央行修改商业银行法是顺应金融改革与发展的需要

莫开伟

10月16日，央行就《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（简称《修改建议稿》）公开征求意见。拟将现行的《商业银行法》共九章95条扩展到《修改建议稿》共11章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。而且，《修改建议稿》内容明确，将建立分类准入和差异化监管机制，完善商业银行市场准入条件，增加对股东资质和禁入情形的规定。

那么，央行为何此时进行商业银行法修改？原因其实非常简单：既有央行为贯彻党的十九大、十九届四中全会、第五次全国金融工作会议等重要会议和习近平总书记关于金融工作的重要论述精神，也有落实十三届全国人大常委会立法规划、支持金融业稳健发展的要求，同时也更有完善和健全我国银行业发展顶层制度设计的需要。总之，央行推出《修改建议稿》是大势所趋和民心所向，更是顺应金融改革与发展的需要。

具体看，央行此时推出《修改建议稿》主要有四方面原因：

首先，商业银行法颁布时间较长远，应该与时俱进，无疑需要完善与补充新的内容。我国现行的《商业银行法》于1995年10月1日颁布实施，时间跨度已达25年，其间虽经过2003年、2015年两次大修订，但目前大量条款已不适应实际银行业经营发展的需要，需要进行全面大修订。近二十年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况；尤其现在银行业无论是内在的经营发展方向、公司治理结构、经营风险防范，还是外在的客观国际金融环境变化要求的银行业改革开放等，都面临许多新问题、新矛盾、新风险，需要银行业在顶层法律制度设计上有新动作，以消除我国银行业发展所面临的各种问题，适应市场竞争尤其是国际竞争发展的需要。而如果我国商业银行依然按照原来的法律法规来发展，不仅难以规范约束自身经营行为，还会触及许多金融监管红线，更难以控制自身经营可能存在的各种违规违法行为，会累积大量的金融风险，无法应对互联网金融冲击以及国际银行业发展竞争，会使我国银行业陷入更加困难的境地。不仅如此，目前我国银行业还面临金融脱媒、金融消费者权益保护等许多新问题，而现行的《商业银行法》仅对存款人保护做出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，而《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“建立健全金融消费者保护基本制度”的任务，表明我国商业银行保护消费者权益亟须进一步完善。如果不对这些新涌现的问题进行全部明确，不以律法制度形式予以规范，则我国银行业必然会身处一种内外夹击的不利地位，我国银行业将陷入四面楚歌、寸步难行的困局。

其次，金融市场环境已发生深刻变化，适应金融改革开放发展需要补充新内容。党的十九大及监管当局有关金融改革开放精神，要求我国金融业全面对外开放，几乎涉及所有金融领域：这包括金融行业、金融市场、资本和金融账户的开放、对外的投融资、汇率形成机制、本币的国际化等内容，金融业改革开放不断深入，这种改革开放已让我国金融市场环境已由半开放到全面开放，金融成分日益复杂，尤其是资本控制的开放，我国外资银行以及外资控股的银行数量将会不断增多，这让我国银行业是首当其冲受到影响最大的一个金融群体，各种银行经营竞争国际规则、各种银行国际新业务新产品开发、银行服务范围与意识、各种银行主体之间竞争与合作机制、经营管理理念等，都对我国银行业形成较大的影响，这既给我国银行业带来了大量的发展机遇，又带来了严峻的挑战，这要求我国银行业时刻做好准备，这种准备不仅仅是思想认识上的，更有法律制度上的，要确保我国银行业在当前纷繁复杂的国际金融竞争中不吃亏上当、不受到较大的负面冲击，不带来更大的金融损害，就必须对我国商业银行法进行及时修订。

因为只有及时修订商业银行法，才能让我国银行业不断适合国际银行业发展内部治理及形成发展的需要，不断向国外银行学习先进的公司治理制度和相关的业务发展规范，使我国银行能及时掌握和了解国际竞争的新趋势、新信息、新策略，更能使我国商业银行增强危机感、紧迫感和使命感，使我国商业银行更加与国际接轨，进一步强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排，提高我国银行业竞争地位和整体素质及发展质量，最终使我国商业银行自身经营不断规范，防风险意识不断增强，最终立于经营不败之地。

