法治视域下我国农村环境治理的法律规制研究

向玲 胡国霜

摘要：长期以来，在“城市中心主义”“城乡并轨”治理制度和城乡二元结构体制下，农村环境问题日益突出。因此，我们必须深层次分析和反思我国农村环境问题的治理路径。现针对我国农村环境问题治理的现状及存在的法律原因，从立法、执法、司法、守法角度提出了完善我国农村环境治理的立法体系;健全农村环境治理的执法机制;加强农村环境治理的司法保障;提高农村相关主体的环保法律意识等完善对策，以期对我国农村环境问题的治理工作增益补阙。

关键词：农村环境;法律规制;法制视域下

中图分类号：D922.68    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）01-0045-03

长期以来我国农村环境治理工作一直未受到重视，随着城镇化进程的不断加快和农村地区经济的飞速发展，农村环境问题愈演愈烈。因此，立足于我国农村环境的现实状况，从法治的角度，探寻适用于我国农村环境治理的有效路径，对于打破农村环境治理困境，实现农村可持续发展，具有重要的理论意义和现实意义。

一、现状

（一）农村环保基础设施严重不足

1.农村污染处理设施的设置比例严重不足。在我国现有的建制村中，尚未建立垃圾收集处理设施的有40%，尚未建立污水集中处理设施的有78%，畜禽类废弃物未得到无害化处理或资源化利用的有40%。据《2015年中国环境状况公报》调查数据显示，我国的农药和化肥利用率分别为36.6%和35.2%，远远低于发达国家的平均水平，超出了国际安全标准。

2.农村饮用水水源的安全指数严重偏低。目前，在全国范围内的农村饮用水水源地中，尚未划定保护范围的有38%，尚未设置警示标志的有49%，这表明农村饮用水水源存在安全隐患的比例相当高。

（二）农村环保体制有待完善

1.农村环境治理体制仍有待建立健全。现阶段，形成农村环境综合整治工作有效推进机制的地方还非常少，占比也较低，还有一些地方存在着规章制度不健全、管理主体不明确、责任分工不到位、资金投入不落实、治理措施不具体、运行管护人员不足等问题。

2.农村环境治理手段仍有待严格规范。我国目前的环境治理是“以政府为主体，以污染防治为主要导向，以行政强制为主要手段”的命令控制型环境治理模式。在推进农村环境综合整治的工作中，地方政府主要依靠的是行政控制手段，村民、基层组织和社会媒体等多元主体未充分发挥各自的优势。

（三）农村环保监管能力薄弱

1.农村环境监管机构仍然紧缺。据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》统计，截止到2017年，在乡、镇一级大约有90%的政府没有设立专门的环保工作机构，没有配备专业的环保工作人员，更缺少必要的环境监测设备。

2.农村环境监管标准仍未制定。长期以来，我国环境治理的重心主要倾向于城市地区，农村地区的环境治理存在很多空白，如尚未拟定生活污水和垃圾的處理标准、尚未制定生活污水和垃圾的处理规范、尚未建立健全农村环保标准体系等。

二、法律原因分析

（一）农村环境治理立法体系不完善

1.农村环境保护立法缺乏系统性。目前，我国没有一部针对农村环境治理的专门法律，当前的环境立法也大多是针对城市环境问题的普适性法律。从总体上来看，我国针对农村环境治理问题的法律基本处于空白状态，缺乏一个系统的专门针对农村环境问题的法律体系。

2.农村环境治理法律可操作性不强。在“城市中心主义”和城乡二元结构体制下，采取“城乡并轨”治理制度使得农村的环境法律内容在一部普适性的法律中，往往成为城市环境法律内容的附属品，而且在没有充分考虑农村环境问题特征的情形下，只是进行概括性、原则性的规定，往往使得法律成为一纸空文。总之，当前我国农村环境立法基本处于空白状态，散见于一些法律法规中的内容也大都过于原则化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

（二）农村环境治理执法机制不健全

1.农村环境治理的执法机构不健全。我国现行的行政区划分为省、市、县、乡四级，乡镇是最基层的行政机构。但是，我国目前的环境监管机构只设置到了县一级，乡镇一级基本上没有设立环保机构，农村地区的环境监管尚处于空白状态。同时，由于乡镇政府盲目追求经济利益，对污染企业过度放纵以及农民缺乏环保监督意识，使得整个农村地区的环境几乎处于无人监管的状态，环境污染事故层出不穷，农村居民的环境权益也受到了严重的侵害。

