自然资源视角下的林地界定标准探究——以上海市某区为例

申树云，宁秀红

(上海城市房地产估价有限公司,上海 200003)

1 自然资源部统领国土空间规划管控的要求

从国务院机构改革来看，建设生态文明已不是单纯的环境保护范畴，而是一个综合的系统工程，不仅需要用绿色发展、可持续发展的理念来实现经济从高速增长到高质量、可持续发展的转变，还要求进行相应的机构改革与建设来落实相关的制度和职能安排。因此，自然资源部的组建是生态文明建设的客观要求，也为生态文明建设提供了重要的体制保障。而建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，则是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的重要职责。

从自然资源部的职能归属上看，国土空间规划将是规划的规划。在统一机构职能后，涉及空间规划的坐标系统、基础数据、规划期限、管控规则不一致的问题将迎刃而解。空间管理事权的分割将更加明确，有利于实现单一国土空间的统一空间管制。届时，空间规划的起点将是“统一的底图、统一的底数、统一的底线”，终点将是“统一的空间方案、统一的用途管制、统一的管理事权”。在建立统一的标准之前，首先需要对现状进行详细梳理，本文以自然资源重要组成部分——林地资源作为研究对象，系统梳理国内外对于林地的认定标准，并以上海市某区为例分析现行不同部门的标准差异引起的数据统计及管控问题，对自然资源部统一管控的林地界定标准提出优化建议。

2 国外关于林地界定的标准

国际上通常统计的是“森林”，但各国对于“森林”的具体认知不尽相同，不过总体来说基本围绕“覆盖情况”和“利用情况”2个角度来定义，定量阈值主要包括面积、林冠盖度、树高、林带宽度等[1]。联合国粮食及农业组织(FAO)在对全球森林资源评估时，对“森林”的定义是：“面积在0.5 hm2以上、树木高于5 m、林冠覆盖率超过10%，或树木在原生境能够达到这一阈值的土地。不包括主要为农业和城市用途的土地”[2]。该定义在对“森林”的最小阈值做出规定外，明确提出“森林”应不包含其他主导用途。

3 国内关于林地界定的标准

国内关于林地界定标准主要有2个，一是原国家林业局2009年发布的行业标准《林地分类》(LY/T1812-2009)[3](以下简称“《林地分类》”)，二是原国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会2017年联合发布的国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)[4](以下简称“《土地利用现状分类》”)。需说明的是，这2个标准均提出了关于林地界定的标准，但2个标准的定义范围不同，且关于具体的界定标准也略有不同(表1)。

1)从界定范围来看，《林地分类》比《土地利用现状分类》范围广。具体体现在：①《林地分类》根据林地的现实形态，包括所有符合标准的林地，而《土地利用现状分类》所指林地不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木以及河流、沟渠的护堤林；②《林地分类》包含辅助生产林地，即直接为林业生产服务的工程设施用地，包括：培育、生产种子、苗木的设施用地等，而《土地利用现状分类》则不包含此类用地。

2)从界定标准来看，《林地分类》比《土地利用现状分类》更精细。以二者定义较为明确的有林地、灌木林地、疏林地为例进行说明。①有林地在《林地分类》的定义包含4个方面，树种、连续面积、郁闭度、种植要求/胸径，而《土地利用现状分类》仅对树种、郁闭度有要求；②对于灌木林地，二者的界定差异主要体现在覆盖度的要求不同，其中《土地利用现状分类》要求更高；③对于疏林地，《林地分类》从树种、连续面积、郁闭度3方面提出要求，而《土地利用分类》仅对郁闭度作出说明。

3)从用地类型来看，《林地分类》在分类时未考虑用地类型。从《林地分类》中林地的内涵分析，林地应指《土地利用现状分类》中农用地的“林地”及建设用地的“公园与绿地”。

综上所述，因2个标准在界定范围、界定标准、用地类型等方面存在差异，因而在一定程度上将会导致林地在不同管理部门的统计数据及空间分布存在差异。

4 林地界定标准差异引起的数据统计及空间分布差异

以上海某区为例，研究拟以具体数据分析林业部门和自然资源部掌握的林地数据的差异性。其中林业部门管理数据为该区2016年现状林地，因三调成果暂时未公布，故自然资源部“林地”和“公园与绿地”数据采用该区2016年第二次土地调查变更数据中“林地”和“瞻仰景观用地”。

