《美墨加协定》劳工标准的发展动向及潜在影响

●李西霞

美国、墨西哥和加拿大于2018年11月30日签署的《美墨加协定》（USMCA）〔1〕2019年12月10日，美国、墨西哥和加拿大对USMCA相关内容作出了进一步修订，根据已公开的信息，修订后的USMCA进一步加强了劳工的劳动保护，主要体现在如下几个方面：（1）在涉及对工人的暴力时，取消了“通过持续和反复的作为或不作为”才构成实施违法行为的要求；（2）规定举证责任由应诉方承担，因为未履行协定义务已被推定为是“以影响当事方之间贸易或投资的方式”进行的；（3）修改了国家之间争端解决程序性规则，强化对劳工的劳动保护。See https://www.international.gc.ca/tradecommerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/summary_outcomes-resume_resultats.aspx?lang=eng.目前正有待国内立法机关批准生效，生效后将取代自1994年1月1日起实施的《北美自由贸易协定》（NAFTA）及其相关附属协定。USMCA被认为是NAFTA的现代化版本（modernized agreement），它一方面保留了北美自由贸易关系中无关税市场准入（tariff-free market access）这一关键要素，另一方面又纳入了更新后的章节（如劳动章节）和新章节（如第33章“宏观经济政策和汇率事项”），以应对新的贸易挑战。〔2〕See A New Canada-United States-Mexico Agreement, http://international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accordscommerciaux/agr-acc/usmca-aeumc/summary-sommaire.aspx?lang=eng.基于USMCA对NAFTA的承继性，比较分析两协定劳工标准的变化仍具现实价值。相较于NAFTA的劳工标准,〔3〕NAFTA 规定的劳工原则有 11项，包括：（1）结社自由和保护组织权；（2）集体谈判的权利；（3）罢工权；（4）禁止强迫劳动；（5）对儿童和青年人的劳动保护；（6）最低限度就业标准；（7）消除就业歧视；（8）男女同工同酬；（9）预防工伤和职业病；（10）对工伤和职业病的补偿；（11）保护移徙工人。此外，NAFTA仅要求缔约国实施与11项劳工原则相关的国内劳动法，并未为缔约国设置共同的最低劳工标准。USMCA的劳工标准加强了可执行性，不仅新增了“采纳和维持”（adopt and maintain）1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》（以下简称“1998年《宣言》”）界定的核心劳工标准的义务，而且还增加了关于暴力侵害工人、工作场所基于性别的歧视等全新规定，被认为向劳动者提供了高标准的劳动保护。

在当前的区域经贸合作中，将劳工标准与国际贸易挂钩渐成一种趋势，〔4〕据WTO的统计数据，1995年自由贸易协定中纳入劳工条款的有4个，2005年达到21个，2011年则升至47个。参见陈志阳：《多双边贸易协定中的国际核心劳工标准分析》，载《国际贸易问题》2014年第2期，第60页。所以置于更广泛的国际背景下观察，USMCA劳工标准与既有的自由贸易协定中的劳工标准保持了一致，作为最新的法律实践，其反映了劳工标准发展的代表性趋向，极有可能演变成未来其他区域自由贸易协定劳工标准的蓝本。从深层次上剖析，在区域自由贸易协定中设置劳工标准，一方面是从国际层面推动国际劳工标准的实施，进一步保护劳工权益，另一方面也蕴含着协定方的利益选择，旨在通过为协定相关产业就业者提供所设定的劳动保护来影响劳资关系，进而影响国际贸易的发展走向。

因USMCA谈判受到美国的主导和影响，故其劳工标准的发展动向及带来的潜在影响将可能在世界较大范围产生波及，亟需关注与深研。需要说明的是，有关“自由贸易协定劳工标准”的术语，本文采用的是国际劳工组织（ILO）2016年在其出版物中给出的“国际贸易和投资协定中劳工标准”的定义，即“它是指关于劳动关系或最低工作条件、监督机制或合规机制、和/或合作框架的任何标准。”〔5〕“Labour provisions are defined as any standard which addresses labour relations or minimum working terms or conditions,mechanisms for monitoring or promoting compliance, and/ or a framework for cooperation. ” See ILO, Assessment of Labour Provisions in Trade and Investment Arrangements, Geneva: ILO, 2016, p.11.这也是其他学者认同和采用的定义。〔6〕See Jonas Aossi, Rafael Peels, and Daniel Samaan, Evaluating the Effectiveness of Labour in Trade Agreement: An Analytical and Methodological Framework, International Labour Review, 157 （4）, 2018, p.671.该定义至少包含了两个方面的内容：一是强调了自由贸易协定中劳工标准的可设定性，即劳工标准由贸易谈判协定各方协商达成，体现了国际法上的国家合意原则；二是提供了一个理解和研究自由贸易协定劳工标准的宽广视角，不仅包括实体性权利和程序性规则，还涵盖监督机制和合作框架。囿于篇幅，本文仅侧重于研究其规范性权利和义务以及争端解决机制。

