小城镇治理中政府与社会组织关系样态研究

熊一鸣

(黑龙江大学 黑龙江 哈尔滨 150080)

小城镇建设是中国城市化的重要阶段，也是迈向全面小康社会的重要环节。由于经济、地域等客观因素的差异，我国小城镇政府治理呈现出不同的样态。在改革开放和市场经济的条件下，我国的城镇化发展迅速，政府在一些公共事务上变得力不从心，这时社会组织的作用便显现出来了。

一、小城镇政府与社会组织

小城镇作为我国国家和基层社会治理的单元，在社会结构发生重大变化的当下，正在逐步改变以政府为唯一治理主体的模式，多元治理主体共建共享的协同治理格局正在逐步建立。

(一)小城镇政府

小城镇，顾名思义，地域不大，人口不多，同时又是一个相对独立存在的政治、经济和社会单元。它有自己独立的职能定位和发展目标。

小城镇位于城市和农村之间，小城镇政府在我国政府结构中位于最低一级。在小城镇社会治理中，小城镇政府仅掌握社会资源，是行政权力的拥有者，而且是社会公共产品和公共服务的主要提供者，在小城镇社会治理体系中处于直接负责的主导地位，管辖小城镇空间范围以及城镇政府行政职权范围内的各项事务。

(二)小城镇社会组织

社会组织区别于政治、经济组织，是人们为了一定的共同目标而自发组织起来形成的，依靠社会资金筹集和其他非营利性收入，从事公益性和非营利性社会事务，社会组织是实现多元治理格局的重要参与力量之一。社会组织的主要特征是自治性、非营利性、一定领域专属性和志愿公益性。王名将其定义为具有一定程度公共性质，并承担一定社会功能的非政府体系组织制度形式的总称。①

小城镇是一个熟人社会，社会性脆弱，其社会组织扎根民间、贴近民生，对居民有很大的影响和感召力。小城镇社会组织在提供公共产品和服务、反映居民诉求、协调社会关系、规范行为、促进小城镇社会稳定等方面有着积极的作用。

我国大部分小城镇社会组织自身发育尚不完善，由于缺乏资金，管理体制不完善，产生的快消失的也快。虽然部分发达地区小城镇的社会组织已在社会治理中发挥了重要的作用，但总体而言，发展很不均衡，地区差异极大。

小城镇社会组织位置的特殊性，决定了其社会组织在功能上区别于城市和农村两种形式的社会组织，它不仅要承担起一部分城市社会组织的职能，更要承担起部分农村社会组织的职能。

二、我国小城镇政府与社会组织关系的四种结构样态

在小城镇治理中，存在小城镇政府与社会组织关系的社会缺位型关系结构、体制吸纳性关系结构、契约型关系结构和协同型关系结构四种关系结构样态。在这四种结构样态中，通过比较分析，我们可以发现协同型关系结构是小城镇政府与社会组织关系结构的最优样态。

(一)政府管理：社会缺位型关系结构

这种小城镇较为封闭，社会性弱甚至趋于为零，在小城镇建设中，没有社会组织的参与，政府依旧是走“全能型政府”、“大包大揽”的路子，是小城镇治理的唯一主体，完全依靠政府的政策、规划发展，处于一种落后的状态。

社会缺位型关系结构呈现出两个特点。第一，小城镇政府“大包大揽”，社会性极弱。小城镇政府是小城镇建设和治理的唯一主体，小城镇的公共事务完全由政府负责；第二，社会组织没有发育空间，社会组织处于缺位状态。

社会缺位型关系结构下，小城镇政府是唯一控制社会资源、控制整个社会活动、把社会所有成员纳入一个整体社会的主体。任何组织都必须定位在小城镇的行政体系中，才能获得资源和合法性，整个社会都被纳入小城镇的行政网络中。

在经济社会高速发展的今天，小城镇居民的物质和精神文化生活得到了大幅度提升，小城镇治理的主体走向多元化，这种社会缺位关系结构的小城镇已经逐渐退出人们的视野，除极少数贫困地区还存在少数社会缺位、政府完全管控的情况，这种社会缺位型关系结构已经湮没在历史的长河中。

(二)政府规划：体制吸纳型关系结构

较之社会缺位的关系结构，体制吸纳型关系结构的小城镇社会性稍强。这种小城镇已有社会组织存在，但并不是真正意义上的社会组织。它们大多是小城镇政府为了解决一些不方便以政府身份解决的事务而设立的，具有某些官办性质的机构，它们依附于政府，在一定意义上是政府的附属物。

体制吸纳型关系结构呈现出两大特点。第一，社会组织是在政府的直接推动、规划指导下成立的；第二，作用范围有限。社会组织的资金、组织安排、人力资源以及发展所必需的资源、空间等都需要依靠政府获得。缺乏独立性和自主性，其自身的利益代表和表达功能极其微弱。

较之社会缺位型关系结构，体制吸纳型关系结构样态下的小城镇有了些许社会组织发展的空间。但其社会性仍旧较弱，政府在社会治理中依旧占据着绝对主导地位。体制吸纳型的关系结构常见于城镇化建设初期的小城镇。

