高校教育惩戒中的学生参与权探析

戴国立

（华东政法大学法律硕士教育中心，上海200042）

一、问题的提出

近年来，高校与学生之间因教育惩戒引发的教育行政诉讼纠纷逐渐进入人们的视野。不少影响较大的案件最终以学校败诉而告终，如“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”[1]（以下简称田永案），“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定行政诉讼案”[2]（以下简称于艳茹案），“甘露诉暨南大学开除学籍行政诉讼案”[3]（以下简称甘露案）等。笔者通过中国裁判文书网统计了1999－2016年网上所载的所有教育惩戒行政诉讼案件，案件总数为78起，其中高校败诉的33起。在高校败诉的案件中，高校因侵犯学生的程序参与权败诉的16起，占比49%。程序参与权是正当程序的基本要求，高校在教育惩戒中保障被惩戒学生的程序参与权既是避免学生实体权利被不当侵害的需要，也是有效规制教育惩戒权正当运行的需要。受传统“重实体、轻程序”观念的影响，学生的程序性权利在教育惩戒过程中无法真正得以实现，即便部分高校在惩戒学生时，允许学生陈述、申辩，也大多流于形式，无法实现有效参与。“于艳茹案”便是如此。于艳茹在北京大学攻读博士学位期间，曾于2013年1月向《国际新闻界》杂志社投稿，并将该文章填入学位论文答辩申请书和科研成果统计表中。2013年7月于艳茹取得北京大学博士学位后，《国际新闻界》刊登了于艳茹的文章。2014年8月《国际新闻界》发布公告认为于艳茹发表的《1775年法国大众新闻业的“投石党运动”》论文中大段翻译自Nina R.Gelbart撰写的"Frondeur"Journalism in the 1770s:Theater Criticism and Radical Politics in the Prerevolutionary French Press（此文发表在1984年第4期的Eighteenth-Century Studies）[4]，构成严重抄袭。随后，北京大学作出了《关于撤销于艳茹博士学位的决定》。于艳茹对此不服，通过诉讼进行维权。此案经过一审、二审程序，法院认为“北京大学在作出《撤销决定》前，仅由调查小组约谈过一次于艳茹，约谈的内容也仅涉及《运动》一文是否涉嫌抄袭的问题。至于该问题是否足以导致于艳茹的学位被撤销，北京大学并没有进行相应的提示，于艳茹在未意识到其学位可能因此被撤销这一风险的情形下，也难以进行充分的陈述与申辩。因此，北京大学在作出《撤销决定》前由调查小组进行的约谈，不足以认定其已经履行正当程序”，法院据此撤销了北京大学所作决定。

当前，学界对教育惩戒、大学生权利等问题的探讨，更多地集中在教育惩戒权的范围及司法审查路径，对惩戒程序的合法性以及学生程序权利的保护尚显不足。本文拟从学生参与教育惩戒的必要性出发，对高校惩戒中学生参与的程序性机制进行分析，探讨高校教育惩戒中学生权利保护的程序面向。

二、为何参与：高校学生参与教育惩戒的必要性分析

高校惩戒学生行为当是高等院校为教育或管理之目的，依国家立法和学校规范，对违反特定义务或未达到规定要求的在学学生，所采取的致使学生承受不利负担、并作成书面决定的非难性或惩罚性措施[5]。从这一定义看，虽然教育惩戒是以惩罚为手段，但是其根本却在于实现教化育人之目的，是学校对学生的失范行为进行教育的一种手段或方式，既包括纪律性处罚，也包括学业性处罚[6]。高校之所以要保障学生的惩戒程序参与权，大体有以下三方面的需求。