一、USMCA升级和发展了NAFTA的劳工标准

USMCA一旦生效，北美自由贸易区区域贸易制度将会得到大幅升级。具体到劳工标准方面，将会使得贸易与劳动关系呈现以下新的特征。

（一）USMCA劳工标准采取纳入模式与“1998年《宣言》”建立起联系

与NAFTA劳工标准相较，USMCA劳工标准发生了如下显著变化。其一，劳工标准采取纳入模式，要求缔约国在其国内法律和实践中纳入可执行的劳工标准，否则将构成违反协定义务，其他缔约国可请求当事方履行该义务，加强了劳动权利的可执行性。其二，与“1998年《宣言》”建立起直接联系。在国际劳工组织的发展史上，“1998年《宣言》”具有里程碑意义，它是后冷战时代ILO确定的优先发展事项，〔7〕See Erika de Wet, Governance Through Promotion and Persuasion: The 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, German Law Journal, 9（11）, 2008, p.1434-1435.其核心标准以基本劳工公约的形式得以体现和发展，〔8〕参见1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》第1条。无论是否批准这些基本劳工公约，所有成员国都有义务促进和实现宣言所载的核心标准。〔9〕参见1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》第2条。USMCA施以缔约国在其国内法律和实践中纳入ILO核心标准的义务，一来回应了ILO关于优先发展事项的要求，二来客观上扩大了“1998年《宣言》”所载核心劳工标准的实施范围。其三，增加了工人免予暴力、保护工人免受基于性别的就业歧视政策等新规定。

具体而言，首先，NAFTA通过其附属协定《北美劳工合作协定》（NAALC）来处理劳工与贸易问题。NAALC是第一个明确涉及劳动权益的贸易协定，规定了三国要致力于提高的11项劳工原则，要求缔约国实施与11项劳工原则相关的国内劳动法，但未为缔约国设置共同的最低标准。〔10〕参见《北美劳工合作协定》附录1：劳工原则。而且，这11项劳工原则也没有援引任何ILO的劳工标准，也就是说，NAFTA劳工标准未与国际劳工标准建立起联系。与NAFTA在其附属协定中设定劳工标准不同，USMCA在主协定文本中即纳入了劳动章节，对劳工标准全面作出了规定。其中一个重要方面就是要求缔约国纳入有执行力的劳工标准，对劳工保护工作中的基本原则和权利的法律和政策作出承诺，为美国、墨西哥和加拿大地区的劳动标准和工作条件提供一个公平的竞争环境，也就是说，USMCA施以缔约方在其国内法律和实践中采纳并维持“1998年《宣言》”中定义的核心劳工标准的义务，〔11〕参见USMCA第23.3条（劳工权利）第1款及其脚注3。通过这种具有执行力的义务设定，与ILO核心劳工标准直接建立起了联系，扩大了ILO核心劳工标准的实施范围。除此之外，USMCA劳动章节还通过增加脚注注解，明确规定了结社自由与罢工权的关系，即“罢工权与结社自由权相关，如果不保护罢工权，就无法实现结社自由权”，〔12〕“For greater certainty, the right to strike is linked to the right to freedom of association, which cannot be realized without protecting the right to strike.”参见USMCA第23.3条（劳动权利）脚注5。体现出协定各方对结社自由与罢工权关系的肯定。与此同时，还对“与最低工资有关的可接受的工作条件”的法律适用进行了界定，即“缔约方有关‘最低工资方面的可接受的工作条件’的劳动法包括根据各自法律规定向工人提供与工资有关的福利的任何要求，如利润分享、奖金、退休金和医疗。”〔13〕USMCA第23.1条、USMCA第23.1条（定义）脚注1。

