监察体制改革背景下信访制度的困境及对策研究

张嘉袁

(中国人民公安大学 北京 100038)

信访制度如何在社会主义社会现代化的发展进程中良性运转一直备受关注，但至今仍未得出较为满意的答案。十九大报告提出：“全面深化监察体制改革，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]监察部门的成立为信访制度改革带来契机。近年来，基层矛盾凸显，干群之间的矛盾激化呈上升趋势。“打虎”行动如火如荼，但是某些“狐假虎威”官僚做派的基层官员仍“在其位、谋其利”，对群众的伤害更为直接、杀伤力更强。近几年，“亡者归来”“凶手重现”等特大冤案屡屡被曝出，究其原因：基层执法人员暴力执法非法获取口供等手段常常是冤假错案的第一步，每一名执法人员在执法过程中的疏漏、不作为都是冤假错案的催化剂。而这些冤假错案的当事人家属往往通过上访来维护自己的权利。信访作为政府部门倾听人民群众心声的窗口，为切实解决群众问题而设立。

新中国成立之初，毛泽东等国家领导人仍把信访作为和群众沟通的桥梁，可见其作用的重要性。然而在改革发展的大潮中，信访制度广受诟病，信访数量高位运行，越级上访、缠访、闹访屡禁不止，如何“熄访”成了难题，学界对此也未能得出较为理想的解决方案。学者刘正强提出“权利与权力对应于两个不同的价值系统甚至两类迥异的社会形态，当与权利相对应的社会结构尚未进行相应的调整、与其相吻合的文化亦没有充分发育时，个人权利的勃兴有可能造成一定的冲突，甚至被工具化为个人利益过度张扬与膨胀的载体和平台创新信访机制迫在眉睫”[2]，那么如何在监察体制改革的大背景中探索出一条适合中国特色社会主义发展道路的一项救济制度，应将信访困境作为研究的起点，结合改革开放四十年来的经验总结，全方位进行分析。

一、信访制度的困境

信访制度是我国一项特殊的权利救济和表达民意的制度，也是中国特色社会主义发展道路的独有制度。有学者指出信访体制具有当今社会的“安全阀”效用。信访制度的问题却也存在许多问题，一方面访民的越级上访、缠访、闹访、重复访等非正常的“访务”徒增；另一方面信访部门具有“先天不足，后天有限”、责重权轻的特点。难以有效地处理各类案件，只能对相关部门进行督促，容易形成互相推诿的乱象；除此之外，信访制度尚无专门法律加以规制，法治水平不足使信访处置难以标准化、统一化。种种情形都是导致信访部门难堪重负。

(一)信访数量高位运行，接访部门难堪重负

2018年2月4号湖北武汉的“大接访日”，一上午200名干部共接访信访群众3369人[3]，可见接访负担之繁重。访民们为了在最短的时间内使自己的诉求得到满足，便使出各种方法手段。“维稳”是政府单位衡量工作做的好不好的重要指标，访民似乎抓住了政府的痛点，一度采取静坐、拉横幅求围观等过激行为，于是就有了“小闹小解决，大闹大解决”的访民顺口溜。正因为访民的这种过激行为能先得到政府的重视、问题先获得解决。致使一些访民纷纷效仿。在互联网等途径的快速传播下，访民寄希望于“缠访、闹访”的行为来与政府单位谈条件。信访部门如果不能按照接访顺序解决信访问题，而是按照“缠访、闹访”的影响程度排序，将更加促成上访的病态情形。对于上访群众来说，往往不会关心其他访民的案情大小，只关注自己的诉求何时能得到解决。在此利益驱使下，便极易采取为求重视“不择手段”的上访方式。

(二)访民法律意识淡薄，信访不信法的问题突出

访民中，大部分为社会底层群体，缺乏法制意识，加之聘请律师的费用高昂，打官司的手续繁琐，一些人更青睐传统的上访模式。相比诉讼程序信访程序似乎更加“重情轻理”，信访的“任性”使得一些访民抱有更大的幻想。同时，司法程序需要一个漫长的周期，同时需要奔走于不同的部门，承担司法费用。相反，信访处理周期相对较短,求助部门较为明确，经济成本较低。另外，法制的程序规范化使得司法途径解决问题相对刻板，信访受理形式显得相对灵活。诚然，我国正处于改革的深水区，法律仍在不断的完善之中，难以解决当下社会中形形色色的所有群众诉求。当法律漏洞在某一问题中凸显时，直接利益受损的群体或许更愿选择一种能直接“高效”的解决模式——信访，将自己的诉求向更高一级政府反映，法律的制定者也能因此意识到法律中的缺陷。通过对地方信访部门工作人员的了解、询问，实然状态下，这种促进司法改革的信访案件的数量少之又少，很大一部分还是涉诉、涉法信访。

