互联网金融消费者权益保障体系研究——来自英美两国的启示

潘 青

（江苏科技大学，江苏 苏州215600）

一、引言

互联网金融作为互联网时代下的金融模式创新，利用现代互联网技术实现资金融通、支付及投资功能，其本质仍是金融。与传统金融业务模式相比，互联网金融在金融风险方面更具有不确定性，除了传统金融所包含的系统性风险、市场风险、信用风险及流动性风险等外，还存在技术风险、信息安全风险等互联网金融特有的金融风险。与此同时，互联网金融商业模式拓宽了传统金融可能边界，越来越多的个体或组织可以直接参与到金融交易中，使得互联网金融的金融风险越来越高。因此，需要通过相关政策和法律等手段来降低互联网金融风险，尤其是加强对互联网金融参与者的保护，保障我国互联网金融产业健康发展及金融市场的安全稳定。

根据消费者金融理论，对金融消费者的保护包括知情权、隐私权、收益权、投诉权及获得赔偿权等权益。但互联网金融作为一种新的金融模式创新，相比于传统金融而言，对消费者的保护更加特殊与复杂，因此不能直接将现有的金融消费者保护方法照搬照用，需要探究适用于互联网金融产业的消费者保护理论和框架。互联网金融消费者保护之所以更为复杂，其原因有三：第一，互联网金融消费者概念难以界定。在我国现有立法中，没有对互联网金融消费者进行明确界定，互联网金融消费者一词是在互联网金融模式产生后衍生出的新概念。因此，对于互联网金融消费者概念的界定只能参考法律层面消费者的定义，即“为日常生活消费进行的购买、消费及接受服务”。显然该法律定义并不完全适用于互联网金融。例如，对于互联网金融模式下的P2P 业态而言。在当前法律界定条件下，资金提供者不属于金融消费者，但是在互联网金融模式下，资金投资人也是互联网金融的参与者或P2P 平台的客户，因此应当属于互联网金融消费者范围；第二，互联网金融参与者的社会分层逐渐模糊，互联网金融消费者普遍以利益集团化形式出现。在传统金融领域，金融机构为金融消费者提供金融产品与服务，因此即使金融消费者个体出现问题，也不会影响到其他金融消费者。但在互联网金融模式下，例如众筹或者P2P借贷，某些项目融资是由多个投资人共同提供，而该项目的经营者一旦出现问题，将影响所有投资人的利益，进而导致公众利益受损，因此互联网金融消费者保护更加复杂；第三，互联网金融所有业务模式全部在互联网网络中完成，因此相比于传统金融而言，其信息不对称问题更为严重，使得互联网金融消费者的权益难以保障。作为金融中介的互联网金融平台，其具体资金使用流向及日常运营的合规性均难以获得全面监督与监管，存在运营灰色地带，比如在某些P2P模式下，消费者对于担保人没有选择空间，其基本权益难以保障。因此互联网金融消费者一直处于劣势地位。

二、我国互联网金融消费者权益保障体系及发展问题

1.我国互联网金融消费者保障体系

我国互联网金融发展于2005年，经历近15年的发展历程，其市场规模不断扩大，商业模式不断丰富。除了最初的第三方支付、互联网理财、互联网消费金融基本模式外，又不断涌现出诸如P2P、股权众筹及数字货币等多种融资模式。然而，随着近年来越来越多的金融机构及非金融主体开始从事互联网金融产业，互联网金融的安全性问题不断突显，互联网金融领域风险持续高发，致使许多缺乏金融知识与风险规避能力的消费者及投资人损失惨重。对此，政府高度重视互联网金融产业发展安全问题，通过不断出台规范政策以防控互联网金融风险，并初步建成了融合互联网金融风险预防、识别、保护投资人及纠纷解决机制等为一体的互联网金融消费者权益保障体系（见图1）。而根据中国互联网金融协会的统计数据显示，自2012年以来，我国互联网金融进入高速发展时期，大部分互联网金融风险对消费者造成较大经济损失的业务主要集中在P2P借贷产业。因此，本文对互联网金融消费者保障体系的分析以P2P借贷产业为例。