其次，相较于NAFTA设定的11项劳工原则，USMCA增加了关于强迫劳动、暴力侵害工人、移徙工人和工作场所基于性别歧视的全新规定，要求缔约方消除所有形式的强迫或强制劳动，并要求其禁止“从其他来源进口全部或部分通过强迫或强制劳动（包括强迫或强制童工）生产的货物”；〔14〕USMCA第23.6条（强迫或强制劳动）。保障工人和劳工组织在行使劳动权利时免予暴力、威胁和恐吓；〔15〕参见USMCA第23.7条（对工人的暴力）。确保移徙工人受其劳动法保护，无论他们是国民还是非国民；〔16〕参见USMCA第23.8条（移徙工人）。要求缔约国实施保护工人免受基于性别的就业歧视政策，并明确规定了保护范围，具体包括怀孕、性骚扰、性取向、性别认同和照顾责任、产假/收养假和照顾家庭成员假，以及工资歧视；等等。〔17〕参见USMCA第23.9条（工作场所基于性别的歧视）。

最后，全面理解USMCA劳工标准还应注意其他相关规定。比如，关于墨西哥集体谈判中工人代表的规定，要求墨西哥承诺进行劳工法改革。〔18〕参见USMCA第23章（劳动章节）附件A（墨西哥集体谈判中的工人代表）。又如，关于生产汽车零部件的工人最低工资每小时16 美元的规定。〔19〕参见USMCA第4章（原产地规则）附件第7.3条，https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/04_Rules_of_Origin.pdf，2019年8月8日访问。

（二）USMCA劳动争议受制于主协定争端解决机制

依据NAFTA劳工标准，缔约国承担有效实施与11项劳工原则相关的国内劳动法，〔20〕参见《北美劳工合作协定》第3条（政府实施行动）和附录1。若未能有效实施相关国内劳动法，将构成违反协定义务并成为诉诸争端解决机制的理由。NAALC将11项劳工原则分为三个层级的主题，并据此设置了不同的解决程序，〔21〕参见《北美劳工合作协定》第21-37条。Also see Tamara Kay, Legal Transnationalism: The Relationship Between Transnational Social Movement Building and International Law, Law and Social Inquiry , 36 （2）, 2011, p.432.具体步骤有三：（1）磋商程序，即采用合作方式解决与11项劳工原则相关的争端问题；（2）建立独立的专家评估委员会，对与8项劳工原则（排除了结社自由和保护组织权、集体谈判权和罢工权）相关的劳动争议进行评估并据评估结果提出解决问题的建议（建议不具约束力）；（3）建立仲裁小组解决争议，但仅适用与3项劳工原则（童工、最低工资、职业安全与健康）相关的争议，该仲裁小组可要求当事方制订补救行动计划，并允许对未能实施该行动计划的行为处以罚款或中止贸易利益的制裁。〔22〕参见《北美劳工合作协定》第32条（仲裁组成员的选择）和第41条（利益的中止）。

这显示出NAFTA建立了独立的劳动争端解决机制，并将特定劳动事项与贸易建立起联系，不受主协定争端解决机制的约束。与之相较，USMCA则是在主协定的劳动章节中规定了劳动争端解决程序，并进一步明确规定劳动争端受主协定争端解决机制的约束，从而强化了争端解决程序。申言之，根据USMCA劳动章节的规定，缔约一方可向缔约另一方提出书面请求,就本章下任何事项请求与被请求方进行劳动磋商。〔23〕参见USMCA第23.17条（劳动磋商）。如果在规定时间内未能通过磋商解决问题，那么可诉诸主协定争端解决专家组程序，〔24〕参见USMCA第23.17.7条。但是劳动磋商程序为其前置程序。〔25〕USMCA第23.17.11条规定了劳动磋商作为前置程序，“任何缔约方不得在未首先寻求根据本条解决该事项的情况下，将本章下产生的事项诉诸第31章（争端解决）的争端解决程序。”关于专家组最终报告的效力，USMCA第31.19.1条明确规定：“如果争端所涉缔约各方在收到最终报告之日后的30天内，不能接受依据第31.18条（最终报告的实施）达成的争端解决方案，则申诉缔约方可中止应诉缔约方实施与协定不符或使其利益丧失或减损的措施等效的利益，直至争端所涉缔约方争端解决方案达成一致。”这表明专家组报告具有约束力，如果所涉缔约国不实施专家组在最终报告中提出的解决方案，那么另一当事缔约国可直接中止其协定下的相关利益。很显然，USMCA劳动争端解决受制于主协定争端解决程序的制度安排，也就是说，争端解决程序适用于该协定劳动章节所规定的全部事项，从而加强了该协定项下劳动事项与贸易利益的联系，增强了劳工标准的可执行力。

