论我国环境污染第三方治理的立法问题与对策

栗佳钰

(武汉大学环境法研究所 湖北 武汉 430000)

一、引言

随着我国对环境保护的日益重视，环保产业大量衍生，致使环境污染第三方治理机构也日益壮大，环保部于2011年4月发布的《关于环保系统进一步推动产业环保产业发展的指导意见》以及国务院办公厅在2015年1月发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，均对我国第三方环境服务予以提及，并强调将市场化运作与环境污染治理相结合，通过市场化的调节使得环境污染治理转移至更专业的治理主体，从而使排污企业更专注于企业生产，使环保与生产得到了更好的平衡，为环境污染第三方治理模式的推广提供了政策保障。

但是，由于我国环境污染第三方环境模式起步较晚，对其进行专门规制的法律法规制度较少，同时，环境污染第三方治理所涉及的法律责任关系错综复杂，对其在实践中所涉及的民事、行政、刑事责任的认定与归责则较为困难。诸如环境污染第三方治理机构否能成为环境行政法律关系相对人，目前的法律体系并无对第三方环境服务公司是否能作为环境行政管理中的行政相对人的规定，行政机关往往难以对第三方治理机构的法律责任直接予以认定，使得第三方治污主体参与下的监管效率较低，更是第三方治理模式有序发展中的阻碍。①因而填补相关立法空白，明晰第三方与排污主体之间应承担的法律责任，在实践中极为必要与迫切，对于促进环境污染第三方治理机构的发展、环境污染第三方治理的良好运作以及提高环境保护主管部门的日常监管效率更是极具意义。

二、环境污染第三方治理所涉及的法律关系

企业环境污染第三方治理法律关系是指在环境服务公司治理污染的过程中形成的排污企业、第三方以及管理者的各种意志行为、社会关系受到污染防治法律规范的调整，最终使社会关系与法律规范相结合所形成的环境污染第三方治理法律关系。环境污染第三方治理运行的整个过程中，所涉及的主体主要有行政机关、排污企业与第三方治污企业，其中以第三方治污企业为中心所构成的法律关系为排污企业与第三方治污企业，行政机关与第三方治污企业两对法律关系。

(一)排污企业与第三方治污企业

排污企业与第三方治污企业以市场主体的身份在协商一致后签订委托治理合同，所调整的关系也是市场主体间的关系，排污企业与第三方治污企业之间签订的合同属于民事合同，受《合同法》调整。吕忠梅教授也认为环境污染第三方治理合同是环境民事合同，是“自然人与自然人、企业与企业、自然人与企业之间依公平自愿原则依法签订的具有明确权利、义务关系的，以防治和处理污染、保护和改善环境为目的的契约”。②在第三方治理模式下所涉及的法律客体则是第三方治污企业与排污企业之间权利义务所指向的对象，即排污企业支付合同约定费用、第三方治污治理机构提供合同约定的服务。因此该模式下法律关系的内容则是排污企业享有的接受第三方治理机构环境服务的权利和支付合同约定费用的义务，与第三方治理机构所享有的接受约定费用给付和提供合同约定环境服务的义务。如若一方主体未能依约履行相应的义务，则需要承担相应的环境民事法律责任，通说认为，此处的环境民事法律责任既包括环境违约民事责任，也包括环境侵权民事责任。

(二)行政机关与第三方治污企业

立法与实践中的规定与做法往往是将排污企业明确规定为行政法律关系的相对人，因此无论排污行为是由排污企业还是第三方治理机构做出时，行政机关可据以追责的只有排污企业，对第三方治理主体只能由排污企业根据委托治理合同中的责任约定由排污企业主张相关权利，第三方治污主体承担的只是相应的违约责任，并没有实现环境行政法律责任的真正转移，从而引发了私法性质的违约责任和环境行政法律责任的冲突，更是使行政主管部门的执法面临困境。故而，行政机关与第三方治污企业之间的环境法律关系，急需相关立法对其进行规制，以填补环境污染第三方治理在环境行政处罚中的法律空白与漏洞。

