商合杭高铁施工期生态环境管理研究

石元基

（京福铁路客运专线安徽有限责任公司，安徽合肥 230001）

0 引言

依据《铁路“十三五”发展规划》［1］，2020年底我国高速铁路运营里程将达到3 万km，基本形成我国高速铁路网络。然而，高铁建设对铁路沿线生态环境、声环境等造成的不利影响，引起了国家及地方政府高度重视［2］。高速铁路作为一种线性工程，在其施工期可能产生较集中的生态环境保护矛盾，主要表现为占用大量土地、破坏地表植被、引发水土流失等，造成严重的生态环境破坏［3］。同时，高铁建设参建单位多、施工周期长、施工组织难度高，做好高铁施工期生态环境管理成为高铁建设的重要难题之一［4-5］。

通过分析商合杭高铁施工期生态环境管理现状，对其施工期生态环境管理对策进行总结，并通过分析环水保措施落实管理及其防治效果，阐述各参建单位在工程施工期生态环境保护的责任与义务。相关成果可为后续高速铁路施工期生态管理提供借鉴。

1 工程概况

商合杭高铁连接河南省商丘市、安徽省合肥市与浙江省杭州市，正线794.548 km，新建线路618.02 km。在新建线路中，河南段47.994 km、安徽段519.034 km、浙江段50.992 km。该工程于2015年11月开工建设，将于2020 年6 月开通运行。总线路参建单位众多，如施工单位27 家、施工监理单位12 家、环保监理监测单位2家、水保监理监测单位4家。

商合杭高铁穿越巢湖风景名胜区、太湖山森林公园等7处水源保护区，施工期环境监管要求高；经过众多村庄、住宅区、学校等敏感点，需强化落实噪声污染防治措施；工程主体工程区、施工区、施工便道区、弃渣（土）场、取土（料）场等共占地2 221.4 hm2，石方总量4 024.92 万m3，地面扰动面积大；沿线设置28处弃渣（土）场，水土流失潜在风险高。

2 生态环境管理责任与义务

商合杭高铁项目施工期参与单位众多，包括生态环境行政主管部门、建设单位、参建单位等。各单位以及高铁沿线公众对于生态环境保护有着不同的工作重点和要求，责任与义务也各不相同。

2.1 生态环境行政主管部门

商合杭高铁沿线各市、县级生态环境行政主管部门对工程建设负有监督管理的责任。生产建设项目生态环境管理随着全面改革进一步深化，领导干部生态环境保护责任离任审计已纳入离职审计范畴［6］，各级生态环境行政主管部门不断提升“放管服”理念，强化事中环评、事后监管机制落地。商合杭高铁建设对沿线地方经济发展具有推动作用和战略意义，生态环境行政主管部门能较好地提供工程建设的政策指导，同时依法对工程施工期是否存在重大变更、是否执行“三同时”制度［7］等问题加强跟踪检查与监管执法。在施工期，生态环境行政主管部门是工程环境保护工作的监督主体，其监管结果也接受社会监督。因此，生态环境行政主管部门既是监督方也是被监督方。

2.2 建设单位

建设项目环境保护管理部门执行环境影响评价制度和环保“三同时”制度。建设单位是建设项目环境保护责任主体，应当防止、减少工程建设引起的环境污染和生态破坏，对工程所造成的生态损害依法承担责任。在施工期，建设单位主要责任是落实批复的各项污染防治、生态保护措施。在落实生态责任的同时，要满足工程建设的总体要求，实现生态保护目标与工程进度、质量等投资目标的统一，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。在施工过程中，建设单位要接受生态环境行政主管部门的管理以及铁路沿线公众的监督。因此，建设单位既是工程建设受益方也是生态环境保护责任方。

2.3 参建单位

商合杭高铁在施工期的参建单位包括设计、施工、监理（工程、水保和环境监理）、监测（水保和环境监测）等单位。我国现行法律法规未完全明确参建单位的环境保护责任与处罚措施。然而对于施工单位，《中华人民共和国建筑法》规定，建筑施工企业应当遵守有关环境保护和安全生产的法律、法规的规定，采取控制和处理施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废物以及噪声、振动对环境的污染和危害的措施。但该项规定落实困难，无法满足现行环境管理的要求。另外，依据《中华人民共和国合同法》，建设单位与参建单位在签订合同时，可依法在合同中规定各单位环境保护义务与违约责任，有利于参建单位切实落实工程生态环境保护措施，履行环境保护义务。因此，参建单位是工程建设的获益方也是生态环境保护义务的履行方。

2.4 公众

对于高铁沿线公众来说，高铁建设可有力扩充客运能力、提高出行质量、缩短出行时间，并能加快物资流通、节约运输成本、提升经济发展。但是，其产生的生态环境破坏、噪声污染等又直接影响公众生活质量。因此，公众是高速铁路建设的受益方也是环境的被损害方。

综上所述，商合杭高铁施工期生态环境管理关系是以建设单位为核心的责任主体，并由生态环境行政主管部门、参建单位、公众等组成有机整体，各方生态环境利益基本统一。因此，高速铁路生态环境管理重点是强化建设单位的环水保责任，约定督促参建单位履行各自的环水保责任，落实生态保护与污染防治措施，统筹兼顾生态环境主管部门监管，保障沿线公众的环境利益。

