供给侧结构性改革下财税政策促进安徽省产业结构优化研究

耿艳军

（安徽工商职业学院 会计学院，安徽 合肥 231100）

产业结构是劳动力、资本、技术、信息等生产要素组合共同作用产生的有序状态和系统工程，产业结构优化就是这些生产要素在不同产业不同部门之间流动、积累和重新配置，从而达到提高生产效率的目的。根据党的十九届二中全会以及中央经济工作会议精神，在以后相当长时间内，仍需坚持以供给侧结构性改革为主线，巩固“三去一降一补”成果，充分释放市场主体活力，健全新旧动能的长效转换机制，以此促进产业结构优化升级，推动经济高质量发展。财税政策作为政府调控经济的主要手段之一，通过综合运用财政支出、税收优惠等各项政策，引导生产要素在不同产业间合理配置，促进产业结构向高技术化、高知识化、高资本密集化和高附加值化发展，最终实现产业结构的优化与转型升级。安徽省在产业结构上仍然存在增长粗放、产业集约度不高、结构不合理等突出问题，本文旨在研究如何综合运用财税政策促进安徽省产业发展，提升产业整体素质，推进经济社会全面可持续发展。

一、财税政策影响产业结构优化的作用机理分析

（一）资本性支出直接引导产业投资

产业结构的优化升级离不开资金供给，政府的投资方向、规模与重点决定了各产业的发展水平与速度。自改革开放以来，安徽省政府对财政支出政策进行了多次重大调整，将对竞争性、经营性领域如重工业的直接投资转变为间接引导，从而使生产要素合理流动配置，激发经济主体创新能力，实现产业结构的优化升级。

（二）经常性支出影响产业结构调整

经常性支出是维护国家实现其职能正常需要和满足社会公共部门正常开支需要的财政支出，包括事业发展和科教文卫等社会保障支出。政府加大对教育和科技的投入，将直接提升人力资本的发展和促进科技的进步，为产业发展提供良好的外部环境，促进需求结构的变化，为产业结构的优化提供人力和技术支撑。[1]9-12同时，近年来不断增长的社会保障支出也引起了劳动力在农业和非农业部门之间的流动，进而影响产业结构的优化。

（三）转移性支出扶持产业发展

转移性支出可以填补地区或产业间不平衡的财政缺口，还可以通过设置专项资金来支持战略性新兴产业等领域的发展。[2]22-26同时，财政补贴是政府转移性支出的重要构成之一，具有宏观调控功能，通过财政奖补的方式鼓励企业积极进行技术创新，增强综合竞争力，不断提高地区企业科技实力，从而促进产业技术进步。

（四）税收优惠政策刺激产业优化

在产业政策既定的情况下，税种、税基、税率将发挥税收的调控功能，而这些均是在国家层面制定的，地方政府大多只能通过税收优惠政策来激励产业的发展。税收减免或是税收返还等政策可以减轻企业税收负担，给企业提供宽松的发展空间，引导社会资源合理流动，实现产业结构优化，推动经济的市场化进程。

二、安徽省产业结构现状及存在的问题

（一）产业结构现状分析

1.经济总量持续增长。安徽省与江苏、浙江接壤。作为中部六省之一，安徽省承担“中部崛起”战略的目标任务，紧紧围绕“三重一创”建设，谋划推进重大工程和重大专项，实施一批核心产业化项目，积极打造良好产业生态环境。目前经济增长在总量上较为明显，如图1所示。根据安徽省统计年鉴，2006—2018年，安徽省生产总值逐年递增，增长率虽有波动，在2011年达到最高值23.80%，但整体仍呈波浪式前进上升的趋势，2018年全省生产总值达30006.82亿元，较2017年增长11.06%。

图1 2006—2018年安徽省生产总值及增长率

2.三大产业结构持续优化。近20年来，安徽省在生产总量持续增长的前提下，三大产业结构也不断优化升级。从2000年到2018年，地区生产总值的数额实现了从3038.24亿元向30006.82亿元的跨越，实现了近10倍的增长。在产值构成方面，三大产业占比由2000年的25.56 : 36.41 : 38.03到2018年的8.79 : 46.13 : 45.08。如图2所示，第一产业结构比重在8.79%到25.56%区间范围内波动，且呈逐年下降趋势，2017年和2018年连续两年低于10%；第二产业结构比重在46.13%到54.65%的区间范围内波动，在2013年达到最高值后已连续5年下降；第三产业结构比重在32.52%到45.08%区间范围内波动。2018年的第三产业比重几乎与第二产业持平。由此可见，虽然安徽省产业结构模式仍然是“二三一”形式，但现代服务业的增速越来越快，三大产业结构逐渐趋于合理。

图2 2000—2018年安徽省三大产业结构占GDP比重

从三大产业贡献率来看，如图3所示，安徽省三大产业贡献率的排名较为平稳，大多为二三一的顺序，第一产业贡献率几乎始终在10%以下徘徊，第二、第三产业的贡献率均是第一产业贡献率的4倍之多，其中第二产业几乎都维持在40%以上，最高时达到70.17%，2018年也有52.78%，而第三产业2013年以来亦有明显的上升趋势，2016年甚至超过了第二产业的贡献率，说明未来现代服务业还具有较大的发展空间，从而有效地促进产业优化升级，推动地区经济增长。[3]24-25