1)从总量上来看，《土地利用现状分类》中“林地”和“瞻仰景观用地”总量为《林地分类》中林地的40%(图1)；

表1 有林地、灌木林地、疏林地在2个标准中的定义差异比较

2)从空间分布来看，二者在空间上重叠部分占《土地利用现状分类》中“林地”和“瞻仰景观用地”总量的61%，占林业部门林地总量的24%(图1)。

3)从用地分类来看，在土地利用现状分类中林地约76%属于建设用地，21%属于农用地(图2)。

综上所述，根据《林地分类》和《土地利用现状分类》，林业部门和自然资源部门对于林地的认定无论从统计数据还是空间布局上均存在较大差异。

图1 林业和自然资源部两部门林地统计数据及空间布局差异

5 林地界定引发的问题

在机构改革落实前，由于管理职责不同(即自然资源部倾向于保护耕地和保障建设用地，林业部门倾向于林地保护)，以及信息共享不充分，在一定程度上导致了两套林地统计成果出现差异。且两套数据缺乏融合互通，从而最终引发了管理、审批等方面的问题，主要表现在以下方面。

5.1 重复认定易引起土地指标多重补偿问题

土地指标多重补偿问题是指同一地块，林业部门认定为林地，自然资源部认定为耕地，甚至划入基本农田管制，则工程建设项目占用该地块时，既要占一补一地补充耕地基本农田，又要占一补一地补充林地，对工程建设项目推进产生一定的影响。

5.2 差异认定和单部门认定易致资源损失

现行制度下，建设项目审批自然资源部、林业两部门的参与度差别较大，因而对于两部门认定不一致的图斑，尤其是自然资源部未认定为林地的图斑较易出现占林未补的情况。

6 林地界定标准修订及相关管理完善建议

在自然资源统一管控的体制机制下，建议应从以下几个方面开展林地界定标准修订。

6.1 增加复合用地分类，建立严格的管理审核制度

林地标准修订方面，建议增加“农林复合”和“林水复合”分类，实现地块既具有林地或水域的生态功能，又具有耕地的生产功能，落实土地复合利用，促进农业增效和农民增收，进而促进乡村振兴。

图2 现状林地(2016)二调一级分类

但复合用地分类的设定易引发指标空置，即“名不符实”和管理责任不明确等问题。而复合用地的具体模式又具有“因地制宜[5]”性，难以使用量化指标予以约束。随着自然资源部的成立及国土空间规划的推进，复合用地的管理应统一至同一部门统筹管理。

此外，需循序渐进推进“复合用地”标准落实。明确时间节点，针对某时刻前已存在的“名不符实”的复合用地，以“多重标注”的方式锁定图层。针对某时刻后新增的复合用地，推进复合用地标准落实，并逐步挖掘“多重标注”复合用地潜力，减少“名不符实”的面积。

6.2 统一具体认定口径，建立分类对照表

为使林业部门和自然资源部关于林地的统计面积能在一定程度上保持一致，以共同回应社会关切，首先应统一关于林地认定的具体口径，诸如“灌木林地认定标准”，为统计林地面积奠定基础。

其次，建立《林地分类》和《土地利用现状分类》的分类对照表，为实现两部门数据衔接搭建平台，具体分类对照表建议如表2所示。

6.3 明确林地界定的状态，划清现状与规划

《林地分类》中对“宜林地”的定义是“县级以上人民政府规划的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地”。建议在林地分类中将该分类取消。管理单位可以制定林地专项规划，不仅推进造林计划执行，而且对于林地地类的管理大有裨益。

6.4 对于生态修复用途的耕地明确管控期限

对于部分建设用地复垦后认定为耕地，但需要以造林等方式实现生态修复。建议在土地分类中增加生态修复类耕地，但同时计入森林覆盖率。待生态修复后再调整为其他类型的耕地用途。

表2 上海市《林地分类》和《土地利用现状分类》对照表

注：城镇、村庄范围内的绿化林木用地和铁路、公路征地范围内的林木以及河流沟渠的护堤林，根据《土地利用现状分类》属于建设用地中的公园与绿地。