创新乡村治理体系的对策研究

姜睿雅

摘要：乡村自治的关键在于创新乡村治理体系，走乡村善治之路。要通过加强乡村基层基础工作，创新乡村治理体系，健全法治、自治和德治相结合的乡村治理体系。这就需要在乡村治理中实行村民自治，激发乡村振兴的内生动力;在乡村治理中实现法治，保证乡村社会可持续发展与稳定;在乡村治理中融入德治，发挥道德规范、引领、约束的内在作用。

关键词：乡村治理 自治 德治 法治

中图分类号：D422.6  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）04-0216-02

要实现乡村振兴，就必须提高乡村治理水平，创新乡村治理体系， 走乡村善治之路。为此，党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。就目前乡村治理存在的问题进行分析，以期找到解决问题的对策。

一、乡村治理存在的问题

1.基层治理主体弱化和缺位现象突出

乡村社会治理需要乡村政府、村民来共同参与。根据我国现有的相关法律规定，基层群众是乡村自治的重要主体;但是，由于我们国家近几十年来城镇化的快速推进，青壮劳动力大量流入城镇，导致很多农村空心化、老龄化现象非常严重。农村人口大幅度减少，农村住房大量闲置。随之而来的是农民参与治理的积极性和主动性欠缺。另外，因为过分强调和重视政府在基层治理中的作用，也相应弱化了人民群众在治理中的主体地位，甚至出现了少数基层政府过分关注政绩而损害基层群众利益的现象。

2.乡村治理缺乏法治的有效引导

乡村治理固然需要发挥村民自治的作用，但究其根本，它必须在法治的轨道上有序运行。近年来，随着相关基本法律制度的逐步完善，我们的基层组织已经基本实现了民主管理、民主决策和民主监督;但是在一些具体的制度设计上，我们目前的法律规定还不够健全，导致实际操作中缺乏法律依据和法律指导的现象仍然存在。比如有些地方搞的多种形式的农村合作社，其权利、义务、责任和制度设计缺乏法律的详细规定，出现很多模糊甚至错位的现象。另外，对于不少农村所设立的基层法律顾问制度，很多农民还不是能普遍接受，尚未形成遇事找法，解决问题靠法的思维方式，导致制度设计的虚置。

3.乡村治理出现德治的空心化

随着社会的发展，交通的便利和人口流动的加速，传统的熟人社会逐渐被现代的陌生人社会所取代。传统的乡村文化受外来市场经济的强烈冲击，逐渐丧失了对乡村社会的支配和影响力。虽然在基层政府的领导下，大多数农村都建立了自己的村规民约和村民手册，弘扬乡风文明，但在实际生活中，由于农民外出务工等流动现象，导致村民对村规民约认可度低甚至漠不关心，而道德又缺乏法律的强制执行力，这就使这些规则执行乏力，并没有真正发挥其作用，出现德治的空心化。

二、建设“三治融合”乡村治理体制

党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这为农村社会治理指明了方向，为此，要以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。具体而言，建设和完善三治融合的乡村治理体制，应做好以下三个方面的工作：

1.在乡村治理中实行村民自治

1982年宪法首次提出村民自治，确立了村民委员会作为基层自治组织的法律地位。1987年出台的《村民委员会组织法》又通过具体的法律规定将村民自治进一步制度化、法治化。作为村民直接参与乡村治理的有效载体，村民自治这种集体行为，对于激发乡村振兴的内生动力、健全乡村治理体系具有重要的现实意义。

首先，要坚持党的领导地位，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。在农村基层，党组织要带领基层群众依法正确处理公共事务，发挥其核心作用。其中，村党支部组织对于乡村治理的路线和方向，发挥着重要的引领作用。要通过村党支部组织的领导，对自治组织的管辖范围、履职能力进行监督，加强组织的规范化建设，确保基层群众实现自我管理、自我监督的作用。在治理过程中，当群众的思想出现偏差产生矛盾和冲突时，村党支部组织要及时纠正，发挥领导核心作用。

其次，要发挥充分发挥自治组织的基础作用。村民自治组织是发挥基层自治作用的重要平台和组织形式，它能体现村民主体地位，增加基层群众参与农村自治的主动性和积极性，发挥基层群众的关键性作用。另外，要逐步培育和发展乡村的社会组织。用乡村社会组织重建乡村社会的秩序，促进乡村社会的融合，弥补公共服务供给不足的缺陷。目前，发展乡村社会组织尤其是经济型的乡村社会组织，在促进农民增收、实现农业现代化上具有重要作用，是推进乡村治理体系现代化的重要手段。要通过逐步建立和完善村级治理体系，实现村民自治。

最后，加强自治规范建设，以村规民约促进乡村善治。村规民约作为对基层群众具有约束和规范的治理文本，在歷朝历代都发挥着不可或缺的作用。新时期的村规民约要以法律法规为依据，立足乡村生活的实际，体现村民意志和意见，发挥奖惩和监督作用，延续传统道德的教化内容，真正实现自治、法治和德治的完美融合。目前各地农村基本都有自己的村规民约，很多村的村规民约规定的更为具体，更具有可操作性。如在调研中发现，龙口市的乡村大都有成文的村规民约;其中北马镇前诸留村有非常详细明确的村民手册，对村规民约、治丧委员会章程和村两委及下属委员会职责分工有详细的规范，有责任，有权利，有奖惩机制，对于推进村民自治，保证村务工作的正常运行，树立良好的村风、民风，建设和谐文明新农村，都有非常大的推动作用。