(三)信访部门责重权轻，难以回应群众合理期待

信访素有“小马拉大车”之称。从政府机关到企事业单位都设有信访部门，信访机构虽然是当下各个单位的基本组成部门，但并没有直接处理案件权或者调查取证的权利。从“唐慧案”来看，唐慧的女儿被迫从事卖淫行为，通过不断的上访进行自我维权。湖南当地专门派3名人员进行陪访，永州地方政府为唐慧案累计耗资高达422万元。[4]就此案件而言，信访部门对于唐慧反映的情况，没有权力行使调查权。由于我国行政体制限制，信访部门只负责对案件进行受理、转交、督办，并没有案件的调查取证权。“陪访”是常态更是无奈，耗时损财成应当，最终却没有解决实际问题。对信访中涉及的懒政、怠政和渎职问题并没有纠错权和处置权。上访群众对信访部门过度依赖，幻想自己的问题会通过信访途径得到高层领导重视并解决问题，但难以厘清我国行政部门的内部关系。信访部门受理的问题，多半还是需要回到问题源头的部门进行处置，信访部门实则“责重”，然则“权轻”。如何破除这种体制困境，是处理好信访问题、回应群众期待的重要途径。

二、信访制度与监察制度的联系

(一)信访制度与监察制度都是我国的特有制度

信访制度与监察制度是根据我国国情探索出的具有中国特色社会主义的制度。目的都是为了联系群众、造福群众。信访制度是我国建国初期，毛泽东等领导人为了密切联系群众而创设的一项制度，经过不断探索、发展，直到《信访条例》出台后相对规范化的存在。信访制度的有效运作，搭建了群众与政府沟通的桥梁，信访局的设立为群众广开言路提供了渠道，亦是我国建设法制型社会的“镇定剂”。而今的监察体制，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央立足中国的国情和实际，做出深化国家监察体制改革的重大决策部署，从而形成的一套内生机制。

(二)信访制度与监察委都具有监督职责

监察委员会的首要职责是监督。监察委员会有权监督所有公职人员行使公权力的行为是否规范，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行。监察委员会直接接受群众的举报、检举。十八大以来，监察部门多从监察部门的信访举报中搜集线索，但是无法掌握群众向其他信访部门反映的线索。而信访部门作为我党同群众联系的密切渠道之一，群众有权向信访部门提出申诉、控告和检举。信访权在一定程度上是群众行使监督权的一种体现。当下，群众反映自身问题时往往奔走于各个行政信访部门，希望得到更多部门的重视，一事多求的现象普遍存在。肖萍学者认为信访制度在多个实然功能下只有沟通、监督两项应然功能。[5]监督功能就意味群众能通过上访渠道进行对官员的监督、举报。适逢监察部门的成立，某些访民将监察委作为上访的新增部门，边上访边向监察部门进行举报。然而，由于信访部门和监察委下设的信访部门的行政体制不同，并没有统一的接访平台，信息流通不及时，很容易造成重复受理或者互相推诿的乱象。访民们的“最优选择”，会造成相关工作人员的重复受理，浪费政府资源，几个部门的信访工作人员可能在同一时间的不同地域对同一事件的诉求进行核查、审视，不从源头上治理这种现象，给基层工作人员带来的负担将是巨大的。

(三)监察委与信访整合后将带来双赢新局面

信访长期以来受理之事包罗万象，在所难免涉及官员贪腐乱象。访民“陈峪咸之死”可以看出信访制度中的一些问题，“事后查明：当地信访局长在行使其职务的过程中，滥用职权、与截访公司存在不正当交易，从而对访民造成了巨大的人身伤害”。可以说，信访问题也反映出了官员作风问题。习近平总书记曾提出要集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题，可见在当前党群关系中存在大量的“四风”问题，信访一直是群众反映情况的桥梁，举报检举等问题大部分被信访部门所接纳。2018年3月11日十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，在宪法第三章中增加了“监察委员会”这一国家机构，由人大产生，与一府两院平行，行使监督权。群众举报是监察部门获得线索的重要途径，12388热线电话、网站举报作为中央纪检监察举报相对便捷的途径，在开通首日相关媒体便竞相报道称“12388”监督举报电话被打“爆”、网站被“点”瘫。[6]监察制度作为一种顺应当下政治环境的产物，被群众广泛认可。

改革开放四十年来，贫富差距逐步增大，某些弱势群体、边缘群体的利益难以得到较好的保障。监察部门的成立使广大群众可以有效行使监督权，保证自身合法利益不受损害。将信访分流，把信访案件中“对人”的举报、检举等问题直接分流到监察委，作为监察机关调查案件的线索来源。既可以降低接访数量，又可以更好地处理原本信访中群众的检举揭发问题，打破原来信访制度中“责重权轻”的桎梏。同时，可以为监察部门提供更多的举报线索，由原来只能主动获得监察机关信访部门的监督举报到直接接收各个部门的信访举报监督，从而掌握大量案件线索，整顿领导干部的纪律作风问题，更好地为群众服务。

