青海省以国家公园为主体建立自然保护地体系探析

蔡延玲,党晓鹏

(青海省林业调查规划院，青海 西宁 810003)

党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这意味着我国的自然保护地体系将从目前的以自然保护区为主体，开启一种崭新的自然保护模式，转变为今后的以国家公园为主体。

我国国家公园体制建设仍处于探索检验和适应阶段，其面临的复杂性、不稳定性、不确定性都需研究和探讨。国家公园的主体地位不是体现在数量上,而应体现在国家公园的面积占比、保护对象的价值、保护的严格程度、保护的等级以及自然教育功能等5方面。将由不同部门负责的各类自然保护地的管理职责划转国家林业和草原局统一管理，这是加快推动山水林田湖草整体保护、系统修复和科学治理，增强生态系统健康发展，创造世界生态文明，推动人类文明发展进步和美丽中国建设的重大决策和部署。

青海省以国家公园为主体的自然保护地体系调查评估工作的启动，旨在加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设。调查评估是国家公园示范省建设的基础性工作，将以全省151个自然保护地为目标，结合水源保护地、沙化封禁区、保护地空缺区域等开展本底调查及落界工作。

1 青海省自然保护地体系及其基本特征

1.1 自然保护地体系

自然保护地是划定用于保护生物多样性、典型性自然生态和自然资源的陆域或海域。世界保护联盟(IUCN)将保护地定义为通过法律及其它有效方式用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋。在我国，保护地包括自然保护区、风景名胜区、天然林部分的国家森林公园以及世界自然与文化遗产地。

青海由东向西逐步由黄土高原过渡到青藏高原，绝大部分面积为青藏高原的主体区域，具有青藏高原自然地理气候显著特征，兼具黄土高原特点，生态功能多样，生态类型齐全，生态结构复杂，自然生态系统具有独特和不可替代的地位，自然资源具有国家代表性、典型性和系统性、原真性、完整性。

青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“三江源”、“中华水塔”，提供着长江2%、黄河49%、澜沧江16%的径流量，也是我国重点生态功能区和生物多样性保护优先区域，生存着大量珍稀野生动植物，是高原种质资源库；河流、湖泊、冰川、雪山遍布，是我国重要的生态功能区，国土面积的90%为限制开发区和禁止开发区，在全国生态文明建设和生态安全保护上发挥着重要的作用。世界地质公园、国际重要湿地和自然保护区等各类自然保护地广泛分布、种类齐全，占全省面积的近三分之一，位列全国第二。

1.2 自然保护地基本特征

青海省现有自然保护地体系以自然保护区管理的形式为主。除了自然保护区外,其他可纳入自然保护地体系的还有水利风景区、湿地公园、水产种质资源保护区、沙漠公园、森林公园、地质公园、风景名胜区等类型,根据各自的特点保护着不同类别的自然景观和生态系统。在构建自然保护地体系中存在一定的差异：①因不同的保护对象采取不同的管理形式，导致管理部门的不同；②主要的管理目标不同，也就在管理效能方面存在不同差异，如自然保存、完整性保护、保护性利用、可持续性利用等方面；③管理的措施不同，保护的严格程度也不同。

2 青海省自然保护地现状分析

青海的保护地建设始于20世纪70年代，改革开放四十年来，青海省自然保护地发展突飞猛进。截至目前，国家和青海省批建以自然生态保护为目标的保护地共151处，扣除重叠面积后的自然保护地总面积约31.44万 km2，占全省国土面积的36%以上。青海省自然保护地概况见表1。

2.1 自然保护地主要管理目标

1)国家公园:以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，保护范围大，生态过程完整。保护自然生态系统的原真性、完整性。

2)自然保护区：保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域。确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及其赖以生存的栖息环境。