图3 2000—2008年安徽省三大产业贡献率

3.三大产业内部变化情况。从第一产业内部来看，安徽省作为传统农业大省，对农业的重视程度远高于林业、牧业和渔业，农业产值比重常年保持在50%以上，畜牧业比重在20%以上。近几年，在供给侧结构性改革、脱贫攻坚等国家政策大力支持下，农业现代化水平不断提升，新主体、新技术、新业态不断涌现，注入了农业转型升级的不竭原动力。2018年，全省农林牧渔业增加值2775.4亿元，较上年增长3.4%，其中农业占比51.62%，林业占比8.29%，牧业占比23.07%，渔业占比12.06%，以及农林牧渔服务业占比4.95%。总体来看，安徽省第一产业发展较为平稳，但仍存在调整的空间。从第二产业内部来看，第二产业包括工业和建筑业，在近10年里，安徽省建筑业所占比重均维持在15%左右，工业产值占比几乎为建筑业的数倍之多。2018年，全省规模以上工业增加值同比增长9.3%，位居中部省份第一，工业结构持续优化，新兴产业发展较为迅速，其中战略性新兴产业产值增长16.1%，高新技术产业增加值增长13.9%，高技术产业增加值增长22.6%，都较上年明显提高。在建筑业方面，2018年，全省建筑业生产总值为2201.22亿元，比上年增长13.56%，占全省生产总值的7.39%。无论是工业还是建筑业，在供给侧结构性改革的推进下，均维持较为稳定的增长。从第三产业内部来看，近年来，安徽省围绕科技服务、现代金融、信息技术服务等重点领域提出了一系列举措，旨在推动现代服务业向专业化、创新化发展。从统计数据来看，第三产业在逐渐缩小与第二产业之间的差距，甚至有反超的趋势。2018年，安徽省第三产业增加值已突破13000亿元，其中，金融业与房地产业发展迅速，已经和批发与零售业成为第三产业的支柱产业，尤其是房地产业，2018年增加值为1897.5亿元，较2015年的870.1亿元增长了118%。全省第三产业从业人员1768.4万人，较上年增加13.3万人，成为吸纳就业人员的主要力量。

（二）产业结构中存在的问题

1.第一产业生产效率较低。随着互联网、大数据等技术的出现，安徽省第一产业暴露出科技化水平不高、生产效率低下等问题。农业占第一产业的比重虽然在50%以上，但各地区并未形成特色优势，同质化现象严重，产业化、规模化程度较低，缺乏优势品牌农业，数字化改造才刚刚开始，农业供给整体质量还有待改善。同时，在林牧渔业方面，由于产品附加值低，缺乏深加工，对第一产业的支撑作用有限，亟待发展。

2.第二产业集约化程度不高。近年来，安徽省科技创新成果不断涌现，高新技术产业、战略新兴产业蓬勃发展，昔日的农业大省正在向工业强省、制造强省加速迈进。但是，仍有一批传统产业集中在产业链上游，粗放经营，缺少龙头企业的带领，而中小企业专业化生产优势又不明显，导致产业集群内企业各自为战，缺乏整体竞争力，从而影响整个工业的发展。虽然高能耗行业增速明显放缓，但比重仍然较大，要素资源的浪费、 产能过剩等问题将严重制约安徽省第二产业的发展。

3.第三产业创新能力不足。产业结构的不断优化使第三产业逐渐成为经济增长的主动力，与长三角地区的其他省份、城市相比较，安徽省无论是在现代金融、信息技术服务，抑或是现代物流、人力资源服务等领域均存在较大提升空间。第三产业要向专业化、集约化发展，离不开企业自主创新能力的提升，更离不开人才的支撑，而安徽省高素质人力资源相对缺乏，剩余劳动力主要集中在农业上，尤其是农村的第三产业严重滞后，导致创新动力不足，严重影响了产业结构优化升级。

（三）安徽省现行促进产业结构优化的财税政策分析

1.促进产业结构优化的财政政策分析。在财政支出方面，按照统筹兼顾、确保重点的方针政策，安徽省着力打好“三大攻坚战”，2018年全省投入扶贫专项资金121.3亿元，比上年增长25.6%，安排90亿元左右资金重点支持污染防治，优先保障“三农”资金投入，推动农业高质量发展。为推进制造强省、“三重一创”等建设，在科学技术支出方面增长13.2%。同时，在教育支出方面，2018年全省教育经费总投入为1501.18亿元，比上年增长9.7%。在财政补贴方面，自2016年起，安徽省就全面推开农业“三项补贴”改革，将补贴金额与耕地面积挂钩，加强农业生态资源保护，使5000多万农民得到了实惠。根据省政府出台的《关于印发支持科技创新若干政策的通知》等政策，2019年全年共安排奖补资金3.18亿元，奖补项目1866项，并且在人才引进、就业等方面均设置了各项补贴，制定了多层级、全方位的战略规划。在政府采购方面，根据全国推行的政府绿色采购政策，安徽省将节能、环保产品纳入优先采购或强制采购范围，激励企业开展技术创新和产品的换代升级。同时，简化采购审批程序，优化采购合同管理，2018年完成省级31个部门政府购买服务指导性目录的编制工作，积极推进政府采购改革，有效地为公众提供全方位的服务，促进企业进行核心技术、核心环节的自主创新，从而带动经济增长模式的转变。