三、我国环境污染第三方治理立法现状

我国目前在法律层面涉及环境污染第三方治理的是新修订的《环境保护法》第65条，③但是该条的规定仍较为模糊，对于环境污染第三方治理机构是否可以包含在上述环境服务机构中，行政机关是否能够依据该条对环境污染第三方治理机构进行行政处罚责令第三方机构承担行政责任并仍有待商榷。同时该条对于环境服务机构的可追责行为仅限于弄虚作假行为，最高法2017年司法解释中规定了四种可认定为条弄虚作假的情形，对于《环境保护法》65条的认定予以明确，但是根据该条规定及相关司法解释可知，第65条对于环境污染第三方治污机构的效力较低，且可适用范围较小。很难作为行政机关对第三方治污机构进行处罚追责的法律依据。

在行政法规层面，2013年《城镇排水与污水处理条例》中规定，当污水处理设施运维单位存在无法安全运行等情形时，主管部门可要求其采取措施限期整改，也可以终止维护运营合同。污水处理设施运维单位由于自身过错导致环境损害并造成损失的，依法应当承担法律责任。该条例中的污水处理设施维护运维单位即本文所讨论的环境污染第三方治理企业，且对运维单位的违法行为及行政机关可予以采取的行政处罚情节予以了明确规定。

在指导性文件中也存在对第三方治污企业的相关规定，2014年国务院办公厅的《意见》中对排污企业的责任做出了规定，即排污企业承担主体责任，第三方治污企业承担约定的责任，同时《意见》也提出要抓紧出台相关法律法规，对双方责任作出更细致的规范。2015年《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》中除沿用《意见》中的关于责任的规定外，还规定了环境服务公司存在弄虚作假行为的，不仅要承担法定责任和合同中的约定责任，造成环境污染和生态破坏的还要承担连带责任。2017年环境保护部《实施意见》对排污企业和第三方治污企业法律责任的规制，依然沿用了上述《意见》中的规定，并未作出进一步的规范。

同时，全国部分省市地方根据国务院《意见》出台环境污染治理第三方实施方案与实施意见等，如厦门市根据《意见》于2016年12月出台《厦门市人民政府关于推行环境污染第三方治理的意见》，其中规定，排污企业是污染治理主体，依法承担排放污染的相关法律责任；第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，进行有效治理，承担约定的污染治理责任。④综合各个省市关于环境污染治理所出台的方案与意见等，对于排污企业与第三方治污企业责任承担的规定大同小异，承担污染治理主体责任的仍是排污企业，对第三方治理企业的追责情形则仍是在《环境保护法》的框架下予以设定。

四、存在的问题

(一)立法层面缺失

综上可知，我国关于环境污染第三方治理的相关立法较为匮乏，首个明确提出环境污染第三方治理的是国务院办公厅发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》。但是依据《立法法》相关规定，该《意见》属于国家政策性文件，其具有的只是指导性的功能，难以作为实践中行政机关的执法依据。同时，在环境行政监管中，我国并没有明确法律条款规定环境污染治理第三方企业可以成为我国环境行政管理中的行政相对人，亦规定行政机关可以直接追究第三方治污企业的行政责任，即使第三方治污企业参与其中，可供追责的行政相对人也只有排污企业，故而第三方治污企业难以成为被监管的对象第三方企业环境污染治理中原本因违法行为所应承担的环境行政责任则转移给排污企业，其所应承担的“公法”上的责任则转化为“私法”上的违约责任，使行政主体对其的监管无依据可遵循。

(二)监管主体不明确

目前，我国环境污染第三方治理模式的发展与行政部门的监管效率并不匹配，这实际上并不利于第三方治理行业的长远发展。尽管从2014年以来，国务院办公厅出台了相关文件要求加强环境执法监管，落实社会主体责任，但从当下的立法与司法实践来看，第三方机构参与的环境治理中，处于被监管重心的仍是排污企业，环保部门对第三方的监管仍处于缺位状态。同时2014年国家环保部发布相关文件取消了对第三方环境服务企业进入市场的资格审查，致使政府监管难度进一步增大。随着经济的快速发展，各地新建的工业企业日益增多，环境污染问题日趋复杂多样，加大了环境监管部门的工作难度。同时，我国环境下行政监管主体力量薄弱，环境问题的复杂多样对于监管人员的能力和水平要求也原来越高，虽然环保监管部门持续加大了对环境污染企业的惩处力度与监管问责，但是仍然会出现监管漏洞，进一步加大了监管的难度。