（一）高校民主治理之基本需求

20世纪中期以来，随着世界民主浪潮的推进，“参与”在当代民主理论中的地位越发重要，民众参与政府和社会管理亦越发受到关注。当今世界上绝大多数国家的高校都把学生参与学校治理作为实施民主管理、提升决策水平以及增强高校学生公民意识的有效途径。学生参与学校治理的传统最早可以追溯到欧洲中世纪的大学。大学最初是由一些志趣相投的学者组成，他们来自欧洲各地、没有公民权，得不到市民法的保护，他们通过组织行会从城市当局那里获得了承认管理自己事务的权利。在漫长的历史长河中，高校与学生之间的关系也几经变化，尤其是受到特别权力关系理论的支配，在很长一段时期里学生被认为是教育的对象和营造物的利用者，属于被支配和教导的客体，并非营造物的成员，自然也谈不上有什么权力和地位来参与校务，更不用说成为大学自治的主体。然而，“二战”之后学术自由与教育权的观念日益发达，高校民主治理的观念日益深入人心。近几十年来，学生的程序参与权陆续得到国际组织及各国政府的重视。1998年，世界高等教育大会通过的《21世纪高等教育：展望行动世界宣言》指出：“学生有权讨论并参与与学生利益相关的事务，如参与课程和教学方法的改革，参与院校管理工作和政策制定。”[7]

高等学校作为社会的重要组织机构，其内部治理是国家治理体系的组成部分，其民主治理水平从一定程度上反映这个国家高等教育的治理能力。高校教育惩戒权是高校管理权的重要组成部分，教育惩戒虽然有助于养成学生坚强的性格，培养学生的责任感，但其又关系到大学生的权利与自由的限制与剥夺[8]。学生参与高校教育惩戒，一方面可以最大限度发挥教育惩戒的育人功能，让学生在受到惩罚的同时，能够改过自新；另一方面，学生通过参与教育惩戒，对高校制定的教育惩戒规范、作出的教育惩戒决定提出意见和建议，可有效培养学生的参与意识，为其将来走上社会，推动国家民主政治建设奠定基础。因此，大学生参与包括教育惩戒在内的高校治理活动，既是高校民主建设的题中应有之义，也是中国民主政治建设的重要表现形式之一[9]。

（二）实现程序正义之价值需求

教育惩戒展现出的是一种不平等主体之间管理与被管理的纵向法律关系，符合行政责任制度的基本特性。因此，从性质上看，教育惩戒是一种特殊的行政惩戒，教育惩戒权的运行应当遵循行政法的基本原则[10]。在行政法上，正当程序原则已经成为一项重要的基本原则。“正当程序”（due process）或“正当法律程序”，其理念源于英国法上的“自然正义法则”（rules of natural justice）。所谓“自然正义”，顾名思义就是任何人不假思索，依其固有的理性即可判断为正当者也。就这一原则演化出两句法谚：任何人不得自断其案（Nemo judex in causa sua）；两造兼听（Audi alteram partem）[11]。后者实际上又演化出行政程序中的参与原则，即指受行政权力运行结果影响的利害关系人，除法律有特别规定外，应当有权参与行政权力的运作过程，并对行政决定的形成发挥有效作用[12]。如果说，高校民主治理从宏观层面对学生参与教育惩戒提出了要求，那么参与具体的教育惩戒过程实际上就属于微观层面的参与要求。从“于艳茹案”的判决理由来看，在微观的惩戒程序中有必要让行政相对人参与，而且这种行政程序中的参与又有其特定的要件[13]。其不仅在于学生作为行政相对人应当进入到惩戒的具体处理中，而且还要求在程序中表达其意见，并仔细斟酌其意见。因此，“于艳茹案”中所体现的程序正义与参与原则的要求实际上又体现出这样一个问题：“参与”是作为一项原则还是作为一项规则在高校教育惩戒中发挥作用的？毫无疑问，就该案裁判来看无论是法院还是理论界，都确认了程序正义应当是一项原则，而非一项规则[14]。因此并不要求法律、法规或者学校自治规程必须明确规定才能适用。“法律原则在案件中是多和少的问题，法律规则在案件中是有和无的问题”。程序正义不是法定程序的延伸，而恰恰相反，法定程序是程序正义的具象化和可实施化[15]。同时，程序正义和参与原则对法定原则以外的行政过程提出了更高的要求。故程序正义以及由其引申而来的参与原则在高校惩戒实施的过程中具有基本性和不可替代性。