(三)政府主导：契约型关系结构

较之依附型关系结构的小城镇，契约型关系结构中的小城镇社会性较强。这种关系结构下的小城镇，社会组织具备一定的独立性和自主性，有自主参与小城镇治理的意向。但由于小城镇自身发展的水平和程度，小城镇中的社会组织大多处于一种发展中前期阶段，大多以商会行会的形式出现，参与社会治理的选择性较弱。

小城镇政府与社会组织的互动，由政府单方面发出指令发展到了小城镇政府占据主导地位，给予社会组织参与小城镇治理的机会，建立契约关系，购买社会组织服务，社会组织给予小城镇政府反馈。社会组织的服务主体地位得到主动确认，服务内容丰富了许多，服务深度广度得到拓展，小城镇社会组织类型出现多样化态势。

政府主导的小城镇政府与社会组织契约型关系，是各方利益为协同起点的时期，各自为政，协同是互惠共赢，目标一致，其结构具有以下特点：第一，社会组织自主性增强；第二，小城镇社会组织作用领域拓宽；第三，社会组织自身发展迅速，数量、类型增长速度加快。

小城镇政府与社会组织的契约型关系结构是我国大部分小城镇政府与社会组织关系的状态。

这类小城镇的建设发展已经渡过了初期需要政府全面规划管控的阶段，小城镇的建设和发展走向正轨和平稳，经济社会发展稳定。

在这种条件下，社会组织自主性和独立性增强，对政府的依赖性弱化，在社会治理中发挥的作用越来越强。社会组织与政府的关系虽然依旧是政府主导，但社会组织的自主选择性加强，并且随着社会经济的进一步发展和小城镇建设的进一步深化，这种契约型关系结构越来越向协同型关系结构靠近。

(四)政社互动：协同型关系结构

随着我国小城镇的发展，小城镇经济增长迅速，居民生活水平大幅度提升，社会结构完善，基本公共服务供给得到有效保障，居民对公共服务的差异化需求成为常态，小城镇服务型政府建设稳步推进，各类社会组织迅速发展成熟起来。

协同型关系结构的小城镇大多位于我国东部地区和一些经济发展水平较好的城市周边。其社会性强，社会组织自身发育发展较为完善，类型较齐全，除商会、行会外，各种公益性、志愿性、共同爱好性的社会组织纷纷发展起来。

小城镇政府与社会组织的协同型关系结构具有以下特点：第一，政府与社会组织的关系相对平等；第二，小城镇政府与社会组织的改革同时进行。小城镇政府加快转变职能，简政放权，同时对社会组织的规范与管理加强；第三，社会组织自身发展完善，职能作用全面发挥。

协同型关系结构是新时期我国小城镇政府与社会组织关系结构的最优状态。也是我国大多数小城镇发展建设将要走向的样态。

在协同型关系结构下，小城镇政府简政放权、放管并用，对社会组织进行合理合法的支持和管理，同时，社会组织自身发育成熟，种类齐全，在小城镇社会治理中发挥出应有的作用。在这种样态下，小城镇政府与社会组织的关系趋于平等的合作伙伴关系，对小城镇社会进行协同合作治理。

由于我国的特殊国情，小城镇政府与社会组织的协同型关系，只能是持续的趋于平等，而不可能是完全的平等。小城镇政府的主导地位和负责作用是不会改变的，社会组织协同的程度会逐步加强。

三、小城镇政府与社会组织关系结构的最优样态

一种关系结构状态下的小城镇在不同地区发展建设成果不尽相同，却可以总结出其相同的方面，但不同关系结构状态下的各小城镇发展却差异很大。从各种样态结构的小城镇的发展建设成果来看，社会组织参与小城镇治理程度越高的小城镇，其社会治理的成果越好。

总体来说，政府与社会组织处于协同关系结构下的小城镇在多个方面都优于其他三种关系样态下的小城镇。

在经济方面，在通过对不同小城镇的GDP总值、居民人均可支配收入和产业结构方面的进行分析，可以得出处于协同型关系结构下的小城镇GDP总产值普遍较高，经济实力较强，市场规模较大；居民人均可支配收入明显高于其他关系结构样态下的小城镇；产业链和产业结构更加完整。

在政治建设方面，在协同关系结构下的小城镇，其服务型政府的建设也更好，公民的政治参与度更高，主人翁意识强，其民主法治建设也走在前列。

在文化建设方面，越是呈现协同型关系结构样态的小城镇，其居民的精神文化生活水平越高，公民道德文化素养越强。

在社会建设方面，协同型关系结构样态下的小城镇比其他关系结构样态下的小城镇居民所享有的基本公共服务范围和水平要高，其居民的公民意识越强，社会环境总体较好，政治民主、经济发达、法治建设完善、居民精神文化生活丰富。

综上所述，我们可以认为协同型关系结构是小城镇政府与社会组织关系结构最优样态。较之其他关系样态其有利于实现优势治理资源共享、有利于发挥两个方面的主体性、有利于提高治理效能、有利于节约治理行动交易成本、有利于落实信息公开与权力监督。为此，在我国的小城镇建设中，我们应当要加强和创新社会治理，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，打造“共建、共治、共享”的社会治理新格局。建立起小城镇政府与社会组织协同治理新格局。

【注释】

①王名.社会组织论纲[M].北京：社会科学文献出版社，2013，85-90.