公安机关的训诫权需依法行使——兼及《行政处罚法》第8条的修改建议

2020-03-22李绍华

阜阳师范大学学报(社会科学版) 2020年3期

李绍华，靳博

李绍华1，靳博2

（1.最高人民法院行政审判庭，北京 100745；2.华东政法大学国际法学院，上海 201620）

在今年新冠疫情的防控工作中，国家监委发布了一份重要调查通报，认定此前影响较大的对李文亮医生的训诫行为违法、不当，武汉市公安局也随即撤销了涉案训诫书。该训诫书超出了法律规定的范围，既不符合依法行政原则，又损害了公民的合法权益。训诫权具有法定的主体、适用情形和实施对象，滥用训诫权对于法治建设、社会和谐稳定都有危害作用。在全面推进依法治国战略的背景下，公安机关应当依法行使训诫权等职权，不得法外造权。同时，可以考虑在修改《行政处罚法》时，将“训诫”引入行政处罚的种类中，既能明确公民的权利救济方式，又能发挥对公安机关的指引和约束作用。

训诫权；依法行政；法律保留；公民权益；救济

一、训诫权的法律分析

法律意义上的训诫不同于生活中的训诫（训斥、劝告），《法学大辞典》将“训诫”分为三种[1]：（1）民事诉讼强制措施。指对于妨害民事诉讼而不构成犯罪的诉讼参与人或其他人员，人民法院可以采取口头批评、教育的方法，指出当事人的错误，责令其不得再犯。（2）民事处罚措施。即法院对应当承担民事责任的违法人员当庭批评、谴责或警告的一种处罚方法。（3）非刑罚处罚方法。指在刑事案件中，法院对犯罪情节轻微的犯罪分子，免予刑事处罚，而予以当庭批评或谴责的一种处罚方式。

此外，公安机关亦有权依照法律、行政法规和公安部规章的要求，对特定的对象实施训诫（对李文亮医生实施的训诫不在此列，下文将详述）。因此，在我国法律体系中，有权行使训诫权的主体有二：人民法院和公安机关，下面将分别进行阐述。

（一）人民法院的训诫权

人民法院行使训诫权，一般是由于当事人违反了法庭规则或法庭纪律、证人无正当理由拒绝出庭等妨害诉讼秩序的行为。如《人民法院法庭规则》第19条规定：“审判长或独任审判员对违反法庭纪律的人员应当予以警告；对不听警告的，予以训诫；对训诫无效的，责令其退出法庭……”在我国三部诉讼法中，“训诫”亦有表述：见《民事诉讼法》第65条第2款、第110条第2款，《刑事诉讼法》第193条第2款，《行政诉讼法》第59条。

此外，《刑法》将训诫作为一种非刑罚处罚方法，根据《刑法》第37条，人民法院对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的犯罪人员也可以予以训诫。

（二）公安机关的训诫权

1.已失效的《治安管理处罚条例》

《治安管理处罚条例》第9条规定：“不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。”该条规定了公安机关可以对违反治安管理且不满十四周岁的人实施训诫。由于《治安管理处罚法》于2006年3月1日起施行，《治安管理处罚条例》随之废止，新法也删除了关于训诫的规定。

2.现行有效法律规定

在我国现行法律体系中，有下列法律、法规和规章，规定了公安机关的训诫权：根据《预防未成年人犯罪法》第37、49、50条，公安机关可以对违反该法的未成年人及未成年人的父母或其他监护人实施训诫。依照《社区矫正法》第28条，公安机关有权对违反法律法规或监督管理规定的社区矫正对象予以训诫。根据《信访条例》第47条，公安机关有权对违反该条例，且经劝阻、批评和教育无效的信访人员实施训诫。此外，《保安服务条例》《拘留所条例》《看守所条例》《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》也规定了公安机关对特定人员的训诫权。