（三）保护实体权利之本质需求

程序权利与实体权利是一体两面的关系，也是目的和手段的关系。程序权利其实并不具有独立的价值，它对实体权利具有严重的依附性，没有实体权利的存在，程序权利的存在完全没有意义[16]。教育惩戒中的学生参与权作为学生享有的程序性权利，其主要功能就是保护学生的实体权利。根据现代行政程序的基本原理，学生参与教育惩戒应当是全过程、全方位的参与，不仅是事后的、外部的参与，而且是事中的、内部的参与。事前参与主要涉及教育惩戒规范制定。高校教育惩戒规范散见于国家教育法律、法规、规章以及高校自治规范中，这些规范的制定涉及学生权利的限制与剥夺。在规范制定过程中，听取学生的意见，有利于从源头上避免“恶法”的出现。事中参与一方面有利于高校查清事实，正确适用惩戒依据；另一方面，被惩戒学生在惩戒决定作出前充分发表意见，可以影响或改变高校作出惩戒决定，避免违法或不当惩戒决定对学生实体权利造成损害。事后参与，能够让被惩戒学生被侵害的权利及时获得救济。

三、以何参与：学生参与高校教育惩戒的权利渊源

既然高校学生参与教育惩戒过程是高校民主治理的要求，那么高校学生参与惩戒过程的权利基础是什么？笔者认为，学生参与到高校教育惩戒实施过程中的权利渊源大致有这样三项：知情权、听证权和校内团结权。

（一）知情权

高校学生的知情权主要体现在两个方面：一方面是在参与学校事务管理时的知情权，另一方面是在高校惩戒具体实施时的知情权。从学校治理角度来看，学生的知情权与参与原则的实现有着密切的关联。学生参与权的实现有赖于信息的通畅，充分了解学校的政策、规范是学生参与学校事务管理的前提条件。因此，教育部在2016年修订《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）时特意增加了“学生对学校与学生权益相关事务享有知情权”的条款，从立法层面保障了学生应当享有的知情权。

学生的知情权对于保障学生的申辩权、陈述权也有着重要的意义。《规定》明确规定学校对学生的处分应当程序正当，在对学生作出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生作出决定的事实、理由及依据，并告知学生享有陈述和申辩的权利，听取学生的陈述和申辩。在送达给学生的处分决定书中，要告知学生作出处分的事实、证据、处分种类、依据和期限，并告知学生申诉的途径与期限。如果学校在惩戒学生时没有充分履行法律法规规定的告知义务，侵害了学生在受惩戒过程中的知情权，处分决定就会因为违反法定程序被撤销。譬如在2015年“谢辉诉太原理工大学开除学籍处分决定案”中，由于被告太原理工大学在对原告谢辉作出开除学籍的处分决定时没有依照《规定》和《太原理工大学学生违纪处理办法》的规定告知原告可以陈述和申辩，也未告知原告可以提出申诉及申诉的期限。所以山西太原万柏林区法院一审认为学校对原告作出的处分决定违法，应予撤销。

知情权的保障应当符合时间标准、内容标准和形式标准，只有达到这三项基本标准才能认为学校没有侵犯学生的知情权。首先，知情权不仅是事后的知情，更应当是事前的知情。从学生参与学校事务管理的方面来讲，如果学校都只在决策完成后才将相关政策公布，学生就失去了参与事务管理的机会，学生的民主参与权就无法得到保证。对高校惩戒来讲，《规定》第55条已经明确规定学校履行告知被处分学生享有陈述和申辩权的义务应当在处分决定作出之前。

其次，知情权涵盖的具体内容应当符合法律法规及学校章程的规定。在学生参与学校事务管理问题上，知情权保障的状况如何主要取决于学校对与学生权益相关事务的公开程度和范围。与学生权益相关的事务种类很多，相关程度大小不同，哪些必须主动公开，哪些依申请应当公开，哪些可以不公开，都需要一个相对明确的标准。但从目前的法律规范和学校章程来看，这方面并没有较为细致的内容，缺乏一个相对统一的标准。在学校对学生的惩戒问题上，根据《规定》，知情权应该涵盖两个方面的内容：一方面是对处罚相关情况的告知，包括处罚的事实、理由和依据；另一方面是对救济权利的告知，包括陈述、申辩、申诉、诉讼的权利。