图1 我国互联网金融消费者权益保障体系示意图

如图1所示，我国互联网金融消费者权益保障体系大致分为三大部分。第一部分为监管部门对消费者的保护，包括：风险案例讲解，主要对消费者进行教育和警示；法律法规保护，主要通过信息保护手段实现；风险识别，主要通过控制消费者的投资额度实现。第二部分为消费者向监管部门反馈信息，对P2P借贷平台违法行为进行监督举报，主要通过证据保存等手段实现。第三部分为监管部门对已经确认违法违规的平台进行处置，并对消费者给予相应赔偿，以保障消费者基本权益。具体而言：第一，消费者信息保护方面，我国有《消费者权益保护法》、《网络交易管理办法》等多项法律法规。监管部门对互联网金融企业的信息搜集进行了明确规定，在收集消费者信息之前需要获得消费者允许，否则不得搜集以及使用消费者的基本信息。同时，还规定了互联网金融平台应当对消费者的信息提供保护义务，不允许篡改、泄露以及毁损。如果互联网金融平台违反了相关规定，那么消费者可以向相关部门进行举报及控告。在风险案例交易警示方面，相关监管部门及互联网金融协会会定期举办相应的教育论坛，以普及互联网金融产业相关基础知识，培训消费者识别不同互联网金融产品的风险等级，例如，将互联网金融产品和服务的风险等级分为五种类型，分别为极低风险、低风险、较低风险、中等风险及较高风险。在互联网金融风险识别方面，监管部门对互联网金融产品和服务提供平台做出了规范和规定，要求相关平台在推荐互联网金融产品和服务时需要与消费者的风险承受能力相匹配，不得误导和欺诈消费者；第二，监管部门与互联网金融消费者之间建立了反馈互动机制，通过互联网金融消费者的反馈对违规违法平台进行及时制止。由于互联网金融业务大部分需要在互联网网络中进行，因此监管部门鼓励消费者保存可信的电子数据以作为有利证据。目前，我国《电子签名法》、《关于工商行政管理机关电子数据证据取证工作的指导意见》及《数字化设备证据数据发现提取固定方法》等都是对该反馈机制的支持和保障；第三，对于互联网金融消费者和互联网金融平台之间存在纠纷或者确定互联网金融平台存在违法违规行为时，监管部门已经通过建立相关纠纷解决机制和违规处置机制等方式以保障互联网金融消费者权益。例如，针对P2P 借贷产业纠纷，出台了《网贷纠纷网络仲裁专门规则》，并提供多种途径以解决纠纷，包括协商、调节、投诉、仲裁及诉讼等。在对违法违规平台处置方面，我国监管部门主要针对P2P借贷产业中的非法集资问题，具体措施包括将违规资金返还给消费者，而不会罚款或者没收。在还款时，不同的消费者均按照同一顺序及比率进行清偿，而无论合同是否到期，所有资金按照同一标准、顺序及时间返还。

2.我国互联网金融消费者权益保障体系建设存在的不足及难点

第一，互联网金融相关立法滞后，对互联网金融消费者的保护所提供的法律支持不足。由于互联网金融属于新兴产业，在我国尚处于初级发展阶段，还未出台针对互联网金融消费者保护的基本法律，相关法律支持大部分来自《消费者权益保护法》、《电子银行业务管理办法》及《商业银行法》等其他金融领域法律法规，因此缺乏针对性。同时，当前互联网金融概念及商业模式仍未完全确定，许多互联网金融平台的法律属性并没有进行法律上的确定，使许多互联网金融平台在日常经营时会触碰法律红线及底线，而互联网金融业务也极易成为从事非法集资的工具。

第二，互联网金融监管方式和互联网金融发展理念存在冲突，为互联网金融监管部门的监管提出了较大挑战。互联网金融模式之所以能够在我国得到快速发展，主要原因在于互联网金融创新了传统金融发展模式，拓展了传统金融可能边界线，使更多非金融主体可以参与到金融交易中，为金融市场提供了新的发展动能。因此，互联网金融有助于推动经济发展、实现普惠金融目标的作用。但作为一种新兴金融模式，相关监管部门如何对其进行监管有待商榷。在我国互联网金融发展初期，监管部门采取的适当性监管原则，推动了我国互联网金融步入高速发展阶段。但较为宽松的监管模式使得互联网金融风险频发，尤其是“e 租宝”事件的发生，给广大消费者带来了较大经济损失，给社会带来了不利影响。因此，互联网金融监管部门需要在金融创新和监管力度之间寻找新的平衡点。

第三，现行的分业监管模式难以适应多维度、多业态的互联网金融发展趋势。我国金融监管体制以分业监管模式为主，而互联网金融平台可以同时从事多种业态模式，这就导致不同的监管部门需要对同一互联网金融平台同时监管，而如何协调好不同监管部门之间的监管步伐尤为困难。同时，监管部门针对各自监管业务分别提出了相应的监管原则，但是监管责任不明确，致使出现了许多监管真空地带，使得传统金融监管模式难以适应互联网金融发展趋势，对监管部门的监管能力提出了挑战。