2.农村环境治理的执法力度松软。我国现行的环境执法体制采取的是“多部门、分层次”的工作模式，但这种模式却造成了环境执法机构间职责不清、权责不明的状态，在“出风头”时，各部门一拥而上，在“担责任”时，各部门又互相推诿，这使得农村环境执法工作处于混乱无序的状态。而且，目前我国农村环境治理的资金主要来源于中央和地方政府的财政拨款，但长期以来我国一直将环境治理重心放在城市地区，中央政府每年投入到农村地区的环保资金过少，加之乡镇级政府财政收入有限，在发展经济和绩效考核的压力下，对农村的环保投入就更少了。

（三）农村环境治理司法保障不充足

1.农村环境法律援助体系不完善。在我国农村地区，由于大多数的农民受教育程度低，使得农民的环保意识十分薄弱。即使有的农民想维护自身的环境权益，也只能寻求当地的法律服务所提供帮助，很难获得优质的律师资源，而且我国环保社会组织的工作重心一般在城市，除非影响特别重大的环境问题，否则农村地区很难得到关注。

2.农村环境司法救济机制不健全。由于我国的环境司法刚刚起步，在全国范围内尚未形成系统的环保法庭运行体系，也缺乏专业的环保审判人员，更不必论及在农村地区设置专门的环保司法机构。而且，我国的诉讼费用实行的是原告预交，每个案件的诉讼费用直接与诉讼标的挂钩，巨额赔偿金的环境诉讼案件往往使起诉方（环境侵权受害者）“望而却步”。此外，环境案件的专业性强、诉讼周期长、执行难度大等特点，也使法官们望而生畏。

三、完善路径

（一）完善我国农村环境治理的立法体系

我国针对农村环境治理问题的法律基本处于空白状态，更缺乏一个专门针对农村环境问题的系统性法律体系，散见于一些法律法规中的内容也大都过于原则化，而且存在相互矛盾，缺乏可操作性。

第一，應大力推动公民环境权入宪。将公民环境权确定为宪法中的一项基本权利加以保护，同时必须在宪法中对环境知情权和环境监督权加以规定，这不仅为农村环境立法提供了宪法依据，而且为环境信息公开透明和公民参与环境治理提供了法律支撑。第二，应制定农村环境治理法，全面系统地规定农村环境治理工作，这不仅为我国农村环境治理工作的开展提供了指导思想和基本原则，还为各地因地制宜出台符合当地环境保护的地方性法规提供了理论依据。第三，应加强农村环境重点领域立法，建立完善的农村环境治理法律体系。坚持事前预防为主、事后治理为辅的综合性全程管理原则，一方面，要制定农村环境标准、生活垃圾处理、农业废弃物资源化利用等预防性法规。另一方面，又要制定农村环境综合整治、生态补偿、土壤修复等治理性法规，这有利于对农村环境进行综合性、全程性的管控。第四，应扩大地方立法权限，提高地方立法积极性，鼓励各地方因地制宜，发挥地方优势，在农村环境治理法的框架下，探寻更符合当地环境保护的地方性法规，这不仅充分调动了各地方的主动性，发挥了地方的环保优势，还为建立上下联动的环境管理模式提供了实践经验。

（二）健全农村环境治理的执法机制

目前，我国的环境监管机构只设置了县一级，乡镇一级基本上没有设立环保机构，农村地区的环境监管尚处于空白状态。同时，由于乡镇政府盲目追求经济利益，对污染企业过度放纵以及农民缺乏环保监督意识，使得整个农村地区的环境几乎处于无人监管的状态。