最后，学校为保障学生知情权而履行告知义务时，应当采用规定的形式。由于校务信息的公开暂时没有具体立法规范作为依据，故而没有固定的形式。但根据《规定》，学校对学生作出处分时应当出具处分决定书，处分决定书的内容主要包括作出处分的事实、证据、种类、依据、期限、申诉的途径和期限等。换言之，在学校告知被处分学生上述信息时就是应当采用书面形式。

（二）听证权

如果说知情权是学生参与高校教育惩戒程序的前提，那么听证权就是参与原则的具体体现。从广义而言，听证包含了行政相对人参与行政程序，以及陈述申辩的整个过程，而狭义上的听证仅指由听证主持人居中听取行政执法人员、行政相对人的意见的过程。公民享有听证权意味着公民能够充分地参与行政决定作出的过程，有利于产生公平公正的决定。在教育领域，《高等学校学术委员会规程》和《高等学校预防与处理学术不端行为办法》中规定了学校在认定学术不端行为时，学生享有听证权。《国家教育考试违规处理办法》规定了省级教育考试机构在给予考生停考处理时，考生享有要求听证的权利。但目前并没有相关法律规范明确规定，学生在受到高校惩戒处分时具有听证权。因而严格就法律规范而言，学生在高校惩戒处分的过程中一般是不享有要求举行听证的权利的。

虽然并没有相关法律规范明确受教育者在高校惩戒处分过程中享有听证权，但近年来，我国已有一些高校将听证权写入了学校章程或关于违纪处分的规定中，有的则制定了有关听证的专门规范。如中国民航大学、中华女子学院、陕西师范大学等就在大学章程中规定了学生在受到学校处分时享有要求听证的权利。中国政法大学、清华大学、北京大学等则在学校违纪处分规定中明确了学生的听证权。专门制定听证规范的学校相对较少，已有的包括《华东政法大学听证暂行规则》《西南政法大学学生违纪处分听证程序暂行规定（试行）》《浙江大学听证制度实施办法》《中央民族大学学生听证制度实施办法》《浙江工商大学听证制度实施办法》等。

由于目前我国暂时没有法律规范统一规定受教育者在惩戒处分中享有听证权，现实中受教育者是否能成为听证权的权利主体完全取决于其所在学校是否在校内规定中为自己设置了举行听证的义务。而且从现今已有听证规定的学校来看，每个学校对听证权适用的事项范围是有差异的。例如在《华东政法大学听证暂行规则》中，听证适用的范围基本涵盖了所有类型的惩戒处分，包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍。但在《浙江大学听证制度实施办法（试行）》中，听证的适用范围则仅限于留校察看和开除学籍两种严重的惩戒处分。然而不论学校具体是如何规定学生的听证权，只要学校作出了规定，赋予了学生在惩戒处分中享有要求听证的权利，就必须严格执行，不能以国家法律法规未作规定为由不履行这一自我设定的义务。

（三）校内团结权

团结权又称为结社权、结社自由，是指公民能够自由地按照一定宗旨和原则，自愿组成社会团体，并进行集体活动的权利。结社权是公民享有的一项基本权利，是宪法民主理念的重要体现。根据《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》的规定，学生可以在校内成立、参加学生团体。学生成立团体，应当按学校有关规定提出书面申请，报学校批准并施行登记和年检制度。在不影响学校正常教育教学秩序和生活秩序的前提下，学校支持学生团体开展有益于身心健康、成长成才的学术、科技、艺术、文娱、体育等活动。学生团体应当在宪法、法律、法规和学校管理制度范围内活动，接受学校的领导和管理。学生团体邀请校外组织、人员到校举办讲座等活动，需经学校批准。依照法律法规的规定，学生结社权的行使应当符合三个条件：一是应当以积极向上的内容为目的，有益于参加者的身心健康和成长成才，不能组织从事违法犯罪或有违公序良俗的活动；二是程序上应当向学校提出书面申请，并经过学校方面的批准登记，如果学校不予批准就不能单方面行使这项权利；三是不能影响正常的教学秩序和生活秩序，应当接受学校的领导和管理。

