从理论分析环境税的未来——多方参与的排污权交易制度

王 层

(华北电力大学 北京 100000)

一、引言

2018年四月，巴斯夫新材料有限公司收到上海市开出的首张环境保护税税票。这也是全国首张环境保护税税票。开征环保税正是推进生态文明建设的系列举措之一。该举措试图通过向排放污染物的企业收取税费，对于污染物排放量低于国家标准的企业，给予税收优惠的方式来鼓励企业少排污。对于一项生态文明建设的举措，尤其是面向企业事业单位和其他生产经营者的措施，我们衡量其好坏的标准就是：该举措是否在不超过生态环境容量的基础上，尽可能最大限度地保障了企业创造的经济性利益。下面笔者将会从环境保护税背后的原理和实践遇到的问题来进行分析。

二、庇古税原理的优与劣

环境税背后原理是庇古税，源于“公地悲剧”理论。英国的经济学家加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先将“公地悲剧”这一状态模型化：一个向众人开放的牧场，每个牧羊人的直接利益取决于他所放牧的牲畜数量的多少。由于缺乏约束，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人虽明知公地会退化，但个人博弈的最优策略仍然只能是增加牲畜数量，久而久之，牧场可能彻底退化。这就是“公地悲剧”。在环境领域，人们无休止地利用自然来满足自己的经济性利益，而忽略环境容量，造成环境的不可修复，便是“公地悲剧”在环境领域的缩影。为了解决这一难题，庇古主张引入政府加以干预这一强有力的手段，对于环境污染者征收补偿性的税费，增加其私人边际成本从而使得社会边际成本达到一个平衡。

我国《环境保护税法》基于此原理制定并实施。该法规定了四类应税污染物，包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。其中不同污染物适用不同的税额，并且允许省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出具体不同的幅度。这一举措，贴合了庇古税这一理论基础，尽可能地使私人成本和社会成本达到一个平衡。

环境税作为一项环境保护管理制度，自诞生以来便取得了明显的效果。美国在上世纪70年代就开始通过计算能源产品的含硫量或排放量来征收硫税，之后又增加了资源税、碳税、汽油税等环境税种，并将此类环境税种的征管权限划归各州政府，允许各州政府根据各州实际情况实行差异化税收政策。Glomm等构建了与美国经济相适应的动态一般均衡模型,发现增加汽油税和利用税收减少资本所得税确实带来了市场商品消费增加(效率红利)和环境质量改善(绿色红利)两种福利收益，实现环境税征收的“双重红利”。

如此看来，环境税制度的建立似乎兼顾了环境带给我们的经济性利益和生态性利益，使可持续发展变得事半功倍。但在环境税制度和其背后的理论基础下，仍存在着令人不可忽视的问题。

(一)环境税缺乏环境税收入归属制度作为保障

庇古税目的是为了达到“双重红利”。1995年库尔德在一般均衡理论中提到，将“双重红利”分为“二重效应”。第一重效为收入循环效应，意味着征收环境税既可以增加财政收入，同时可以将该税收专门用于环境保护。第二重效应是相互作用效应，即征收环境税，提高生产者成本，减少产量，从而减少污染。第二重效应通过征收环境税即可达到，但是第一重效应需要环境税收入归属制度作为保障，否则环境税有可能会沦为地方政府增加财政收入的一个手段而已。我国虽然确立了环境税制度，由于缺乏环境税收入归属制度，导致实现“双重红利”缺乏了制度上的保障。

(二)环境税税额难以准确确定

庇古税原理认为通过征税，促进了私人成本和社会成本相等，从而达到帕累托最优状态。然而征收多少税额才能使私人成本等于社会成本这是一个理论上才能实现的问题。假如征收的税收过高，即社会成本高于私人成本的时候，生产者付出了更高的成本，导致最后这些成本费用均由消费者来承担，而且不利于生产者生产扩大化。结果就是未能充分享受环境带给我们的经济性权益，而过分注重的生态性利益。反之，征收税额不足时，便不能很好的享受生态性权益，也会导致生产者创新动力不足，导致生产效率下降。无论以上何种情况，最后的结果都是会导致社会整体的福利下降。