3)森林公园：保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识、开展森林生态旅游。

4)湿地公园：以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展宣传教育和科学研究为目的。

5)风景名胜区：严格保护景观和自然环境，开展健康有益的科学、文化活动的区域，普及历史文化和科学知识。

表1 青海省自然保护地概况

6)地质公园：保护地质遗迹，普及地学知识，营造特色文化，发展旅游产业，促进公园所在区域的经济可持续发展。

7)水产种质资源保护区：保护具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域，设立特殊保护和管理，依法开展科学研究、教学实习、参观游览等。

8)沙化土地封禁保护区：封禁保护不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地区，开展固沙压沙等生态修复与治理、成效监测、宣传教育等。

9)沙漠公园：以荒漠景观为主体，以保护荒漠生态系统和生态功能为核心。

2.2 自然保护地面积

青海省现有各类自然保护地总面积31.44万 km2。其中：国家公园2处(国家级)；自然保护区9处(国家级5处、省级4处),分别隶属于不同的管理部门，形成了以自然保护区为主的保护集合。在所有的保护地中国家公园和自然保护区占主体，其面积约占自然保护地面积总合的70.2%，全部隶属林业和草原部门管理。林业和草原部门管理的自然保护地的类型最多，面积约占自然保护地面积总合的82.4%，国土占8.1%、水利占9.5%。

2.3 自然保护地现状评价

1)土地权属复杂，获取土地管理权困难。三江源国家公园体制试点区土地虽为全民所有，但草地使用权全部被承包到牧户。而且，很多自然区域存在土地权属不清的问题，土地所有权、承包经营权、使用权、管理权、收益权混乱。

2)国家公园试点区多处于社会经济欠发达区域，大多位于社会经济相对落后地区，对自然资源依赖程度较高，部分地区由于受教育程度较低，交通落后，寻求替代生计的能力非常有限。

3)现行的各类自然保护地虽然划分标准简明，易于操作，但现有的保护地并未对管理目标、保护管理效能、运行机制、监督管理等提出明确的要求，因此创新自然保护地管理体制机制，把握好整合设立、主体功能、主体地位、空间管制4个关键，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系迫在眉睫。

4)从全省范围看，各种保护地类型重复设置，涉及国土、农牧、林业、环保、水利、旅游等多个部门，生态保护多头管理、政出多门的问题依然严重，政策法规和标准体系庞杂交叉甚至矛盾，在管理上相互制约、影响，重点风景名胜区容量超载、影响生态环境的问题越来越严重。为推进自然保护地管理体制机制创新，应建立自然保护地“一张图”，优化整合各类自然保护地，强化自然资源资产集中统一管理。按照保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，科学谋划自然保护地整合优化的政策，加快解决保护地交叉重叠，生态保护功能重复，各部门多头管理等问题，实现集中统一高效的保护和管理。

3 自然保护地体系建设方案的建议

3.1 由以自然保护区为主体向以国家公园为主体的自然保护地体系转变

1)确定国家公园的管理主体，应有统一管理的职能部门。国家公园的国土空间基本都为林业和草原部门管理或协调的自然生态系统，因此,按照资源资产产权管理和“一件事由一个部门管理”的原则,林业和草原部门既有义务、也有条件担负起我国国家公园管理主体的责任。国家公园建设不能照搬他国模式，一定要结合实际。事先一定要做好充足的调查评估，包括自然资源调查、社会调查、不同行业的法律法规调查，再进行进一步地整合优化。

2)根据《建立国家公园体制总体方案》，以加强自然生态系统保护为核心目标,以生态功能区制度为依据,以国家重要的生态地理单元为参照,通过建立国家公园,可以在保护生态系统完整性的前提下,强化自然资源的有效保护和合理利用,填补我国自然保护体系中严格保护与利用之间自然资源保护管理模式的空缺。国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，是对自然保护的强化。

3.2 以国家公园为主体的自然保护地体系建设应服从大局

1)重新评估青海省各类保护区,按照保护和利用程度等因素,进一步整合资源、优势互补，扩大和深化对自然保护地体系的研究，起到引领示范的作用，从功能定位、空间布局、体系建设等不同角度系统研究，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