从表面来看，参与原则与学生结社权利似乎没有直接关联。但是实质上学生结社是参与原则的重要基础。从高校民主自治的角度来看，学生参与高校治理和教育惩戒有两种类型：一种是作为个体参与到高校的教学管理过程中，一种是作为团体参与到高校管理过程中。两者都有不可替代的作用，而教育惩戒中结社权的存在又有其特殊的意义。第一，构建以学生自我管理为核心的学生团体，可以确保教育惩戒的多层次性和多元性，通过学生团体对学生的管理、教育，可以替代部分教育惩戒功能，从侧面保障学生实体性权益不受非法的侵害。第二，学生结社权是集体参与权的实现前提，在教育惩戒过程中通过集体参与方式可以有效避免惩戒的单方偏私性，增强教育惩戒的公平、公正。第三，学生组成学生会、学生惩戒委员会等自治组织，也可以从源头对教育惩戒的实施进行治理，比如参加惩戒规范的制定，对惩戒规范的实施进行监督等等，都是保障学生实体权利在教育惩戒过程中予以实现的前提。

四、如何参与：高校教育惩戒中的学生参与方式

学生的参与权是在校学生参与所在学校事务管理的权利，是学生民主权利的重要表现。新中国成立后，在很长一段时间内我国并没有相关立法明确规定学生具有参与学校事务管理的权利。直到1990年，在原国家教委颁布的《规定》中才规定，鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参加学校民主管理。但是当时这一规定十分笼统，不便于执行。随着时代的进步，民主意识逐渐深入人心，学生参与学校事务管理的权利需求日益突出，学生与学校共同治理校园已是大势所趋。高校教育惩戒权作为一种公权力，具有单方性、强制性等特征，高校始终处于掌握惩戒权的一方，而学生则处于被惩戒方，双方之间的地位是不对等的，学生权利很容易受到侵害[17]。赋予高校学生参与权对维护学生权利，限制惩戒权的恣意妄为具有重要意义。

（一）事前参与：参与高校教育惩戒规范的制定

高校教育惩戒规范是高校作出惩戒决定的依据，其科学与否直接关系到学生权利的保障程度。学生的参与分为个人参与和集体参与两个方面。所谓个体参与权是指学生个体的权利，因学校行政措施涉及学生个人权利，而有要求其参与决定，并在作出决定之前预先告知，并表示意见的权利。所谓集体参与权，是指学生组成自治团体，以集体的方式参与学校决定的作出[18]。那么在自治规范订立过程中，学生集体参与权的实现又可以分为两方面：一是在自治规范订立之初参与文本的制定，听取学生的意见，也就是说在自治规范文本形成过程中行使表达的权利。学生作为学校的组成人员，对于与自身利益相关的意义表达其意见，当然是民主自治的题中之意，但这与作出惩处决定中听取个人意见的参与权有着明显的不同，在惩处程序中所行使的表达权具有对象的特定性——只面向惩处对象，过程的特定性——仅局限于惩处程序中，而在惩处自治规范的订立过程中学生参与权表现的是一种普遍性的、集体性的参与，学生通过各种自治组织参与到规范的制定过程中，而在此过程中所行使的表达权形式既可以是提出建议、意见，也可以表现为根据特定的规定行使表决的权利。二是对于自治规范在订立以后行使修订的动议权。包括惩戒规范在内的自治规范从学校建立伊始就存在了，因此并非所有学生都能参与到规范的制定过程中。高校自治规范在订立之后还面临修订的问题，此时学生集体参与权就有了存在的意义。当自治规范随着时间推移其内容已经不符合现实需要的时候，应当允许学生通过特定的自治组织，如学代会、研代会等，向学校有关部门提出修订自治规范的动议，使得自治规范修订的程序得以启动，实现更新自治规范，保障学生权益的目的。