根据上述规定，公安机关实施训诫权的对象范围为：违反法律规定的未成年人及未成年人的父母或其他监护人、社区矫正对象、信访人员、保安员、被拘留人、看守所在押人员、强制隔离戒毒人员。除此之外，再无法律明文规定可以实施训诫的对象。

二、训诫书之违法性剖析

依法行政原则是行政法中首要而核心的原则，是指行政主体作出行政行为或决定时，应依法行使公权力，这里的“法”，既包括成文法，也包括习惯、客观理性在内的非成文法。其具体内容有二：合法行政和合理行政原则。武昌警方作出的训诫书不符合这两项子原则的要求，故而与依法行政原则相抵触。

（一）违反合法行政原则（形式违法）

合法行政是依法行政原则的核心，具有不可替代的地位，是建设法治国家、法治政府和法治社会的必然要求和必要前提。它是指“在行政立法方面、以及在行政执法方面必须依据法律规定，符合法律规定的具体要求，不能违反、不能抵触法律”[2]。具体包括：主体合法，即作出行政行为或行政决定的主体必须是有权主体，得到法律、法规或规章的明确授权；内容合法，即行政行为或行政决定的内容必须符合法律规定，不得与法律相抵触（法律优先），法无授权不可为（法律保留）；程序合法，即行政机关作出行政行为或决定时，既要符合法定程序，又要符合正当程序[3]。下面具体分析训诫书违反这一原则的表现。

1.超出法定训诫权的对象范围

经过本文第一部分的梳理和列举，可知公安机关实施训诫权有明确、严格的范围。显然，李文亮医生并不属于该范围内的任何一类人员。现代公法理念要求“法无明文授权不可为”，武昌警方仍对李医生作出了训诫决定，超出了法定训诫权的对象范围，违反了合法行政原则。

2.对李文亮医生实施训诫没有法律依据

如果李文亮医生的行为不构成散布谣言，影响社会秩序（事实亦是如此，后文将从合理行政的角度论述），自然不构成违法，武昌警方认定其违反《治安管理处罚法》，并对其实施训诫的行为，于法无据，违反了合法行政原则。

即使李文亮医生的行为具有一定的社会危害性，扰乱了公共秩序，违反了《治安管理处罚法》，训诫书依然没有法律依据。《治安管理处罚法》第10条第1款规定，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。其中并没有“训诫”这一处罚类型。

那么，是否存在创设了“训诫”处罚的其他法律、法规、规章呢？答案是否定的。根据《行政处罚法》第9至14条，法律可以设定各种行政处罚。如果法律对违法行为已经作出行政处罚的规定，无论是行政法规、地方性法规还是规章，都不能超出法律规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围。

根据《治安管理处罚法》第25条，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；……”可见该条对散布谣言等扰乱公共秩序的行为，已经作了行政处罚的规定，即拘留或罚款。同时，笔者经过检索，亦没有其他法律规定可以对散布谣言等扰乱公共秩序的行为实施训诫。因此，行政法规、地方性法规或规章都不能超出法律的规定，另外创设“训诫”的处罚。故在我国现行法律体系下，并不存在可以对散布谣言等行为实施“训诫”处罚的情形，武昌警方作出的训诫决定于法无据。

3.法条援引不明确，适用法律错误

训诫书对于李医生作出的法律评价是：“你的行为严重扰乱了社会秩序，你的行为已超出了法律所允许的范围，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，是一种违法行为。”这里存在法条援引不明确，适用法律错误的问题。

训诫书认定李文亮医生的行为违反了《治安管理处罚法》中的“有关规定”，但对有关规定具体为何语焉不详，法条引用不明确，使得当事人并不知晓究竟违反了哪一条规定，侵犯了何种法益。

根据最高人民法院指导案例41号，行政机关作出行政行为或行政决定时，必须援引具体的法律条款，否则应当视为没有法律依据，适用法律错误。在该指导案例中，法院生效裁判认为：“被告衢州市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据……应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。”(1)在武昌警方对李文亮医生作出的训诫书中，没有援引具体法律条款，应当视为没有法律依据，适用法律错误。