我国《环境保护税法》虽然允许各地方政府在考虑各地政策，地域等实际情况的前提下针对不同的污染物制定不同的税额征收幅度。但是实践中存在着人为能够认知和不能认知的各种影响因素会导致这一最优状态不断波动，达到帕累托最优状态仍然是一个理论上才能存在的状态。

(三)环境税所体现的理念与我国治理理念不符

环境税是从预知治理环境污染所需成本的角度出发，未考虑环境容量的问题，走的是“先污染，后治理”老路子。而这一路子早已经被发达国家摒弃，并且我国实践证明了走“先污染，后治理”的老路会令我们付出惨痛的代价。

对于我国环境税制度面临的第一个问题，我们尚且可以通过完善制度的方式加以改善。然而第二个和第三个问题是环境税背后的原理所自带的漏洞。该漏洞只能通过其他理论加以完善。

三、科斯定理——解决“公地悲剧”的另一种模式

1959年，经济学家罗纳德·哈里·科斯在《法与经济学杂志》上发表了一篇名为《联邦通讯委员会》的论文，对庇古的外部性分析提出了挑战。这篇文章一经发布便受到了许多经济学家的强烈质疑。为了回应这些质疑，科斯又在1960年发布了《社会成本问题》。在这一文章中他举了一个通俗易懂的例子来解释产权制度的重要性。

他认为牛吃了农夫的谷物，并不一定都是牛的错，牛吃谷物确实对谷物产生了负外部性，但是牛和农夫种植谷物的外部性是相互的，不存在一方对另一方不产生外部性的情况。只要牛和谷物的产权明晰，那么牛吃了谷物，双方的主人就会产生一个博弈，依据自己养牛和种植谷物的成本和收益来达成一个交易，实现双赢，从而增加社会总体福利。

具体到环境保护领域，科斯的产权制度理论依然发挥着重要的作用。依照科斯的理论，造成环境污染的首要原因就是环境资源的无主性。我们要做的就是明确环境资源的归属，之后市场会发挥作用，将环境资源进行合理分配。上面所讲的庇古税试图通过政府干预征收税款，所面临的无法确定税率多少、排放标准多少是最优的，科斯的产权制度便很好的通过市场作用解决了这一难题。

但科斯的产权制度仍然存在着问题。上面所举到的例子都有着一个共同的特点那就是交易双方的交易成本小、或者交易成本为零，此时我们尚且可以借助市场的力量来达成交易，确定污染的成本。但是我们在现实生活中都存在着交易成本高昂，以至于难以达成交易的例子。例如，在我国湖南省浏阳市镇头镇双桥村，发生了严重的镉污染事件，湘和化工厂排放的污染物导致该村里的庄稼严重受损。在这一案例中，双方产权明晰，但是仅仅依靠村民们自己却难以与湘和化工厂达成交易。这是因为该工厂有着非常强大的市场统治力和社会影响力，弱小的村民们难以和这种大企业进行谈判，甚至难以有谈判的机会。在这种交易成本高昂，进而导致市场失灵的情况下，也就无法达到我们的目的——实现帕累托最优。

在此种情况下，庇古税主张引入政府干预便给予了我们很大的借鉴意义。政府作为国家公权力机关，拥有足以与庞大的企业进行谈判的力量。当然，如果只靠政府干预，会导致行政权过大，从而导致公权力腐败，也不能实现帕累托最优。因此，达到最优需要多方共治，例如引入社会组织发挥社会机制，引入司法机关，发挥司法在环境问题上的作用等。

四、庇古税和科斯的产权制度的博弈、结合与发展

环境保护税制度排污权交易制度，他们有着共同的理论基础——外部性理论。但是在我国排污权交易制度和环境保护税是同时存在的，我认为这是不合理的。首先，两种制度都是为了计算出环境污染的成本，从而实现帕累托最优，所以两者在调控范围上是重叠的。当一个企业既要缴纳环境税，又需要为获得排污权而付出费用时，就会造成排污者成本过高，加大排污者负担，从不能实现帕累托最优。其次，环境保护税制度允许不同区域依据本地实际情况在允许的范围内，自行决定征收税额；排污权交易制度，由于地域的不同，环境容量的不同也会造成成交的价格有很大的区别。这两种制度的叠加就会造成，不同区域的排污者排放相同单位的污染物所需要承担的费用是不同的，从而影响区域之间的公平竞争，造成贫富差距，地域保护等各种问题。