2.在乡村治理中实现法治

随着乡村社会的结构性变迁，乡村的利益格局也变得越来越多元和复杂，由此导致不同的利益群体和利益阶层形成不同的道德标准，增加了乡村治理的难度。我国现有的法律体系，首先通过宪法这个根本大法的规范，确立了村民委员会基层群众自治组织的法律地位，又通过《村民委员会组织法》为村民自治进行了具体制度设计和方向指引。将村委会规定为村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。要完善乡村治理体系，就必须在实践中坚持依法治理，逐渐深化广大干部的法治理念，提高依法行政水平，增强基层群众的法治意识，提升乡村治理法治化水平。

具体来说，第一，是在立法上，要进一步完善相关法律规定，明确村民自治的权限，规范村民自治行为，将村民的监督权、参与权和知情权等自治权利落实到位。同时，跟上社会发展的潮流，对于一些新生的社会组织形式加以规范，比如现在正在探索的党支部领办农村合作社，要通过法律的明确规定，对其权利、义务和责任加以明确规范。保证其在法律轨道上有序运行，推动农村振兴战略目标的早日实现。第二，就是要通过各种形式的普法宣传教育，培养基层群众的法治意识和法治精神，增强人们尊法学法守法用法的意识，提高人们遇事找法解决问题的思想。比如一些地方探索的法律进乡村活动，还比如通过影视作品等形式，脍炙生动的宣传法律知识和法治思想。第三，就是要健全农村的公共法律服务体系。要通过构建法律公共服务网络平台和热线平台的方式，提升公共法律服务专业化水准，打造全方位、多层次、多类型的公共法律服务体系。通过一村一法律顾问制度的设置和推广，用法治引领乡村治理，提高乡村治理法治化水平。在调查中发现，龙口的乡村正在着力推动村居法律顾问制度，实行驻村公益律师为基层提供法律援助的做法。对于村委会的重大决策提供合法性和可行性的法律意见;协助调处村委和村民之间的法律纠纷;指导村调解委员会对村民之间发生的法律纠纷依法调处;为村民在生产生活中遇到的赡养、财产分割、婚姻等法律援助提供义务咨询;还根据村委的安排，不定期为村民进行与日常活动有关的普法讲座。第四，切实打击危害群众利益的违法犯罪行为。目前正在开展的乡村扫黑除恶专项整治活动，就是针对严重影响乡村治理的农村的“村霸”和宗族恶势力，净化乡村生态，提升群众安全感和满意度。同时，要严守农村文化阵地，对乱建庙宇和滥塑宗教造像的现象加强打击和整治力度，依法制止利用宗教干涉农村公共事务自治。

3.在乡村治理中融入德治

德治在传统社会以儒家学派倡导为主，随着历史的发展，已经成为我们的治国之道，党的十九大指出，要坚持依法治国与以德治国相结合。目前，党中央从顶层设计提出构建“三治合一”的乡村治理体系，德治作为重要的手段之一，在新时代社会主义建设中所发挥的不可替代的作用。第一，基层党组织要发挥好领导示范作用，在乡村治理中逐步有序地培育社会主义核心价值观。要通过多种形式的农村精神文明创建活动，将社会主义核心价值观潜移默化地灌输到村民心中，突出道德教化作用，引导村民树立尊老爱幼、见贤思齐、积极向上的现代精神文明。摒弃封建迷信、拜金主义、消费主义、利己主义思想的影响和渗透。比如，可以通过各种形式的道德模范表彰评选活动，向整个社会传播正能量，弘扬真善美。还可以积极开展立家风和讲家训等活动，树立良好的家庭美德。这方面，龙口乡村通过诸如星级评选、文明乡村、文明家庭好婆媳、四德工程等活动，对乡村文明风尚培育和弘扬。第二，推进乡贤文化建设，发挥新乡贤的典型示范作用。作为我国优秀的传统文化之一，乡贤文化代表着浓浓乡情，对于教化百姓、維护乡村社会秩序、弘扬优良传统和文化精神都具有重要作用。乡贤文化蕴含见贤思齐、诚信友善和崇德向善的优秀文化因子，对于促进社会主义核心价值观扎根乡村，推动乡村治理现代化具有十分重要的现实意义。2015年中央一号文件提出：创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。新时期的乡贤文化，要通过深入挖掘和宣传当代农村优秀基层干部、道德模范和身边好人的方式，树立新乡贤形象，凝聚乡村人心，促进社会和谐，弘扬社会主义核心价值观，重构传统乡村文化。为此，各级政府要制定行之有效的制度和措施，对乡贤进行褒扬善举，政策扶持，同时，可以建立乡贤议事平台，为乡贤发挥乡村治理推动力提供良好舞台。

责任编辑：杨国栋