4.未依法说理，违反正当程序要求

行政活动中的正当程序体现在法律文书上，既要求格式规范、完整，也要求依法说理，行政决定与说理之间逻辑顺畅，无明显矛盾之处。

武昌警方如果认为李文亮医生的行为属于散布谣言，故意扰乱公共秩序，应当依照《治安管理处罚法》第25条的规定给予相应处罚。根据该条，即使情节较轻，也应当至少处五日以下拘留或五百元以下罚款，但武昌警方并未作出如此处理。可推出：如果武昌警方正确执行法律，就不应认为李文亮医生散布谣言，扰乱公共秩序（甚至低于情节较轻）。但训诫书理由部分却认定李医生言论不属实，严重扰乱了社会秩序。可见武昌警方并未正确执行法律，也可见其未依法说理，训诫决定与说理之间逻辑不恰，违反了正当程序的要求，也影响了当事人和人民群众对于行政执法的认同度和信赖感。

（二）违反合理行政原则（实质违法）

在行政法中，合理行政原则是依法行政原则的子项，对于公权力的正当行使和公民合法权益的保护，具有不可或缺的地位和作用。合理行政原则又称行政合理性原则，是指行政机关在法律规定的范围之内行使行政职权，必须做到客观、适度，符合人类理性，防止行政权力的滥用[4]。该训诫书不符合合理行政原则，构成实质违法。

1.武昌警方作出的训诫决定未做到“以事实为依据”，从而违反了合理行政原则。训诫书认定李文亮医生发布了不实信息，严重扰乱了社会秩序。事实证明，李文亮医生的言论并非空穴来风，根据李医生2019年12月30日在医学微信群中的消息截图（也是警方认定其违法的依据），李医生所在医院出现了疑似SARS的病例，其最先确实称华南海鲜市场确诊了7例SARS，但随后补充更正为冠状病毒，并提醒大家注意防范。训诫书只记载李文亮医生发布“SARS”的信息，而未提及其随后将其更改为冠状病毒的行为，显然没有全面客观地认定事实，未做到以事实为依据。

2.新冠病毒与SARS本就同属于冠状病毒，当时是疫情发展的初期，医护工作者（即便是病毒学家）对病毒的认识也需要一个过程。况且当时并没有“新型冠状病毒”的提法，直到2020年1月9日，专家组才向社会公布武汉不明肺炎初步判定是新型冠状病毒[5]，直到2月7日，国务院联防联控机制新闻发布会上，才将由新型冠状病毒感染的肺炎暂命名为“新型冠状病毒肺炎”和“Novel coronavirus pneumonia”（NCP）。因此，要求李文亮医生在2019年12月30日就准确提出未来定义的病毒名称，显然不符合客观理性。

3.李文亮医生的行为不但没有扰乱公共秩序，反而因其提前预警，使得不少医护人员和普通民众认识到疫情的紧迫程度，及时做好了防护措施，从而免于感染患病，大大减轻了新冠病毒对社会造成的危害。最高人民法院1月28日也发文称：“这对我们今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事。”“执法机关……应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。”[6]李文亮医生并没有主观恶性，其行为不但不具有社会危害性，反而对于防控疫情有积极作用，不应当受到包括“训诫”在内的任何违法性认定。武昌警方的训诫决定违反了合理行政原则，构成实质违法。

三、滥用训诫权的危害性

本文第二部分已对训诫书的违法性作了剖析，武昌警方对李医生的训诫行为，不符合依法行政的要求，构成训诫权的滥用。而滥用训诫权对于法治建设和社会和谐稳定，都具有危害作用。

（一）对法治建设的危害

在现代国家（宪政国家）中，一切权力属于人民，宪法和法律从保护公民合法权益的基点出发，强调严格控制国家的公共权力，防止其肆意扩张，行政权等公权力只有在法律明确授权的情形下才可以发动。