（三）扩大了USMCA贸易制裁的适用范围

NAFTA规定的11项劳工原则所涉劳动争议解决的救济措施有三种：一是消除不符合协定的情形或消除损害的情形〔26〕参见《北美劳工合作协定》第38条（最终报告的实施）。；二是罚款〔27〕如果仲裁庭裁定一缔约国持续地未能有效执行其国内与保护童工、职业安全与健康以及与最低工资相关的法律和法规，该国将被处以缴纳一定数额的罚款。参见《北美劳工合作协定》第39条和附录39。；三是中止贸易利益〔28〕当缔约方不缴纳罚款时，另一缔约方可中止给予《北美自由贸易协定》下的利益，中止利益的总额不得超过罚款的数额。参见《北美劳工合作协定》第41条（利益的中止）和附录41.2。。但需指出的是，在协定的争端解决机制下，只有童工、职业安全与健康、最低工资的技术性标准是可执行的，如若违反，将处以罚款和中止贸易利益的制裁，〔29〕参见《北美劳工合作协定》附录39和附录41.2。这实际上是在限定的劳工标准领域把贸易制裁措施与劳工问题联系起来，利用贸易制裁措施来解决特定的劳工问题。相形之下，USMCA劳动争议的救济措施更加多样化，不仅包括消除不符合协定的情形或消除无效或损害的情形，或提供双方可接受的补偿，或争议各方可能同意的任何其他补救措施，〔30〕参见USMCA第31.18.2条（最终报告的实施）。还包括中止贸易利益，〔31〕参见USMCA第31.19条（中止利益）。而且还扩大了该协定项下贸易制裁的适用范围，使得核心劳工标准、最低工资、工作时间、职业安全与健康皆为可执行的劳工标准，如若违反，将施以缴纳补偿金和中止贸易利益的制裁。同时，USMCA还明确规定了违反这些劳动权利的证明标准，〔32〕参见USMCA第23.3条脚注4。从而在更广泛的劳工标准领域把贸易制裁措施与劳工问题联系起来，借助贸易制裁措施来解决劳工问题。

综合上述分析，我们可将USMCA劳工标准的升级和发展概括为如下方面：一是采取纳入模式，要求缔约国在其国内法律和实践中纳入可执行的劳工标准；二是与ILO核心劳工标准建立起直接联系；三是劳动争议受制于主协定解决程序；四是贸易制裁适用于更广泛的劳工标准领域。不可否认，这些升级和发展还有如NAFTA劳工标准的执行力不强、美国和加拿大意图对墨西哥以低工资吸引投资和贸易进行遏制、美国一直在推动将劳工标准纳入国际贸易体系等深层次的原因，但这些不是本文讨论之重点，故不予展开和赘述。

二、USMCA与其他自由贸易协定劳工标准的比对

承前所述，USMCA劳工标准具有采用纳入模式、与ILO核心标准建立起联系、劳动争议受主协定争端解决机制约束、允许利用贸易制裁解决劳动问题等发展特征，这一方面体现的是USMCA劳工标准对NAFTA劳工标准的升级，另一方面还表现在其与其他自由贸易协定劳工标准的趋同上。

研究USMCA劳工标准与其他自由贸易协定的趋同性，可让我们明晰在多大范围内适用可执行的劳工标准，这有助于预判其在世界范围的影响力以及对国际劳动力市场和国际贸易的影响程度。比对目前纳入了劳工标准的其他自由贸易协定，可以发现USMCA劳工标准的发展特征不仅与《跨太平洋伙伴关系全面与进展协定》（CPTPP）劳工标准趋同，而且延续了美国与秘鲁、巴拿马、哥伦比亚、韩国签订的自由贸易协定劳工标准的特征。在趋同性下，也存在些许差异需要留意。

（一）USMCA劳工标准与其他自由贸易协定劳工标准的趋同

1.与CPTPP劳工标准的趋同

2018年12月30日11个国家〔33〕这11个国家分别是澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、新西兰、墨西哥、秘鲁、新加坡和越南。签署的CPTPP正式生效，成为世界上最大的自由贸易协定之一，并将大幅加强对亚太主要市场的准入。CPTPP第19章专章规定了劳工事项，其劳工标准与USMCA劳工标准相比在以下方面有趋同性：（1）采取纳入模式，要求缔约国在国内法律和实践中纳入劳工权利；〔34〕参见CPTPP第19.3条（劳动权利）。（2）与“1998 年《宣言》”核心标准建立起联系；〔35〕同上注。（3）劳动争议受 CPTPP 主协定机制约束（设置前置程序）；〔36〕参见CPTPP第19.15条（劳动磋商）第12款和第13款。（4）可采用贸易制裁措施。〔37〕参见CPTPP第28.20条（赔偿金和中止利益）。在权利内容方面CPTPP没有如USMCA关于防止暴力侵害工人和消除工作场所基于性别的歧视等标准的规定。