3 对策措施

3.1 加强对参建单位履行环水保义务的管理

以建设单位为领导，以参建单位为组员，成立生态环境保护管理机构，明确责任，落实奖惩。商合杭高铁在建设初期，由技术服务单位协助完成了环水保管理办法和考核办法，明确了各参建单位责任，以及巡检、例会及奖惩制度。管理办法规定，由参建单位领导任负责人，并安排专职人员负责协调与具体事务工作。考核办法为管理体系的重要环节，将环水保各类问题列入考核内容。每月召开例会，反馈本月问题与上个月遗留问题解决情况，按照标准打分，对于评分排名靠前的单位进行通报奖励，排名靠后的单位进行通报惩罚，以此激励参建单位工作积极性，将环水保工作提升到更重要的层面。考核管理流程示意见图1。

3.2 强化工程建设生态环境管理的思想基础

建设单位坚持“六位一体”管理要求，把生态环境保护工作提高到战略地位，开展“来时青山绿水、走时绿水青山”的环水保主题活动；邀请行业专家及行政主管部门进行技术指导，组织各参建单位项目经理、书记及专职人员进行法律法规培训，并开展专业考试。在商合杭高铁施工期间，先后举办了5 期586 人次的环保专业培训，使“绿水青山就是金山银山”环保理念深入人心，为实现生态文明线建设目标奠定了思想基础。

图1 考核管理流程示意图

3.3 全面落实工程施工期各项环境保护措施

一是优化生态敏感区施工方案。在商合杭高铁穿越巢湖国家级风景名胜区、太湖山国家森林公园等多处生态敏感区时，穿越方式由路基和隧道穿越改为全隧道穿越；调整后河取水口位置，使线路避让含山县运漕镇后河水源保护区；取消裕溪河特大桥等部分河道水中墩，实现源头控制。

二是落实施工期生态环境保护措施。多措并举，严控大气污染。采取防尘土隔离围挡、土石方集中存放、专人保洁、车辆运输密闭管理、城区工地出入口设置清洗车轮设施、定期对施工机械和运输车辆排放废气进行检查监测等措施，最大程度控制项目区大气环境污染，减少对周边居民和施工人员健康生活影响；严控过程，有效控制水污染。商合杭高铁跨越裕溪河、柘皋河等24 条河流，严禁施工污水乱排乱放，并通过采取涉水桥墩隔离清污、生产废水循环回用、施工场地设置临时沉沙池、重要水体定期检测等措施，保证污水处理后达标排放；控制施工噪声，固废集中规范处置。优化管桩施工工艺，由锤击改用静压施工，有效降低施工噪声；敏感区域减速禁鸣、高噪声设施偏远布置、合理安排施工时间等措施，切实减少噪声污染。生活垃圾定点集存、建筑垃圾集中有效处置。

3.4 加强项目建设前期确定的弃渣场选址工作

弃渣场在初步设计阶段要严格落实水保批复方案要求的各项水土保持措施，特别是取、弃土（石、渣）场等临时工程的选址，要严格按照水保方案要求实施。对于不能满足水保方案要求，构成重大变更的，初步设计应在完成变更手续后再行批复。施工图审查要严格控制重大变更，确保落实各项水保措施和费用，对项目发生重大变更的，要切实履行相关报批手续，批准后方可开工建设。铁路是线性工程，弃渣场选址、标注范围和中心点坐标，往往与实际有较大差距，而水保方案在铁路可行性研究阶段就已编制完成。因此，在项目初步设计阶段就要确定弃渣场选址。

为减少弃渣场选址和渣量变化，建立弃渣场选址多方确认制度。建设单位召集设计、施工和水保单位，以及当地的乡镇、水利、国土、林业、环保和铁办，对于设计选定的弃渣场进行实地核查，核查内容包括位置、征占地、是否在敏感区、生态红线和相关规划等，核查时需对每个弃渣场进行评价，签订同意书，确保所选弃渣场选址科学合理，减少变更因素。商合杭高铁成为全铁路系统首个获得水利部水保方案变更报告批复的项目。

3.5 规范临时用地手续

近年来，高速铁路因大型临时设施占地恢复问题，造成水土保持验收环节出现问题的现象逐渐凸显；因占地手续、恢复责任及恢复资金等问题引起临时占地不能恢复的情况较为常见，严重拖延了验收进度。在工程建设中，应对临时用地的管理高度重视。首先，临时用地手续要齐备，保证用地的合法性，用地手续通常情况下是由施工单位与土地权属人签署，涉及村落多家农用地的尽量与村、镇等集体签署，避免与村民个人签署；其次，临时用地归还前需完成土地原有功能的恢复，避免“带病移交”；第三，避免在协议中签署转移土地恢复责任。出于多种因素考虑，在用地时施工单位会将土地恢复费用、农地复垦费用统一支付给某方并同时转移土地恢复责任，但在实际操作中会引起众多问题致使土地恢复工作不能推进，应尽量避免此类情况的发生。