基于上述的理论探讨，能够得知科斯的产权制度理论能够解决庇古税不能精准的确定征收税额的问题，但是在交易成本过高，市场机制无法发挥作用的时候，产权制度便没有任何意义。为了使市场重新发挥作用，我们可以借鉴庇古税的政府干预的手段。除此之外还可以给予社会组织和司法机关一个定位，使其也发挥在环境治理中的保障作用和制约政府公权力的作用，最终达成一个多方共治的排污权交易制度。我国虽然早有排污权交易制度，但是却以“国家立法缺失，地方立法先行”的局面存在，为了更好的发挥作用，最终形成多方共治的排污权交易制度，笔者认为应首先从法律层面对以下方面进行改善：

(一)明晰产权——排污权的初始分配

构建排污权交易制度的基础要对排污权进行初始分配。而排污权可分配总量，需要以保障人民群众赖以生存的生态性权益-环境容量为底线。为了确定环境总量，法律应当规定总量控制的对象，总量测算的方法、总量监管的责任承担等等一系列问题。

我国虽然开展排污权交易已有多年经验，但是缺乏法律依据。排污权与传统物权相比，更像是一种用益物权。根据我国物权法定原则，无论是进行排污权的初始分配还是后续交易，都必须有法律明文规定这一物权作为依据。

(二)发挥市场作用——排污权二次分配

市场保持活力才能更好地进行资源配置，我国的排污权交易市场就面临着市场活力不足的问题。除却没有统一的法律依据作为指导之外，笔者认为有以下两个问题。

第一，未明确可交易的主体。企业毫无疑问是排污者的主体，但是政府或者其他厂商，自然人等主体是否可以参与排污权交易。美国对于这一问题，采取肯定态度。我国目前对于这一问题理论和实践都没有定论。笔者认为，排污权的基础是环境权。环境权作为第三代人权，人类，单位和国家都享有几乎在理论界没有争议。所以只要有能力参与交易，都可以成为交易主体。而人民群众参与购买排污权，才能更加使排污权“商品”的属性发扬光大，从而使市场更有活力。

第二，没有正确的使用政府干预。目前我国排污权交易市场上的交易价格表面上是由双方自行确定，然而却需要严格遵守政府给出的参考标准来确定价格。这一方式严重违背了让市场决定价格从而进行资源配置原则。那什么时候应当介入政府干预呢？我们以排污权制度比较成熟的浙江省为例。依据浙江省排污权交易网公布的2020年嘉兴市二氧化硫第5期电子竞价纪要显示某公司以26200元价格中标；2020年湖州市二氧化硫第3期电子竞价纪要显示某公司以5000元价格中标。通过这个价格规律我们发现在经济越不发达的地区成交价格会低，交易量也就会相应增加，排放的污染物也就会增加。这样就会导致污染物排放倾向于经济不发达的地区，不利于政府的全面治理，更为严重的会出现一个企业买下大量排污权，导致镉污染村那种污染“集中区”。为了防止这种“潜在危险”，政府应当随时警惕，从控制单个企业交易量，到过程中的实时监控，介入政府干预。实现政府一个监管者和保障者的定位。

(三)专款专用制度——拍卖所得用于环境治理

政府通过拍卖排污权所获得的价款，从结果上看很像政府征收的环境税，但是两者有着本质的不同。拍卖排污权是市场作用的结果，而环境税征收是政府干预的结果。对于拍卖排污权所得的使用应本着“保护环境，推进生态文明建设”为原则，立足当下，展望未来。首先，拍卖所得的重中之重理所应当是治理在市场失灵的情况下出现的“集中污染”问题。其次，可以用于支持环保技术的研究。最后，还可以用于奖励环境保护行为。

专款专用制度，作为一个政府主导的环境管理制度，透明度是必须要进行保障的。“阳光是最好的防腐剂”，只有透明，才能更好地受到公众更好的监督，提升公众的环保意识，得到公众更多的支持。

五、结语

庇古税和科斯的产权制度都有着各自的优缺点，而多方参与的排污权交易制度是在综合了庇古税原理和科斯的产权制度理论的优点下形成的。将制度构想转化为现实还需要我们不断地探索。