再次，当前金融乱象依然较为严重，净化金融市场环境需要补充新内容。近年我国银行经营市场乱象突出，比如资金相互嵌套空转套利、表外非标经营业务膨胀，还有各种乱收费现象，严重扰乱了银行业健康发展，银行监管机构虽然加大了惩治银行乱象力度，查处了各种违规违法经营行为，各种银行经营乱象被基本遏制，尤其是资管新规发布之后，商业银行资管业务进一步规范，但是我们依然要看到，由于对商业银行处罚力度不够，尤其是对相关情形处罚缺乏法律依据，难以彻底刹住一切银行经营市场乱象，银行经营秩序也难从根本上转好。此外，银行受到的各种外部不利因素干扰不少，比如来自各级政府部门的干扰，还有各种逃废银行债务的行为，都对商业银行生存发展带来不利影响。

显然，如果不对现有商业银行法进行修改，银行各种经营乱象得不到有效遏制，不仅银行业自身难以走上健康可持续轨道，而且各种违规违法经营行为盛行，会恶化整个银行业经营生态，会累积重大经营风险，有可能将我国商业银行引向一条不归路的危险。

由此，修改商业银行法，加大对违规违法行为的处罚力度，扩充违规处罚情形，增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则，引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责，提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性，会进一步增强金融监管威权，加大违规违法经营的成本，提高金融监管的震慑力，让商业银行自觉形成一种经营自律行为，主动加强对自身经营行为的约束，增强对金融法规的敬畏之心，树立“有所为有所不为”的经营合规意识和大局意识，营造出一种不敢违规违法经营和不能违规违法经营的经营环境，使党、政府及全国民众对商业银行经营满意，对商业银行经营放心，也使商业银行自身获得可持续发展的动力源泉。

最后，引导商业银行进一步支持实体经济发展，建立有效指路明灯，要用法律为指针。近年商业银行业务获得了长足发展，盈利能力提高，抗风险能力增强，在支持实体经济发展中发挥了重要的金融作用，但要看到，商业银行经营也存在不少问题，表现在不少商业银行在经营中追逐高风险高盈利信贷项目，在资金投向上“嫌贫爱富”，尤其热衷资金空转套利，不少资金脱实向虚，将大量资金投向非实体产业，虽然可能带来了暂时的经营利润，但堆积的金融风险不可小觑，也让我国的实体企业得不到有效支持，给中国经济转型和推动我国供给侧结构性改革带来了不小的负面影响。

虽然，中央政府近年来出台了大量的优惠财税金融政策，意在引导商业银行将信贷资金投向实体企业，支持我国经济发展，但是由于缺乏有效的法律约束和规范，加上商业银行片面追求自身效益，银行信贷资金投向实体经济依然不尽如人意。

基于此，应该及时修改商业银行法，对商业银行支持实体经济以法律形式固定下来，增强商业银行支持实体企业的刚性约束，引导银行回归本源、服务实体经济：一方面，可有效落实党中央、国务院明确提出的金融支持实体经济的工作任务，让金融工作的出发点和落脚点始终落在实体经济上。唯有修改《商业银行法》，从制度设计上督促商业银行回归本源，才能进一步让商业银行下沉服务，增强服务实体经济能力。另一方面，有利进一步鼓励商业银行坚持市场化导向，建立为实体企业服务的完善的多层次银行体系，有效解决金融服务不足的问题。党中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》早就提出“构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”的要求，亟须从制度层面上引导商业银行找准定位，多元化、专业化发展，推动金融供给侧结构性改革，促进市场良性竞争。而这次修改商业银行法能够更好地将这一要求落实到位，推进我国商业银行进一步夯实服务实体企业的各种机制，实现各类中小微企业金融服务的全覆盖。