第四，当前，我国互联网金融消费者权益保护体系较为简单，存在司法救济不足及纠纷解决机制效果不明显等问题。例如，在互联网金融消费者纠纷解决机制方面，存在解决机制单一问题。消费者普遍只能采用投诉、仲裁或者诉讼等传统纠纷解决机制。但该种方式存在耗费时间长及申诉程序复杂等问题，增加了消费者维权成本。同时，鉴于当前我国互联网金融消费者保护法律的缺失以及不健全，因此许多纠纷无法及时解决，而互联网金融消费者的利益也无法实现全面保护。例如，我国《民事诉讼法》中“提出诉讼主张的当事人，需要提供相关证据”，即需要“谁主张，谁举证”。但互联网金融业务往往都是由互联网金融平台设计和保存，因此互联网金融业务存在明显的信息不对称问题，消费者无法获得与互联网金融平台相同的信息数据，导致后期举证存在较大难度。

三、美英两国互联网金融消费者权益保障体系分析

1.美国和英国互联网金融消费者权益保障措施

自2008 年，美国次贷危机所引发的世界经济危机发生以来，各国都开始重新审视本国金融监管体制并进行了相应的改革与创新，从原有针对金融机构纵向监管模式逐步转向以消费者权益保障为核心的横向监管模式。而美国和英国作为互联网金融产业发展强国，自然也加强了互联网金融监管体系的改革，并且不约而同地将改革重点集中在互联网金融消费者保障环节，试图通过更好、更健全的机制保障各自互联网金融产业的健康发展，美英两国的互联网金融消费者保障权益体系框架及具体保障措施如表1所示。

表1 美国和英国互联网金融消费者权益保障体系组成及具体内容

由表1可知，美国和英国的互联网金融消费者权益保障体系构成大体相似，都包括立法、消费者权益保护机制和纠纷解决机制三大部分。但是，在具体不同环节，美国和英国仍有各自特征。例如，在美国互联网金融消费者权益保障体系的纠纷解决机制环节，美国不仅成立金融消费者保护局（CFPB）专门处理消费者投诉问题，还构建了替代性纠纷解决机制，具体执行程序为：第一，当产生互联网金融纠纷时，优先考虑内部解决再寻求外部解决方案；第二，消费者可以同时向行政监管部门进行投诉，行政监管部门会对纠纷进行最终裁决，提供一种解决纠纷的方案与途径。在英国互联网金融消费者权益保障体系的权益保障机制环节，英国政府还通过金融科技监管手段提升监管部门的监管能力和水平，例如使用“沙盒监管”，具体流程包括：首先，金融行为监管局（FCA）事先对参与沙盒监管企业进行筛选，筛选条件包括企业规模、产品创新性及对消费者的保护能力等；其次，与企业共同制定消费者保护计划并制定赔偿标准；最后，通过筛选后，FCA 将给予企业3 至6 个月的测试时间，并根据测试问题找出漏洞，以更好地保障消费者权益。

2. 美国和英国互联网金融消费者权益保障体系对我国的启示

第一，加强互联网金融消费者权益保障立法力度，根据互联网金融产业的发展趋势及时调整相关法律法规体系，以最大程度保护消费者基本权益。当前，美国和英国均出台了利于本国互联网金融发展的法律法规，并根据互联网金融消费者的基本权益制定了相关从业主体的权利和义务，通过法律法规手段以更加充分的理由保护互联网金融消费者权益。例如，美国将法律与监管进行大统一，设立相关行政机关与部门为互联网金融消费者提供咨询和帮助；英国强调互联网金融监管部门的监管能力和手段，以增强互联网金融消费者的维权意识，来构建互联网金融消费者权益保障体系。

第二，注重行为监管及风险控制，不断调整和创新监管模式，以高效率实现有效监管。对互联网金融消费者权益的保障离不开对互联网金融产业的监管，因此，开展合理科学的互联网金融监管，实现高效监管目标无疑是对互联网金融消费者权益坚实的保障。例如，美国针对不同互联网金融业态模式及每种模式的特征，确定了与之发展相适应的监管主体及监管准则。证券交易委员负责P2P借贷平台的准入监管，联邦贸易委员会负责P2P的债务催收监管，消费者金融保护局则对P2P纠纷负责；英国则通过创建P2P金融协会的方式，对互联网金融产业进行监管和沟通，并设立金融市场监管局等行政机关部门保证消费者在进行互联网金融投资与消费时，可以受到公平待遇。