公民的合法权益受法律保护，即没有现行法律的明文规定和明确授权，公权力机关不能对公民作违法性认定，实施侵害其权益的行为。“尤其是干预人民自由权利之行为，其行使所依据之法规范，应保留给立法者以法律规定，不得由行政机关以行政命令订之。”[7]“国家或政府的权力需要宪法、法律授予和列举，它们不能做宪法、法律未授予、未列举的任何事情。这是民主宪政的公理，政治文明的基础，在社会主义民主制下尤其是这样。”[8]这被称作法律保留原则，是现代法治国家的基本理念和公权力的能动性边界。

在本案中，李文亮医生没有主观恶性，其行为不但没有扰乱社会秩序，而且对于防控疫情，保护他人生命健康有着积极作用，不构成散布谣言的违法行为。更关键的是，现行法律并没有授权公安机关对散布谣言等扰乱公共秩序的行为作出“训诫”处罚，即便武昌警方认定李医生散布谣言，对其实施训诫的行为亦是非法的，超越了公权力应有的范围和边界。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”[9]武昌警方的训诫决定，在没有法律依据的情况下认定李文亮医生违法，对其名誉和其他权益造成了损害，违反了法律保留原则，也不符合依法治国方略。滥用训诫权，对于法治建设无疑具有危害作用。

（二）对社会和谐稳定的危害

滥用训诫权会影响人民群众对于行政机关的信任感，不利于社会的和谐稳定。随着社会信息化、网络化进程的推进，媒体和网民的态度与关切发挥着日益重要的作用，在一定程度上反映了民意所系。在武昌警方对李医生作出训诫决定后，党政媒体、自媒体纷纷进行热议，广大网民也表现出对该决定质疑、批评的态度。滥用训诫权，使得民众对武昌警方等公权力机关的信任感受到了伤害。鉴于此，2月7日，国家监察委员会决定成立专门调查组，赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查[10]，也足以可见武昌警方此前滥用训诫权的行为，在群众之中已经造成了较为恶劣的影响。

公权力机关依法正当行使职权，公民的合法权益才能得到保障，社会才能有序健康发展。而滥用训诫权，对于公民的安全感、幸福感和社会的和谐稳定，只能起到破坏和妨碍作用。

四、反思与完善制度

经过上述分析，武昌警方对李文亮医生作出的训诫决定，于形式和实质两方面违法，对法治建设和社会和谐稳定都有危害作用。我们需要反思李文亮医生及其他公民受到不当训诫的原因，以及如何进行更好的制度安排，既防止类似违法案件的发生，又能保证公安机关（尤其是基层派出机构）享有合法正当的训诫权。

公安机关的职权（警察权）是一种特殊类型的公权力。公安机关既有行政执法职能（办理治安案件），又有一定的司法职能（侦查刑事案件）。其与民众日常生活最为贴近，并能通过直接行使暴力的方式进行活动。公安机关对于社会的稳定、公民利益的保护发挥着重要作用，但实践中不规范执法、侵害公民权益的现象也时有发生。湖北警官学院院长刘茂林就曾谈到：“一方面，社会的正常秩序、公民的人身和财产权的保护十分依赖警察权的高效行使，但另一方面，一旦警察权稍有逾越即可侵入普通民众的私人生活，侵犯公民的权利和自由。”[11]

训诫权包含在警察权之内，法律、法规和规章对其适用的情形和实施的对象已经作了一定的规定。但公安机关时有超出法定范围，对其认为构成治安违法的人员实施训诫的情形，武昌警方对李文亮医生作出的训诫书便是如此。此种行为超越了公权力应有的边界，侵害了公民的合法权益（对其名誉及其他权益造成影响）。