第一，应明确农村环境治理的执法机构，完善农村环境执法管理体制。我国从中央到地方的倒金字塔型环境执法机构设置，使得农村地区的环境执法机构、环境执法人员和环境执法设备紧缺。加之，我国现行的环境执法体制采取的是“多部门、分层次”的工作模式，但这种模式却造成了环境执法机构间职责不清、权责不明，以及农村环境执法工作的混乱无序。所以应通过部门整合改革，设立一个集权的统一环境管理部门，并由其来理清我国各级环境执法机构的执法权限，明确农村环境治理执法机构的权责。第二，应提高农村环境治理执法水平。中央和地方政府要加大农村地区的环保资金投入，加强农村地区的环保基础设施建设，以建立严密的环境监测“网络”，为农村环境执法提供强有力的技术支持。同时，还要提高环境执法人员的法律水平和执法能力，转变环境执法人员的执法理念和执法方式，打造一支政治过硬、责任过硬、本领过硬、作风过硬的生态环境保护铁军。第三，应加强环保宣传教育，引导环保全民参与。国家要加大环境信息公开透明度，加强环保宣传教育，以提高公民的环保意识和维权意识，使环境法治理念深入人心，形成政府主导、企业参与、公众媒体监督的“常态化”环境监管体系，促进农村环境治理工作的规范有序进行，同时，还为实行多元共治的环境治理模式打好思想基础，筑牢思想根基。

（三）加强农村环境治理的司法保障

现阶段，我国的环境司法刚刚起步，在全国范围内尚未形成系统的环保法庭运行体系，也缺乏专业的环保审判人员，更不必论及在农村地区设置专门的环保司法机构。除此之外，环境司法案件特有的专业性强、诉讼周期长、执行难度大等特点，不仅使得法院一般不愿受理此类案件，还给法官的专业素质和司法审判能力带来了严峻的考验。

第一，设置专门的巡回环保法庭。目前，我国的贵州省、江苏省等地区已经开始了巡回环保法庭的试点工作，这种工作方式不仅有利于高效地解决农村地区的环境侵权案件，保护当地村民的环境权益，还有利于提高当地村民的环境意识和维权意识、扩大环保法庭的影响力。我国各地应根据当地的实际情况，学习借鉴贵州省的先进经验，设置专门的巡回环保法庭。第二，构建环保审判人员职业教育体系。中央和地方政府要加大环保审判人员教育培训资金支持力度，加强教育培训配套设施建设，以保证环保审判人员的职业教育培训能够顺利展开。同时，还要培养环保审判人员的科学思维和人文素质，转变环保审判人员的审判理念和审判方式，以进一步提高环保审判人员的法律修养和审判能力。第三，推动环境司法案件诉讼费用的改革。诉讼成本高昂的环境司法案件往往使“囊中羞涩”的农民群体“望而却步”，无法利用法律武器来维护自己的合法权益。所以，应推动环境司法案件诉讼费用的改革，扩大农村环境司法案件诉讼费用的缓交、减交、免交范围，设立农村环境司法案件诉讼专项基金，降低农民的环境诉讼成本，为农村环境治理走上法治化轨道提供资金支持。

（四）提高农村相关主体的环保法律意识

长期以来，以营利为目的的企业并不在乎当地生态环境的破坏和当地居民的生命健康，负有环境监管职责的地方政府往往为了追求经济效益而忽视环境污染和生态破坏，以分散式居住方式生活的村民既缺少环境知情权和环境监督权，也缺少维护自身环境权益的能力。

第一，加强乡、镇、村一级基层干部的环保法律教育，提高乡、镇、村一级基层干部的环保法律意识。地方政府要加强基层干部的环保知识教育，让他们对当前农村环境问题的现状及其存在的原因有所了解，以便因地制宜的提出解决当地农村环境问题的治理方法。同时，要加强环境法治教育，让他们树立环境责任意识，以可持续发展的眼光做出相应的决策。第二，引导乡镇企业的管理人员学习环保法律知识，从源头断绝农村环境问题的产生。地方政府要加大对乡镇企业管理人员环保知识的培训讲座，加强对乡镇企业管理人员的环保引导。同时，要严格监督乡镇企业的排污行为，对违法违规企业的管理人员要加强环保教育，以便从源头断绝农村环境问题的产生。第三，加强农村地区的环保教育工作，提高村民的环保法律意识。在农村地区的学校要设置专门的环保学科，开展环保宣传教育，让农村地区的孩子从小树立起环保意识。同时，基层干部要组织村民定期学习环保法律知识，引导村民自发监督环境污染和生态破坏行为。

总之，只有不断健全农村环境治理的法律规制，农村生态环境才能得到进一步保护，也才能建设美丽宜居乡村，实施乡村振兴战略，全面建成小康社会。

参考文献：

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[责任编辑：王功巧]