2.促进产业结构调整的税收政策分析。根据我国现行的税收政策，安徽省全面落实减税政策，2018年全年共减税1103.2亿元，较上年增长19.9%。从降低增值税税率、统一增值税小规模纳税人标准、部分行业实行增值税留抵退税三项政策着手，进一步降低企业税负，减轻企业负担。为加速企业创新和分工细化，将研发费用加计扣除比例从原来的50%提高至75%的范围扩大至所有企业，将小型微利企业年应纳税所得额上限由50万元提高到100万元，切实增强了小微企业的活力。省级设立的涉企行政事业性收费项目实现清零，全年减少收费约14亿元。落实阶段性降低社会保险费率政策，为参保单位减轻养老及其他社会保险缴费负担29.2亿元。同时，安徽省自2018年1月1日开始征收环境保护税，既增强税收对污染排放的约束力，又鼓励企业加大环保技改投入，提高对生态环境的保护，从而推动经济增长方式与产业结构调整和升级。

3.财税政策存在的问题：（1）财政支出资金分散。受新型城镇化发展和经济结构的影响，安徽省财政支出近年来均保持较高的增长速度，在社会保障和就业、城乡社区事务、科教文卫等方面支出增长速度均高于地区生产总值的增长速度。财政支出的高速增长给各类企业的发展带来了大量的发展机遇，但由于各种专项资金和补贴林立，2018年仅财政奖补相关的支持政策就多达100多条，同时各项资金又分属于不同部门管辖，导致财政资金的使用缺乏统一协调机制，降低了资金使用效率，也不利于产业结构的长期持续发展。（2）财政支出绩效考核不到位。虽然安徽省财政支出总量处于逐年递增的状态，但由于缺乏相对科学的绩效管理与监控体系，导致部门预算绩效管理主体责任缺失，造成资金的浪费或是使用低效。产业结构转型期间，财政支出项目繁多，难以制定统一的考核标准，具体操作中更是随意性较大，很多项目并不能如期保质保量地达到预期目标，导致资金的运作和使用效率有待提高。（3）税收优惠政策缺乏有效的法律支撑。目前，无论是国家还是安徽省自身均颁布了大量的税收优惠政策，尤其是针对小微企业和高新技术产业等领域，促进了各类企业的减税降费进度，但部分政策只是以通知、解答或是决定的政策性文件的形式公布，并没有形成稳定的、长期的制度性、强制性法律规范，导致税收优惠政策随意性强、透明度低等问题，并且在出台的各类税收优惠政策中，缺乏总体规划，导致不同文件存在交叉重叠，从而影响执行效率。

（四）财税政策促进产业结构优化的政策建议

1.建立健全财税政策相关法律法规制度。完善与财税政策相关的法律法规制度，通过强化地方政府的法律意识、提高财税政策的执行效力，从而为政策的落实提供有效的法律保障。全面实施预算绩效管理，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，健全评价考核指标体系，对财政支出项目的实施情况进行严格考核，清理、整合、规范专项资金，并从多维度进行监督，依法公开财政支出情况，从而促进财税体制改革，为产业结构优化奠定坚强的法律后盾。

2.调整和优化财政支出结构。第一，安徽省政府要加大对科技创新的支持力度。通过培育高新技术产业，充分发挥创新在建设现代化经济体系中的战略支撑作用，坚定实施创新驱动发展战略，促进科技与经济社会深度融合。第二，要加大财政对教育尤其是落后地区的教育支出，平衡省内不同地区间的教育资源，推动校企合作，提高科研成果转化率，引进各类人才，提升人力资本，从而提升企业内在的竞争力。第三，要继续加大医疗保险、养老保险等社会保障方面的支出，扩大辐射面，提高民众生活和医疗水平，促进经济全面发展。

3.深化税收优惠政策改革。统筹规划税收优惠政策体系，税收优惠方式的多样化、范围的扩大化，都可以达到增强整个产业链平衡发展的效果。在严格遵守国家各项税收优惠政策前提下，安徽省应根据自身情况，结合省内企业技术创新和产业发展的现状，针对不同产业不同阶段进行系统化、侧重化的支持。对于高新技术产业，政府应该加大企业自主创新的优惠力度，减轻企业税负，而对于高能耗行业，则可以通过税收附加等方式促使企业转产或减产，从而推进产业朝着规模化、合理化的方向发展。同时，应健全税收评估体系，加强对实施税收优惠政策企业的跟踪管理，及时有效地对实施效果进行评估和反馈，制定切实可行的整改措施，在供给侧结构性改革前提下，引导产业结构优化升级。

注 释：

①文中图1至图3的数据均来源于安徽省统计年鉴。