（二）事中参与：高校教育惩戒实施中的学生参与

高校教育惩戒权的实施属于公法权力的运行样态，要受正当程序原则的规制。在高校自治规范中设定关于惩戒权或惩戒事项运行的必要程序规定，无非实现这样三项目的：一是保障学生教育权利，二是确保惩戒决定的公正性和正确性，三是实现学校自治的价值目标。在高校教育惩戒机制的运行过程中，一如前述自治规范制定一样，也应当强调学生作为高校自治主体的参与。域外教育理念认为，学校建立规约的意义从消极面而言在于要求学生遵守校规、维护团体纪律，更积极的目的是要塑造有利的教学情境，培养学生自我约束、自我负责的能力和态度，引导学生身心发展，进而达成自我实现的最终教育目的。而这种自我参与、自我约束无疑需要通过学生参与学校管理来实现。学生参与学校事务，可以有效防止学校滥用权力，减少学校的突然性决定侵犯学生权利[19]。那么在惩戒程序中学生应当如何参与呢？从《规定》来看，对于惩戒程序而言学生参与主要指的是被惩戒学生的参与权，比如《规定》第55条规定：“在对学生作出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生作出决定的事实、理由及依据，并告知学生享有陈述和申辩的权利，听取学生的陈述和申辩”。这种参与只是行政相对人在行政程序中的参与权的体现，并非自治性参与。而所谓高校惩戒中的自治性参与是指由学生自治组织或者学生代表参与惩戒决定的作出过程，听取学生自治组织或者学生代表对被惩戒人、惩戒决定的意见。

在惩戒过程中被处分人参与惩处程序不能代替自治性参与，两者的功能价值是不一样的。正当程序原则存在两项子原则，一项是在作出不利决定时应当听取行政相对人的陈述申辩，另一项是自己不能成为自己的法官。被处分人参与处分程序只是保证自己陈述申辩权利的实现，而学生组织、学生代表参与惩处程序实质上是为了避免惩处决定的偏私。因为无论是纪律性惩戒还是非纪律性惩戒，都是对学校固有秩序的违反，而如果完全排除学生的参与，仅仅由学校作出决定实际上有自己作自己法官之嫌，也就是说单独由学校所作的决定，无论何种决策方式——学校领导个人决定或者学校教授合意决定，都不能完全排除偏私的情形。因此在惩戒程序中引入学生的自治性参与是有必要的。

那么是不是所有的惩戒程序中都需要引入自治性参与呢？笔者认为，自治性参与程序仍然应当以纪律惩戒为主，学术性惩戒则不必引入自治性参与。之所以排除学术性惩戒事项的自治性参与，主要因为学术性惩戒的前提在于学术评价，而学术评价是一个专业过程，而非价值评判过程。由此，在学术性惩戒程序中学生自治性参与的空间较小，因为学生本身处于教育学习的过程中，其本身的知识水平、学术水平尚未达到对相关学术问题进行判别的水准；另一方面学术评价作为一种专业评价，也不适用多数决定原则，并非更多人参与就一定能得出更为正确的结果。

从自治性参与的方式来看，大致有这样三种方式：一是自治组织或学生代表参与惩戒的听证。《规定》第44条规定：学校应当建立健全学生代表大会制度，为学生会、研究生会等开展活动提供必要条件，支持其在学生管理中发挥作用。学生会、研究生会等学生自治团体可以通过参与学生惩戒程序，发挥自治团体自我管理、自我教育的作用。学校通过组织听证，听取学生代表、被惩处学生本人对惩戒决定的意见，在此基础上作出惩戒决定。二是组成学生法庭对惩戒事项作出决定。由教师代表、学生代表、学校管理人员组成类似于法庭的决定性机构，通过审理，认定有关学生是否存在违反校规的情形，并作出相应的决定[20]。学生法庭和惩戒听证的区别在于，前者是有权作出决定的程序模式，后者只是为惩戒决定提供参考意见。三是学生代表旁听惩戒决定作出的讨论、决策过程。这类参与程序虽然在自治程度上较弱，但是仍然对防止偏私，公正作出惩戒决定具有积极意义。

（三）事后参与：高校教育惩戒后的学生权利救济

高校教育惩戒中的事后参与主要体现在被惩戒学生的权利救济中。高校惩戒学生必然涉及对学生权利的限制或剥夺，也会对学生的前途和命运产生深远影响。“有权利必有救济”是现代民主法治国家的基本要求。当今世界，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，在赋予公民某项权利的同时，都为其设定了相应的救济手段。高等教育领域亦是如此。我国的《教育法》《高等教育法》等教育法律、法规、规章中均有学生对教育惩戒决定不服的救济方式的规定。高校教育惩戒决定作出后，学生的参与方式主要包括教育申诉、教育行政复议。