CPTPP的前身是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），是2017年1月美国退出后由其他11个国家签订的自由贸易协定。虽然美国退出了TPP，但包括劳工标准在内的该协定所有内容皆由其主导完成谈判的，所以劳工标准的设置受制于美国关于纳入可强制执行劳工标准的要求。CPTPP劳工标准实质性地延续了TPP劳工标准（同时删除了与美国相关的内容）。由是可见，美国关于在自由贸易协定中纳入可强制执行的劳工标准的要求已为11个CPTPP协定方所接受，发展成了跨太平洋自由贸易区贸易体系中的劳工规则。

2. 延续了美国与秘鲁、巴拿马、哥伦比亚、韩国自由贸易协定的劳工标准

除了与CPTPP劳工标准发展特征趋同外，USMCA劳工标准还与美国和秘鲁（2009年）、巴拿马（2013年）、哥伦比亚（2012年）、韩国（2012年）签订的自由贸易协定劳工标准保持趋同。

美国与秘鲁自由贸易协定第17章对劳工问题作出了专门规定，劳工标准采取的是纳入模式；〔38〕参见《美国与秘鲁自由贸易协定》第17.2条（基本劳工权利）。与“1998年《宣言》”的核心标准建立起联系；〔39〕同上注。劳动争议受主协定机制约束（要求前置程序）；〔40〕参见《美国与秘鲁自由贸易协定》第17.7条（合作性劳动磋商）第6款和第7款。可适用贸易制裁措施。〔41〕参见《美国与秘鲁自由贸易协定》第21.16条（中止利益）。但与USMCA劳工标准和CPTPP劳工标准不同的是，美秘自贸协定仅要求纳入“1998年《宣言》”的核心标准。

同样地，美国与巴拿马、哥伦比亚和韩国签订的自由贸易协定劳工标准也采取纳入模式，〔42〕参见《美国与巴拿马自由贸易协定》第16.2条（基本劳工权利）、《美国与哥伦比亚自由贸易协定》第17.2条（基本劳工权利）、《美国与韩国自由贸易协定》第19.2条（基本劳工权利）。与“1998年《宣言》”的核心标准建立起联系，〔43〕参见《美国与巴拿马自由贸易协定》第16.2条（基本劳工权利）、《美国与哥伦比亚自由贸易协定》第17.2条（基本劳工权利）、《美国与韩国自由贸易协定》第19.2条（基本劳工权利）。受主协定争端机制约束（要求前置程序），〔44〕参见《美国与巴拿马自由贸易协定》第16.7条（合作性劳动磋商）第6款和第7款、《美国与哥伦比亚自由贸易协定》第17.7条（合作性劳动磋商）第6款和第7款、《美国与韩国自由贸易协定》第19.7条（劳动磋商）第4款和第5款。允许实施贸易制裁措施。〔45〕参见《美国与巴拿马自由贸易协定》第20.15条（中止利益）、《美国与哥伦比亚自由贸易协定》第21.16条（中止利益）、《美国与韩国自由贸易协定》第22.13条（不实施）。

这些特征均在USMCA劳工标准中得到体现。因此可以说，USMCA劳工标准是美国与秘鲁等国签订的自由贸易协定劳工标准的延续和发展，体现了美国坚持在国际贸易协定中纳入可强制执行劳工标准的贸易政策，通过为协定方施加强制性义务，在劳工标准与国际贸易之间建立起有约束力的关系。〔46〕See David A. Gantz, C. Ryan Reetz, Guillermo Aguilar-Alvarez and Jan Paulsson, Labor Rights and Environmental Protection Under NAFTA and Other U.S. Free Trade Agreements［with Comments］, University of Miami Inter-American Law Review, 42 （2）, 2011,p.341-342.

（二）USMCA劳工标准与其他自由贸易协定劳工标准的差异

USMCA劳工标准虽与前所述及的劳工标准有趋同性，但与其他自由贸易协定劳工标准相比，也存在一定的差异。

其一，在全球背景下，纳入可执行的劳工标准模式在规则影响力和适用范围上有了相当的发展，但也应看到，提倡促进性劳工标准、拒绝采用贸易制裁来解决劳动问题的欧盟自由贸易协定的劳工标准模式也有一定的影响力。〔47〕参见李西霞：《欧盟自由贸易协定中的劳工标准及其启示》，载《法学》2017年第1期；ILO, Assessment of Labour Provisions in Trade and Investment Arrangements, Geneva: ILO, 2016, p.39.

