“公正型”城镇化的内涵及实现路径探讨

曹晶晶

摘要：改革开放 40年来，我国城镇化经历了快速的发展，城镇化率从最开始的不足20%到今天的高于世界城镇化率的平均水平，开创了人类历史上最大规模、最为快速的城镇化篇章。然而，近年来，高速城镇化及其背后的驱动机制所带来的种种问题愈发凸显，传统城镇化模式已经不可持续。实现既有效率又保公正的城镇化，要以公正为城镇化的信念基础;创新发展模式;完善公正的制度体系实现既有效率又保公正的城镇化。

关键词：城镇化;社会公正;可持续发展

中图分类号：F292    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）01-0043-02

一、公正型城镇化的探究

“城镇化”一词由城市化发展演化而来，相较于西方城市与乡村界限分明的管理体制，参照中国市制的划分，城镇化就具有了明显的中国特色。具体来说城镇化是指农村人口及农业向非农人口和第二、三产业转化的过程和现象。

公正即公平正义，公正首先表现在人们的正义观上，然后具体化于能体现这种正义观的社会制度，这就说明公正既要有物质层面的公平又要兼顾精神层面的正义。笔者认为公正型社会即以统一的公平正义标准为其本质和价值基础的群体生活环境。

因此“公正型”城镇化就是要把城镇化的进程与社会公正紧密融合，在城镇化进程中让公平正义成为价值基础和评价标准，提升城镇化的质量。

二、公正型城镇化的发展困境及反思

（一）公正型城镇化中的主要问题

1.自然资源浪费严重。资源是城镇化的重要物质基础，资源的利用情况影响着城镇化的效益和速度。目前，我国的城镇化中对自然资源的合理利用重视性不足，缺乏系统科学的规划管理，导致了大批资源粗放、浪费的现象，其中土地资源的浪费尤为严重。城镇化中耕地资源不断减少，而这些土地在被占用后大多也没有发挥预期的功效，导致城镇化过程中出现大批空城和无人区，充分说明了土地资源利用方向的不合理和利用结构的不科学。

2.公民待遇均等化问题亟待解决。公民待遇的均等化是指在城镇化过程中，公共产品和服务可以均等的被提供给所有人，然而这一问题目前来看，并没有得到落实。这与长久以来的城乡二元结构有关，如果不能得到合理有效的解决，长此以往，势必会固化原有的城乡二元结构甚至引发城乡矛盾的激化，不利于“公正型”城镇化的推进和和谐社会的建立。

3.城乡矛盾。城镇化的科学推进关系着二元结构下的城乡矛盾能否合理解决，笔者认为最为严重的是待遇的不均等引发的城乡居民间在观念和心理上的差异，例如部分市民具有较强的身份优越感，甚至带有一些偏见和歧视，这在本质上已经违背了人人平等的基本正义观，此外，公共产品和服务上的差别对待也很容易让农村非市民人群感到不公，这些都不利于城乡一体化的建设。

（二）公正型城镇化发展的反思

1.理念不科学。虽然我国的城镇化正在不断走向更加完善，但仍然存发展理念不科学的现象，首先是将城镇化与经济效益完全等同，为了经济而非为了人的全面发展而城镇化;其次，将城镇化等同于城市建设，以形式的城镇化代替实质的城镇化;最后，部分政府当做政绩任务，不顾市场情况而由政府主导推进。没有科学的城镇化理念，城镇化就失去了正确的方向指导，更加增加了“公正型”城镇化的困难。

2.制度不健全。健全的制度体系可以保障城镇化合理有序的推进，当今我国的城镇化发展中，制度体系尚不能满足发展的需求。以财税制度为例，地方政府的税收收入有限，不能为城镇化提供充足的资金支持、公共产品和服务，且审批制度也不尽合理，程序上缺乏规范性，不能进行切实的考察，会导致资源利用不合理，产业结构不科学等问题。

3.规划不合理。从城市管理的角度而言，城镇化的长远发展必须有科学合理的城市规劃和战略为指导，而许多城镇在发展之初并未能确立科学合理的发展规划，甚至先发展再规划、边发展边规划，这就使得城镇化缺乏重点和标准，产生巨大的随意性，使城镇化缺乏系统性和权威性，人为的造成城镇化的无序和混乱，极大地破坏了社会的公正。