1.教育申诉中的学生参与

教育申诉包括校内申诉和行政申诉两种类型，允许被惩戒学生对高校作出的惩戒行为提起申诉，是学生参与权的重要表现形式。当前，学生提起教育申诉的依据主要是《规定》。《规定》系统规定了校内申诉与行政申诉的程序，为学生权利的事后救济提供了途径。但是，修订后的《规定》也存有缺憾，应在以下两方面进行完善方可更好保障被惩戒学生的参与权：其一，明确学生可以提起教育申诉的范围。《规定》虽然对高校学生申诉制度作了相对比较详细的规定，该规定第59条规定学生申诉处理委员会“负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉”，从字面意义上看，学生申诉委员会可以受理的申诉既包括纪律处分，也包括其他处理决定。但是除了处分之外的处理决定究竟包括哪些？范围究竟多大？《规定》并未予明确。高校学生权利除了可能受到纪律处分的影响，还会受到诸如取消学习、取消入学资格、撤销学位等非纪律性教育惩戒措施的影响。因此，有必要进一步扩大教育申诉受案范围，给予学生更为充分的权利救济途径。其二，应当明确申诉委员会参与各方的人员比例。《规定》第59条第2款规定“学生申诉处理委员会应当由学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人等组成，可以聘请校外法律、教育等方面专家参加。”立法者在设计该条文时已经注意到申诉委员会作为纠纷处理机构，其组成人员应当有广泛的代表性。但是并未明确学生申诉委员会组成人员所占的比例，这很容易导致学生申诉委员会异化，其作出的复查决定的公信力也将受到影响。因此，建议今后通过制定教育部《高校学生申诉条例》的形式，对申诉委员会的组成人员的比例进行限制，消除申诉委员会的行政色彩。

2.教育行政复议中的学生参与

从学生权利保护角度看，虽然学生有申诉、诉讼等救济渠道，但是相对于司法救济而言，行政复议更为便捷、迅速，可以使受到侵犯的学生权利得到更为迅速的救济。我国台湾地区就将教育惩戒诉讼纳入到行政诉讼范围，当然，台湾地区将与大陆行政复议制度相仿的制度称之为“诉愿制度”。1995年我国台湾地区司法院大法官会议作出的382号解释文与理由书指出：“各级学校依有关学籍规则或者惩处规定，对学生所为退学或者类似之处分行为，足以改变学生身份并损及其受教育之机会，自属于对人民宪法上受教育之权利有重大影响，此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生用尽校内申诉途径，未获得救济者，得依法提起诉愿及行政诉讼。”[21]

由于高校教育行政复议制度尚未建立，因此，现有制度中并未考虑到申诉与行政复议的关系。二者究竟是前置关系还是并行关系，目前并无明确的依据。笔者认为，申诉与行政复议都是高校学生权利救济的方式，同属于行政救济。既然同属于行政救济方式，就应当为其设置先后顺序，不然会导致行政资源的浪费。但是申诉又有校内申诉与校外申诉之分，是否应当把校内与校外两种申诉均列为行政复议的前置程序呢？笔者认为，校内申诉是高校自身通过其专业知识和学术判断，对自己作出的惩戒行为重新进行审视的过程，是高校自我纠错的机制。实践中，没有外力的作用，高校一般也不会轻易改变自己作出的惩戒行为。因此，不宜将校内申诉作为行政复议的前置程序。但是，如果学生选择了校内申诉，并且对校内申诉结论不服，另行向高校教育主管部门提出申诉，此时就不得再提出行政复议，而应当等校外申诉程序结束后方可提出行政复议。

五、结语

从“田永案”“于艳茹案”到“甘露案”，高校败诉的重要原因就是忽视了学生的程序参与权。行政相对人参与行政过程是现代行政法的基本要求，高校不仅是民事主体，同时还是依公法设立，以提供教育公共产品为目的进行教育教学管理，并享有教育行政权的教育行政机构[22]。因此，高校履行特定的行政职能时即具备行政主体资格，高校在招生、学籍管理、学位授予等方面作出对学生不利的惩戒行为时，应当充分尊重学生的参与权，让被惩戒学生充分表达意见。允许学生参与高校教育惩戒过程，而不是一味让学生接受惩罚，既有利于保护学生权利，也有利于建构起高校校生关系的良性互动关系，实现高校和谐有序发展。