其二，上述自由贸易协定劳工标准尽管有趋同，但由于不同的方法和相互各异的国家背景，劳工标准的内容或多或少存在差异。〔48〕同前注〔6〕，Jonas Aossi、Rafael Peels、Daniel Samaan 文，第 672 页。比如，USMCA的核心劳工标准与“1998年《宣言》”的核心劳工标准并未完全保持一致，增加了“禁止最恶劣形式的童工”这项内容；还纳入了其他权利，如工人免受暴力威胁，这是其他自由贸易协定所没有的。进一步审视美国与其他国家自由贸易协定（如与秘鲁的自由贸易协定）关于劳工标准的规定，劳工标准的内容也或多或少存在不同。这也是为何ILO对自由贸易协定劳工标准给出定义的原因所在，因为劳工标准可以是关于劳动关系或最低工作条件、监督机制或合规机制、和/或合作框架的任何标准，以体现协定方之间的合意和选择。

研究认为，以贸易为基础界定（核心）劳工标准的方式，显示出定义（核心）劳工标准的相关主体的利益。此际，即使是国际上承认的劳动权利的倡议，协定方也认为有必要对贸易协定要纳入的劳工标准进行有选择的界定，比如，USMCA劳动标准中包括有“禁止最恶劣形式的童工”的规定，还有关于汽车行业工人最低工资16美元/每小时的规定，都凸显了美国保护其国内劳动力和国内产业发展的利益诉求。因此，从深层意义上言，根据所处体制的不同，自由贸易协定（核心）劳工标准的选择是多样化的，并无一定之规，最终达成的协议是各方利益博弈之结果。〔49〕See Philip Alston and James Heenan, Shrinking the International Labor Code: An Unintended Consequence of the 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, New York University Journal of International Law and Politics, （36）, 2004,p.244-245.

三、USMCA劳工标准对未来自由贸易协定的潜在影响

USMCA虽尚未生效，但我们对其劳工标准的潜在影响应给予高度重视，尽早制定因应之策，预防和消除其生效后可能带来的负面影响。

（一）USMCA将加强“1998年《宣言》”核心标准的实施

以上分析显示，USMCA劳工标准要求纳入“1998年《宣言》”的核心标准，使其具有可执行力，体现出对ILO核心劳工标准价值的尊重，符合ILO后冷战时期优先促进核心劳工标准的目标，〔50〕同上注，第221-264页。从客观上加强了“1998年《宣言》”核心标准的实施。

截至目前，在自由贸易协定中纳入“1998年《宣言》”核心标准已为美国和欧盟等主要经济体所接受和采纳，USMCA则进一步加强了这种趋势。但是，由于纳入方式不同，协定方承担的义务也有着本质差别。比如，以USMCA为代表的美国自贸协定要求纳入可强制执行的核心劳工标准，此时，核心劳工标准具有执行力，而欧盟则以促进性方式纳入核心劳工标准，不具有执行力。从法理上分析，“1998年《宣言》”核心标准以8项基本劳工公约作为表达方式，即使尚未批准有关公约，ILO成员国也有义务促进和实现这些核心劳工标准。对于此，加拿大和墨西哥因均批准了8项基本劳工公约，故无法律上的障碍，〔51〕See ILO, Ratifications for Canada, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102582; ILO, Ratifications for Mexico, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102764.而美国只批准了2项基本劳工公约，〔52〕See ILO, Ratifications for United States, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102871.于此情形，仍在USMCA这一国际协定中要求纳入“1998年《宣言》”核心劳工标准，其采取的路径是通过国内立法，即通过贸易促进授权来为其缔约国际协定提供法律依据。〔53〕同前注〔46〕，David A. Gantz、 C. Ryan Reetz、 Guillermo Aguilar-Alvarez 、 Jan Paulsson 文，第 341 页。

中国已经批准的基本劳工公约有4项，〔54〕See ILO, Ratifications for China, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:103404.在此情形下，可否援引“1998年《宣言》”核心劳工标准来界定我国自由贸易协定中的劳工标准？回答此问题依赖于究竟是选择“纳入”方式还是“促进”方式，如果是采取欧盟的促进方式，那么不会存在太大的法律障碍，因为其不具有执行力。但是，对于CPTPP劳工标准要求采取的纳入模式，如果我国有意加入的话，该如何处理与“1998年《宣言》”核心劳工标准的关系？对此，美国的缔约实践值得我们研究和借鉴。笔者建议从两个途径进行考虑：其一，通过立法途径，明确界定我国签订的自由贸易协定可纳入的核心劳工标准的内容；其二，明确规定劳工保护水平，如我国在批准《经济、社会及文化权利国际公约》时，对该公约第8条第1款（甲）项作出声明：“一、中华人民共和国政府对《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款（甲）项，将依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”〔55〕参见《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈经济、社会及文化权利国际公约〉的决定》，载中国人大网2001年2月28日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-06/01/content_5136874.htm，2019年3月6日访问。也就是说，我国承认参加工会的权利，但保护水平仅限于我国法律现行规定之水准。