(三)法律责任界定不清晰

我国现行法律对排污责任的转移缺少相应的依据，二者之间仅仅依据合同约定难以将其责任完全厘清，排污企业委托第三方治理主体进行污染治理，但是排污企业违法或者超标排污，以及经过第三方治理后仍然出现了环境损害结果时，承担法律责任主体的认定则无相关法律依据可据以引用。⑤在实践中，相关法律法规往往对排污企业予以明确规定和导向，使得执法力量集中于排污企业这一主体，第三方治理企业在监管中往往成为被忽视的对象，或是即使第三方治理企业的污染行为被行政执法部门予以注意，但因执法部门执法无据而不了了之，故而因排污企业与第三方主体之间的法律责任划分不清晰，或者说对于对于第三方主体的责任规定条款处于空白，使得行政机关在实践中对其真正担责主体难以认定，在此种情形下通常是由排污企业承担全部行政责任，那么则是相当于以民事合同的形式转移了环境行政责任，使得行政责任失去了初衷，行政处罚因此失衡。

五、对策

(一)填补立法缺失，确定第三方治污企业的行政相对人地位

目前，我国对于环境污染第三方治理只是出台了相关政策，但缺乏专门性立法，尤其是高位阶的法律规定更是空白，所以应当在《环境保护法》中增加关于环境污染第三方治理的条款，为第三方环保产业的健康发展提供法律支撑。实践中在第三方环境服务公司对污染物具有掌控力，而且因为自己的过错，污染物没有合理处置造成环境损害，却又不用承担行政责任，反而是排污企业承担不属于自身的责任，不仅对排污企业不公平，行政处罚更失去了本该有的作用和目的，故而是要将第三方纳入行政相对人的范围。第三方治理企业是治污的行为主体，如果有违法行为，就一定要承担环境行政责任。⑥

(二)明确环境污染第三方治理的监管主体

从行政的角度，加强对第三方治理机构的监管，首先要明确监管部门。在不同的治理环节可能会接入不同的部门，因而，环境行政主管部门、环境监测站需要同其他各级相关行政进行有效配合，对其进行有效监管。⑦其次，为保证监管主体在执法过程中有法可依，需制定配套的管理办法和行业规定。同时，第三方治理主体应主动接受监督，信息公开则是其主动接受监督中必不可少的一环，故而相关部门还应促使环境污染治理企业的信息公开机制有效实施，排污企业、行政主管部门与第三方治理企业应当保持高效、透明的沟通，治污的相关数据与资料能够实时共享，以便于市场的检验与政府的监管。

(三)明晰排污企业与第三方治污企业的法律责任

解决第三方治理在现实中所遇障碍的关键，就是需要对排污企业与第三方治理机构的法律责任予以明确界定，在有关法律法规中明确环境污染第三方治理的合法性，界定相关主体的权责关系。⑧若污染产生源头是排污企业，那么则不存在对于第三方治理企业的责任认定问题，但是若排污行为由第三方治污企业独立做出或者由排污企业与第三方治污企业共同导致，则应根据双方合作模式、具体的环境违法行为进行具体界定，对二者的法律责任的分类予以界定。⑨明晰环境污染第三方治理模式下各主体的法律责任的承担问题，不仅有利于该模式的推行和污染物的高效治理，更是符合公平正义的法律理念、符合生态文明社会的要求。

【注释】

①参见彭璞：《环境污染第三方治理模式下法律责任承担问题研究》，《环境与可持续发展》2019年第4期。

②吕忠梅：《环境法原理》，上海：复旦大学出版社，2000年，第158页。

③《环境保护法》第65条：环境影响评价机构、环境监测机构及从事环境监测设备和防止污染设施运营、维护的机构有弄虚作假行为的要承担相应的行政责任和与其过错相对应的连带责任。

④参见《厦门市人民政府关于推行环境污染第三方治理的意见》.

⑤吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度构建》，《法商研究》2017年第12期。

⑥吴卫星：《“企企合作”模式下环境污染第三方治理民事侵权责任探究》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2016年第15期。

⑦参见曹红梅：《第三方支付机构监管的问题与建议》，《大庆社会科学》2011年第2期。

⑧谢海燕：《环境污染第三方治理实践及建议》，《宏观经济管理》2014年第12期。

⑨马姗姗：《第三方环境服务中法律责任研究》，[学位论文]，武汉：华中科技大学，2016.