2)在现状基础上，以目标和问题为导向，对青海省现有各类保护地及其关联区域进行全面评估，优先整合确立国家公园；对于未纳入国家公园范围，且空间上不存在重叠、相连、毗邻等情况的保护地，确定最符合保护要求的保护地类型，按照保护从严、等级从高的要求整合。对于相连、毗邻的保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂的局面，按照自然生态系统完整性、物种栖息地连通性、保护管理统一性的原则进行合并重组。

3)由国家林业和草原局统一规划、统一标准、统一实施、统一管理。总体规划部署国家公园的宏观发展问题，专项规划针对发展的具体问题，年度规划解决国家公园任务的落实问题。

3.3 尊重自然法则，实现严格保护和人与自然和谐共生的有效统一

众多自然保护地在保持生态系统完整性、维护国家生态安全、促进生态文明发展等方面发挥了不可替代的作用，但其大多由职能部门主导、地方自下而上申报建立，并未经过科学、系统地整体规划，因而完整性、联通性和有效性不够，一度出现空间分割、生态系统破碎、孤岛化现象，管理上存在交叉重叠、保护空缺的情况，极大影响了生态系统服务功能的充分发挥。为解决以上问题，需要改革分头、分类设置自然保护地的体制，并对保护和管理效能进行评估。

青海省以三江源地区为试点，率先取消地方生产总值、招商引资等经济考核指标，探索建立新型绿色绩效考评制度。全面启动三江源国家公园体制试点工作，为实现生态保护与资源利用的良性互动积累有效经验。

1)加强顶层设计，直面问题，解决问题，以问题为导向，为体制服务。建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。推动制定出台自然保护地法，研究各类自然公园的相关管理制度。实行最严格的生态环境保护制度，制定国家公园的整体规划、功能分区、基础设施建设、社区共管、生态保护补偿等相关标准规范。强化自然保护地生物多样性监测、自然资源调查评估、考核、监督等制度，形成一整套体系完善、监管有力的监督管理制度。

2)创新体制机制，以探索跨部门、跨区域的管理体制和规范高效的运行机制，突出生态保护，统一规范管理，创新经营管理模式，构建绿色发展体系。

3)修改完善规章制度，突出以国家公园保护为主要内容，明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体。与此同时，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现有法律法规衔接工作，做到有章可循、有法可依。省委、省政府制定《青海省生态文明制度建设总体方案》，围绕主体功能区制度、自然资源资产产权制度、生态补偿制度、资源有偿使用制度等领域深化改革。破解体制机制藩篱，突破行政壁垒，整合碎片化管理区域，彻底改变“九龙治水”局面。

4)国家公园的范围划定要合理适度，各种不同类型的自然保护地的布局和面积，国家公园内功能区的设置和区划都要尊重实事求是的原则，要有弹性和特色，既要保证完整的生态过程，又要因地制宜。尽量避免将非国有土地划入国家公园范围，清晰资源归属，确实因为生态保护需要而必须纳入的部分，应尽可能解决土地权属问题，避免在社区居民不知情的情况下被纳入国家公园，为今后的管理和执法留下隐患。

3.4 加强国家公园建设的社区参与机制

随着国家公园的发展和管理体制的健全，社区将逐渐成为国家公园解决自然资源保护和园区发展关系的重要途径，针对不同类型的国家公园管理目标，社区参与的主体类别也会发生变化，形成以其为主体的组织形式可以在国家公园可持续发展方面发挥重要作用。

3.5 加快推进国家公园科研体系建设

在不断深化合作和系统科学研究中着力打造国家公园“生态科研高地”，努力试出成效、试出经验，形成较高水平的科研力量，建成完备的生态和环境监测体系。通过大众媒体、公众会议、开放论坛等为我国国家公园建设发展提供舆论平台。

4 结语

青海省国家公园体制试点发挥制度优势，坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理，使五大生态板块与国家公园相得益彰、相辅相成、浑然一体，实现全省范围内的自然保护地整合，形成以国家公园为主体，分类科学、保护有力的自然保护地体系，建设成国家公园示范省。