（二）对多边贸易体系劳工标准规则确立的撬动效应

USMCA劳工标准与CPTPP劳工标准在纳入模式及强制执行方面保持了一致。可以想见，待USMCA生效后，可执行的核心标准将适用于更大范围的自由贸易区，不仅包括USMCA的三个签字国（2016年，北美自由贸易区国内生产总值占全球的28%〔56〕See “Canada-United States-Mexico Agreement: Economic Growth & Prosperity”， https://www.international.gc.ca/tradecommerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/index.aspx?lang=eng.），而且包括CPTPP（2018年，该协定自由贸易区国内生产总值占全球13.5%〔57〕See “What is the CPTPP”, https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cptpp-ptpgp/index.aspx?lang=eng.）的11个缔约国，如果再加上美国与韩国等签订的纳入可执行的劳工标准的自由贸易协定，那么全球范围内适用可强制执行的劳工标准的国家将扩展至15个。

进一步言，USMCA劳工标准的“纳入”模式还有可能演变成未来其他区域自由贸易协定劳工标准的蓝本。CPTPP生效后，其缔约国于2019年1月19日举行首次部长级会议，讨论哥伦比亚、印度尼西亚、韩国、泰国和英国等有意加入该协定的相关议题。〔58〕参见《没有美国的TPP要扩容 中国要不要加入？》，载新浪财经网2019年1月9日， http://finance.sina.com.cn/roll/2019-01-09/doc-ihqhqcis4633371.shtml.还有报道称，美国贸易代表办公室向国会提出，在USMCA达成后，将以该协定为范本，开始与欧盟、英国和日本等贸易伙伴进行自由贸易协定谈判。〔59〕参见《特朗普急于对欧英日启动贸易谈判 欧盟：准备都没开始》，载新浪财经网2018年10月17日，http://finance.sina.com.cn/roll/2018-10-17/doc-ihmhafis2944604.shtml.依此推断，在这样大的贸易区范围内，无论以USMCA还是以CPTPP为范本，这些商签的自贸协定劳工标准在很大程度上将不得不遵循上述发展特征，即劳工标准采用“纳入”模式、与“1998年《宣言》”的核心标准建立起联系、劳动争议受制于主协定争端解决机制约束、可使用贸易制裁方法。这种发展趋势将会极大地扩展可执行的劳工标准的适用范围。将可执行的劳工标准纳入贸易协定和国际贸易体系的实质是将劳工保护置于国际监督之下，相关缔约国和公司如违反相关义务将面临来自国际层面对侵犯权利的审查。〔60〕See Lance Compa, Trump, Trade, and Trabajo: Renegotiating NAFTA’s Labor Accord in a Fraught Political Climate, Indiana Journal of Global Legal Studies, （26）, 2019, p.296.同时，这种可执行的劳工标准也为协定方诉诸争端解决程序奠定了法律依据，使其掌控了解决国际贸易劳动纠纷的主动权。〔61〕同前注〔46〕，David A. Gantz、 C. Ryan Reetz、Guillermo Aguilar-Alvarez 、 Jan Paulsson 文，第 350 页。

我国历来排斥纳入有执行力的劳工标准并拒绝采用贸易制裁措施来解决劳工问题，若我国有意加入CPTPP，如何在国家层面作出战略安排无疑是一个要先行解决的现实问题。

无论从适用可执行的劳工标准的国家范围看，还是从其未来适用的发展趋势看，均透出整合之迹象。因此，对于USMCA劳工标准，我们有必要将其上升到多边贸易体系劳工标准规则的高度来加以审视和研判。在历史上，美国惯有以区域贸易规则撬动多边贸易规则的做法，〔62〕参见樊勇明、沈陈：《TPP与新一轮全球贸易规则制定》，载《国际关系研究》2013年第5期，第3-15页。因此有可能会基于USMCA劳工标准对未来的多边贸易制度改革施压，以期在劳工与贸易关系问题上有所突破，撬动多边贸易体制中劳工标准的重构。对于这种撬动的影响，我们必须保持高度的警醒，及早展开相关研究，找寻应对之策。