4.落实不到位。在确定了科学合理的城镇发展规划和战略后，规划的执行效果就决定了城镇化的综合效益。在此过程中，一些地区换一批领导班子就换一次城镇化发展战略，使得整个城镇化过程迟滞混乱，缺乏持续性和稳定性，阻碍“公正型”城镇化的发展。

三、公正型城镇化的实现路径

（一）以公正为城镇化的信念基础

1.做秉持公正信念的政府。在大力推进“公正型”城镇化建立的过程中，政府部门要将公平正义体现在城镇的长远规划上，在管理中坚持公正，妥善处理城镇化引发的社会问题，以法制为规范、以行政为主导、以地方自治为基础、以科学技术为支撑，建立以人为本、可持续发展的“公正型”城镇化。

2.做心怀公正的公众。城乡矛盾的解决不仅需要政府的大力倡导，更需要城乡居民自身的观念转化。市民群体应增加对外来人口的了解与尊重，对乡村居民在城镇化中所作出的牺牲和奉献表示尊敬，将人人平等的观念内化于心;同时，乡村居民要积极融入城镇生活，了解城镇精神，自觉提高自身素质、改变落后观念，二者协同共进会对“公正型”城镇化产生重要影响。

（二）创新发展模式

1.加强城镇间协同合作。随着城镇化影响和辐射范围的不断扩大，各地区间的联系不断密切也更加复杂，城镇化的推进已经离不开地区间的协同合作，且针对部分普遍存在的城镇化问题，通过建立各类金融、人力等合作平台，可以更加有效的利用资源，均衡区域发展。

2.推进市政改革。为了改善城镇化过程中政府的越位、错位、缺位现象，政府必须加快市政改革的脚步，转变市政观念，优化市政职能，改革审批制度，建立公众参与机制，同时要完善与审批制相对应的责任制。

3.因地制宜。首先要注重均衡，克服土地城镇化和人口城镇化的不匹配;其次，要正确自我定位，要结合资源优势，开拓自己的特色城镇化道路;最后，要注重部分事物的文化影响、历史意义，让城镇化从大拆大建走向保护传承，合理把握地方自主性与政府的社会责任，走综合协调和多元发展相结合的道路。

（三）完善公正的制度体系

1.提供健全的经济机制。城市是因“市”而“城”，城镇化的深入也应当是经济发展的必然需要，因此，必须坚持市场为主导，改革财税制度，完善金融投资体制，让城镇化在资金上有底气，减少地方政府对“土地财政”的依赖性，推动资源的合理利用。

2.改革土地制度。土地的利用必须坚持城乡统筹，既要尽力满足城镇化带来的合理用地需求，又要兼顾农民的生存发展需求，对必须征用的土地给出合理补偿，妥善安置失地农民的未来生活，对审批出去的土地做好后续监管，做到地尽其用，避免官民土地利益冲突和与此相关的寻租腐败。

3.推动城乡一体化。实现城乡一体化必须：第一，建立统一的户籍制度，合理调整户口迁移的相关规定，让人们平等自由的享受民主权利与公共服务;第二，完善社会保障体制，提供均等化的基础设施和公共服务，引导城乡发展的良性互动。

4.关注城镇化中的弱势群体。程序正义的建立实施并不能完全的实现社会公正，即使赋予了所有人统一的权利和机会，但由于自身条件的特殊性可能会影响公正的实现。对于普通意义上的弱势群体（如残疾人、孤寡人员等）而言，城镇化本身就会对他们原有的生活产生巨大冲击，且受困于自身能力的有限性，他们可能会无法承受这些挑战;此外，我们还要关注因城镇化而成为弱势群体的部分成员，例如失地农民等，必须保障其基本的生存和发展需求，并关注其心理需求，在普遍公正的基础上对他们进行额外的兼顾，使他们在结果上与其他社会成员实现统一的公正。

我国的城镇化在近年来经历了快速的发展，城镇化的质量也逐步提高，与此同时我们也遇到了很多问题，让我们不禁沉思：如何实现社会公正，走向一条以人为本、因地制宜的“公正型”城镇化特色道路？相信會有更多学者将不断完善相关理论，让城镇化之路更加稳定、长远、可持续。

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[责任编辑：庞 林]