三、信访制度的转型探索

(一)监察委与信访部门整合

信访作为我国群众民意表达的一种途径，宜疏不宜堵，而今如何有效地疏而不堵成了治理难题。于建嵘等学者提出“信访废除论”并没有得到主流学者的肯定。信访作为我国一项民意反馈机制，在某一时期发挥了重要效能。由于信访制度长期以来只作为各个部门的下设部门存在，缺乏统一领导，在运行中似乎出现了诸多问题，但因噎废食并不可取，改良和创新才是我们应该做的。信访转型势在必行，关键在于“完善以人民民主代表大会制为核心的人民民主制度”，监察部门恰恰由人大选举产生，具有很强的领导力。尝试将信访部门整合到监察部门中去，由监察部门和原行政机关双重领导，借鉴公安机关领导体制，“条块结合”，从根源上解决信访部门“责重权轻”问题。监察委与信访部门整合，是保留信访原有职能、更新现存缺陷、解决过去不能解决问题的契机。

(二)监察委对信访工作进行监督

一个完善的体系离不开监督程序。各级信访部门接受同级和上级监察部门的监督，信访更重情理，其优点是具有一定的自由裁量权，缺点恰恰也是自由裁量权。习近平总书记曾说：“要把权利关进制度的笼子里”，监督程序可以尽量弥补信访工作中的非公平人治，促使信访工作人员积极解决群众问题，推动信访案件得到快速有效解决。2018年上犹县访民陈裕咸，作为一个水稻技术员，曾在政府批准之下成立了良种场。期间一批种子出现问题，导致农户减产，结果是公安局以生产、销售伪劣种子罪将其刑事拘留，后以收取保证金的方式取保候审，之后没有了下文。陈裕咸从此走上了进京上访之路。这件事本来可以用法治的方式解决，如果公安机关及时对当年的处分失当进行赔偿和调解，上犹县信访局积极地进行调解疏导，便不会发生悲剧。由于信访局领导与“截访”专业户进行非法“联合协作”，陈裕咸最终死于“黑保安”的暴力殴打，后经调查发现多名领导涉案，可见对信访部门监督的必要性。监察委作为独立的监察机关，对信访这一人治色彩的历史遗留制度进行监督，势必会给信访困境带来新的动能。

(三)规范信访分流系统

将群众对某些官员的检举、控告直接分流，创新机制体制。接访时进行“对人、对事”的分流。群众“对人”的揭发、检举等内容，直接分流和转送到监察委受理，这样便可以避免群众向多部门进行重复上访的问题，降低重复受理，有效缓解信访数量高位运行难题，提高国家公权部门的处置效率。信访机构就像一个蓄水池，源源不断的案件如“水流”涌入，在排水口有限的情况下，用全新的设备将“水”从蓄水池中抽出将会收到比较显著的效果。高峰学者将信访问题粗暴地分为“对人”“对事”两类[7]，看似简单实则有效。如若监察部门能将信访案件中所有“对人”的问题作为监察机关的线索“抽走”，那么这将无疑是解决当下信访“洪峰”的一大创举。在接访环节增设内部分流和转送系统，加大信访网络平台建设，实现高效、便捷和精准的分流体系。“对人”的上访问题恰恰是监督领导干部的线索来源。这样便能更好地回应群众诉求，改善信访部门过去责重权轻的问题。监察委的设立主要是为了行使对公职人员的监督权，当介入信访工作后便可在第一时间掌握更多的监督举报线索，带来改革红利。规范信访分流系统可以在信访与监察委中可以形成1+1>2的效果。

(四)接访与审查分离，完善信访处理程序

各政府职能部门应重视信访这一联系群众的桥梁，完善信访处理程序，切实解决群众反映的问题，使信访程序更加专业化、合法化。接访人员与审查人员分离，受监察委监督领导。接访工作交由法律专业人员受理与答复，在接访时明确拒绝涉法、涉诉型信访，并为访民提供专业解答和书面不予受访通知书，分别转到信访审查处理阶段，规范处理时间，做到接访必结访。每一起信访案件都要在合法的范围内进行终结。最终形成一个健全的信访机制，相对有效的信访内部监督程序，相互协调，相互制约。流程如图1所示：

图1 接待流程示意图

结语

古有“登闻鼓”，现有“信访办”，如何使信访问题得到精准有效的解决，是社会治理中的重要一环。李宏勃学者指出“在现代社会，解决纠纷的最重要和最权威的途径是司法诉讼，然而由于诉讼本身也存在弊端以及社会纠纷的多样性和主体需求的差异性，诉讼不可能也不应该垄断所有的纠纷解决。”[8]信访可改不可废，将信访办与监察委重合的内容进行整合，建立信访双重领导机制。将信访中的干群举报问题作为监察部门调查案件的源头，监察部门对信访机构实行监督，最终实现“精简化”办公。