（三）对国际贸易的多重影响

毫无疑问，USMCA劳工标准代表着一类自由贸易协定劳工标准，其对国际贸易的潜在影响可能是多方面的。

其一，最直接的影响就是如果无法按纳入模式建立可执行的劳工标准，那么就无法加入相关自由贸易协定，如CPTPP，故而也就无法享有相关协定下的贸易利益，如零关税或贸易优惠或市场准入。

其二，这类自由贸易协定劳工标准允许采取贸易制裁措施，如缴纳补偿金或中止贸易利益，来影响协定项下的产业关系和劳资关系，最终对国际贸易产生影响。

其三，这类自由贸易协定劳工标准的设定蕴含着相关参与方的利益选择，通过为进出口行业就业者提供所设定的劳动保护来影响产业关系，进而影响国际贸易的发展走向。一个典型的例子就是USMCA对汽车产业工人最低工资的规定。USMCA在第4章（原产地规则）附件中关于“劳动价值内容”的规定，要求40%（载客车辆）和45%（轻型货车）的汽车零部件必须由工资不低于16美元/每小时的工人生产，〔63〕同前注〔19〕。这远高于墨西哥工人的工资水平，客观上迫使墨西哥提高其工人工资，以解决墨西哥与美国、加拿大这两个发达国家之间的巨大工资差异以及由此引发的劳动力成本问题。这一关于时薪的规定还可能会影响某些产品的生产地点的转移，凸显了特朗普政府利用USMCA鼓励美国汽车产业海外生产线迁回美国本土的意图，同时有利于保持美国目前的汽车零部件生产规模（这实质上限缩了原产地原则的适用）。尽管USMCA尚在批准中，但这项规定已经产生了一定影响，美国领头汽车公司已经开始扩大在本国的投资，〔64〕参见万军：《〈美墨加协定〉对北美三国投资的影响》，载《拉丁美洲研究》2019年第2期；刁大明、宋鹏：《〈从美墨加协定〉看美国特朗普政府的考虑》，载《拉丁美洲研究》2019年第2期。引发了投资和贸易转移。

其四，USMCA第23.6条要求签字国采取合适措施，禁止从其他来源进口全部或部分通过强迫劳动（包括强迫或强制童工）生产的产品进入其领土，并对其识别和转移。“其他来源”意味着所有国家，而非仅指协定方，这实质上扩大了USMCA的适用范围，很可能成为三个协定方任性拒绝从非协定方进口货物的法定理由，或演变为谋求不当贸易利益的借口。

为了消减对国际贸易带来的潜在影响，我国应尽早研究制定指导准则，为我国企业或个人与USMCA缔约方进行贸易或投资提供遵循相关劳工标准的指南，尤其是制定措施应对该协定第23.6.1条〔65〕USMCA第23.6.1条规定：“缔约各方承认消除所有形式的强迫或强制劳动（包括强迫或强制童工）的目标。因此,缔约各方应通过其认为合适的举措, 禁止从其他来源进口全部或部分通过强迫或强制劳动（包括强迫或强制童工）生产的产品进入其领土。”的规定，以避免该规定在现实中的适用。此外，深入分析我国相关劳工标准的立法和实践现状，研究我国加入CPTPP在劳工标准方面的可行性，比如是否可考虑先行纳入我国可接受的劳工标准，对于现阶段达不到的劳工标准，可否通过制定阶段性标准或制定例外条款的办法，尽早加入CPTPP以应对其带来的负面影响。

四、结语

USMCA 纳入可执行的劳工标准，与“1998年《宣言》”的核心劳工标准建立起联系，一则是加强了国际监督，二则通过贸易制裁措施来解决劳工问题，对劳资关系和国际贸易产生影响。目前，采取纳入可执行的劳工标准的USMCA、CPTPP，以及美国与秘鲁、巴拿马、哥伦比亚、韩国等区域性或双边贸易体系已经形成，这种趋势很可能会对多边贸易体制劳工标准规则的确立产生撬动作用。纳入可执行的劳工标准模式对中国未来加入CPTPP以及参与全球化发展带来了巨大挑战，涉及如何设计和构建我国主张的自由贸易协定劳动标准等深层问题。对此，在制定措施应对上述潜在影响及建立我国可接受的自贸协定劳工标准时，应高度关注趋同性下存在的差异性，因为这体现的是自贸协定劳工标准的可设定性，以及国际法上的国家合意原则。决策者在选择将劳工标准纳入自由贸易协定时应该认识到，协定的内容本无理想和固定的模板，只能期许特定背景下的良好设计与构建。