3.6 加强工程建设信息化水平，提高环境管理效率

通过移动互联网、图像处理技术、工作流等现代化信息技术手段，组织研发环境保护与水土保持智能管理系统，通过采集全过程原始状态、过程状态、恢复或验收状态的影像数据，建立以项目为中心的数字生态环境档案，动态掌握施工全过程情况；建立问题预警、分级处理和信息化考核机制，第一时间发现问题、解决问题；建设过程信息的历史查询和追溯，使数据采集方式由人工转变为数字化、协同化、智能化，使信息传递方式由单一的静态转为信息共享、协同工作、智能提醒。环境管理方式由粗放转为精细、静态转为动态、单一转为互动，实现全过程信息化、智能化管理，提高了管理效率。

3.7 重视行政主管部门监管

在施工期，工程沿线生态环境主管部门应积极贯彻落实《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》和《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》等文件要求，通过现场检查、培训等方式，对工程环保“三同时”措施落实的情况进行监督与技术指导。生态环境行政主管部门的有效监督管理，能够提高工程环境管理体系的专业水平，促进环保措施的有效落实，推动工程环境管理的有效开展。

水行政主管部门对铁路水土保持施工过程的监督检查是法律规定的权利和义务，在高铁施工期间，流域机构、省水利厅、市县水利局应不定期到现场监督检查，建设单位应高度重视检查工作，对检查所需的信息和材料如实报告和提交。水行政主管部门在监督检查过程中不仅检查水保措施的落实情况，而且对水保相关政策、法规等也应进行宣传和讲解，对工程建设中出现的水保问题给出指导性意见。在施工期，水行政主管部门的监督检查，有效促使了“三同时”制度在全线的落实，水土流失防治效果明显。

3.8 公众参与成为提高工程环境管理的有效手段

保证公众环境权益是高速铁路工程建设的群众基础。在建设临时工程、安装隔声窗等工作中，通过调查、谈话等方式，将公众引入工程环保管理体系，积极听取公众意见与反馈，最大让利于公众。在建设施工便道、排水沟等工程中，满足工程建设需求的同时方便沿线公众出行。在施工期，优化管桩施工工艺，由锤击改用静压施工，减少施工噪声对公众生活的影响。公众参与信息通道的畅通，良好的沟通效果，为工程顺利建设提供了良好的外部环境。

4 环水保防治效果及分析

水质监测是分析工程施工对河流及生态敏感区环境影响的重要手段。在施工期对柘皋河、裕溪河、后河等逐月开展水质监测，通过监测水质化学需氧量（COD）及氨氮参数，分析铁路在穿越河流施工过程中对河流水质的污染情况，河流监测结果见图2。由图2可知，商合杭高铁穿越河流施工未对河流水质产生明显影响。

图2 河流监测结果

商合杭高铁沿线地面扰动面积大，水土流失潜在风险高。通过加强对参建单位履行环水保义务的管理及全面落实工程施工期各项环境保护措施，商合杭高铁防治措施布局到位，特别是临时措施防护的有效实施，使水土流失治理度完成较好。例如，项目线路安徽段的水土保持监测总结报告显示，本工程扰动土地面积2 221.4 hm²，实施水土保持措施面积1 524.24 hm²，硬化地表及永久建筑物占地面积622.38 hm²，项目区扰动土地整治率为96.66%，水土流失总治理度达到95.36%（见表1）。

商合杭高铁沿线共设置28 处弃渣（土）场，水土流失风险大。在水土保持弃土（渣）场补充方案批复前，所有弃渣采用临时存放，并布设临时防护措施，有效防止水土流失发生。方案变更后，大多采用填埋坑塘式弃渣，减少了扰动，最大限度做到了拦渣防护。对于需要拦挡的弃渣场，采用先修筑挡土墙后填埋的方式分层碾压填埋，并在填埋后布设排水沟和沉沙池，有效减少水土流失。对施工扰动区域，一律先剥离表土并集中堆放，且表土存放与临时堆土防治措施一致，表土用于后期恢复绿化。对比以往修建的铁路，商合杭高铁工程高度重视弃土（渣）场管理工作且效果显著，体现了生态文明建设的新风向［8］。此外，因高铁建设中桥隧比较高，桥下大量面积为绿化带，仅桥墩和少量车站路基为硬化建筑，因此在绿化完成后，林草植被恢复效果也较以往铁路建设达到了新的高度。

表1 水土流失防治指标

5 结束语

随着“建设‘美丽中国’”的国家目标不断推进，高速铁路建设的生态环境保护管理工作要求逐步提高。在商合杭高铁施工期，通过分析生态环境行政主管部门、建设单位、参建单位及沿线公众在生态保护工作重点、要求、责任与义务，将各相关方作为有机整体，通过平衡统筹各方利益点，充分发挥各方在生态环保管理上的作用，使得各方环境利益达到统一［9-10］。通过分析该工程环水保防治效果，发现提高建设单位的环水保主体责任意识，建章立制，规范程序，督促参建单位履行生态环保义务，强化行政主管部门、公众的监督作用，对工程各项环水保措施的落实具有推动作用，同时实现了工程建设施工期的环水保目标。