在防止公安机关滥用职权的同时，我们也要思考如何保障其治安管理权能的有效发挥，不能矫枉过正。训诫作为一种责令违法行为人不得再犯、并通常记入档案的方式，对于轻微违法行为人有一定威慑作用，能较为有效地制止其违法行为，在当今社会仍有存续价值，因此训诫权应当保留。但目前公安机关的训诫权只是作为一种处理措施而存在，法律法规并没有对其概念、程序进行完整准确的界定，因此在具体实施过程中存在一定混乱。

从法理角度看，训诫实质上具有行政处罚的性质，其严厉性高于警告，在警告被列入《行政处罚法》第8条和《治安管理处罚法》第10条规定的行政处罚种类的情形下，训诫亦应当并入行政处罚的序列。这样可以产生两大积极效果：第一，训诫成为行政处罚的一种，其设定、决定、执行等程序都将有法可依。第二，训诫一旦成为法定的行政处罚措施，行政机关对当事人作出的训诫行为自然成为行政行为，其可救济性将不再受到争议，当事人可以采取行政复议、行政诉讼的方式维护自己的合法权益。这对于解决当前训诫程序不明、能否以及如何救济的问题具有重要意义，对于公安机关依法规范行使职权也有一定的指引和约束作用。

《行政处罚法》第8条中“法律、行政法规规定的其他行政处罚”对行政处罚种类作了兜底性规定。因此，可以通过全国人大及其常委会制定法律、修改《行政处罚法》或国务院制定行政法规的方式将“训诫”引入行政处罚之中，使之成为法定的处罚种类。在《行政处罚法》即将修改的背景下，通过全国人大及其常委会对该法第8条进行完善，将“训诫”规定为行政处罚的种类之一，更合时宜，也更为妥当。

法治建设不可能一蹴而就，一些违法案件的纠正往往能推动制度的进步和法治的发展。2003年“孙志刚案件”直接推动了收容遣送制度的废除，2014年“南阳非正常上访训诫中心”事件引发了关于变相劳教的讨论，最终使河南省关闭了全省所有的上访训诫中心[12]。本案也值得作为典型性案例，引导公安机关依法行使训诫权及其他职权，不得侵犯公民的合法权益；此外，可以此为契机，通过法律制度的完善，将“训诫”引入行政处罚种类中，这样既能让公安机关有法可依，又能规范和约束其训诫权的行使，同时可以明确、畅通公民的救济方式。

笔者相信，通过对李文亮医生被训诫一事进行纠正、反思，对相关法律制度进行调整和完善，公安机关的执法活动（尤其是训诫权的行使）能更加合法、合理、规范，公民的合法权益也能够得到更为切实的保障。

(1)最高人民法院指导案例41号：宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案。

[1]法学大辞典[M].邹瑜,顾明,主编.北京：中国政法大学出版社,1991:374.

[2]徐兴卫.论合法行政原则与合理行政原则[J].法制博览, 2018(20):141+140.

[3]曾哲,郑兴华.行政法治建设中程序违法类型化探究——以行政相对人权利保障为分析视角[J].江汉学术,2020(3):98-107.

[4]张树义.行政法学[M].第二版.北京:北京大学出版社,2012:29.

[5]新华社.专家称武汉不明原因肺炎病原体为新型冠状病毒[EB/OL].（2020-01-09）[2020-02-17].https://mp.weixin. qq.com/s/TzyLOG6FRwlYMCTos-kMAA.

[6]唐兴华.治理有关新型肺炎的谣言问题，这篇文章说清楚了[EB/OL].公众号“最高人民法院”.（2020-01-28）[2020-02-19].https://mp.weixin.qq.com/s/ETgXN6HInzlC8cxzhDdU9g.

[7]李震山.行政法导论[M].台北：三民书局,1999:47-48.

[8]童之伟,殷啸虎.宪法学[M].第二版.上海:上海人民出版社、北京大学出版社,2010:25-26.

[9]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014:53．

[10]中央纪委国家监委网站.要闻[EB/OL].（2020-02-07）[2020-02-17].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202002/t20200207_211015.html.