第三，建立并完善多渠道的非诉讼纠纷解决机制，注重互联网金融消费者的求偿权，切实维护互联网金融消费者基本权益。当前，无论是我国还是世界互联网金融都处于发展初级阶段，许多业态模式及产品和服务都在探索阶段，因此，产业发展的不完善势必将导致平台和消费者产生纠纷。但在纠纷产生时如何及时、高效解决，满足互联网金融消费者的基本求偿权，无疑将决定互联网金融未来能否健康持续发展。而在建设互联网金融纠纷解决机制时，要重点建设非诉讼渠道的纠纷解决机制。因为，传统诉讼解决机制存在耗费时间长、证据搜集困难等明显缺点。在此背景下，英国则施行了倾斜性消费者权益保障制度，通过成立金融专员申诉制度（FOS），以解决互联网金融中平台与消费者之间的信息不平衡问题。

四、推动我国互联网金融消费者权益保障体系发展的策略选择

互联网金融消费者权益保障体系建设是一项涉及多方参与主体的复杂纠纷解决机制系统（见图2），因此在体系建设之前，需要确立以互联网金融消费者倾斜及适度保护为核心原则，从立法、监管机构、参与平台、行业组织及消费者等主体入手，通过不断完善的纠纷解决机制和配套制度共建我国互联网金融消费者权益保障体系。

图2 我国互联网金融消费者权益保障体系建设示意图

1.制定互联网金融消费者保护法，充分保障互联网金融消费者基本权益

当前，虽然我国金融监管部门已经针对互联网金融不同业态模式成立专门的互联网金融消费者保护部门，但却没有出台专业的法律法规给予支持，使许多互联网金融消费者在受损时无法可依，存在监管不力及监管空白区域。同时，由于互联网金融不同于传统金融，因此，在设立专门保护法时，可以适当借鉴发达国家对互联网金融消费者的保护措施，汲取其他国家应对互联网金融危机以及强化对本国互联网金融消费者的保护经验。第一，设立互联网金融消费者权益保障基本法。目前，我国对互联网金融消费者权益保障法律依据主要依靠《消费者权益保障法》，尚无专门的《互联网金融消费者权益保障法》，因此，需要加快基本法的制定。建议在制定基本法时要充分考虑互联网金融的特殊金融属性，将互联网金融消费者权益保护问题单独列出，并根据实际发展状况规定互联网金融平台的权利、义务及权益保障范围等内容；第二，完善现有安全及金融法律，对适用于互联网金融的金融法律尽快做好相应的修订工作。例如，针对互联网金融安全的特殊性，相关部门需要尽快完善有关网络安全支付、互联网金融消费者信息安全等安全性法规，将互联网金融安全尽快纳入相关安全法律保护体系内；第三，制定专项法，更加全面地保护互联网金融消费者权益。由于互联网金融业态模式众多，因此，仅依靠基本法将难以涵盖不同业态模式下的互联网金融消费者权益保障问题。对此，建议针对不同互联网金融业态模式出台相应的专门法律法规，尤其像P2P借贷及股权众筹等业态模式，更需要加快专业性和针对性的业态法律法规制定。

2.加强互联网金融合规监管力度，通过协同机制充分发挥行业自律组织监管职能

当前，大部分互联网金融消费者权益受损主要是因为互联网金融平台的违规运营。因此，加强互联网金融合规监管力度，规范互联网金融平台日常运营操作，在一定程度上将能够减少对互联网金融消费者的权益损害。具体而言：第一，明确互联网金融监管核心原则，通过多监管主体的协调运作模式共同规范互联网金融产业发展。由于我国对金融产业监管采用的是分业监管模式，因此，在互联网金融产业监管方面，需要坚持适当的统一监管及分业合作监管模式。监管部门在完成各自监管职责范围内，需要通过协调机制对监管空白区域进行职责划分，消除监管空白地带；第二，创新监管手段，使用场景化监管手段替代传统监管模式，以适应互联网金融线上线下融合及前端后端融合发展态势。充分发挥行业自律组织的技术优势及可以直接接触互联网金融平台的优势，适当将监管权力下放并允许行业自律组织提出针对性的监管意见和方法，进而不断提升互联网金融产业监管能力与水平；第三，监管部门和行业自律组织要加强对互联网金融消费者风险意识教育，提高其维权意识，提升互联网金融消费者的自我保护能力。由于互联网金融降低了金融准入门槛，因此，现有的互联网金融消费者普遍不了解互联网金融运行机制、内涵及蕴含的金融风险。因此，加强对互联网金融消费者的风险防范意识势在必行。同时，要让互联网金融消费者了解自身权益，在自身利益受到损害时，要及时制止。例如，当前互联网金融消费者的金融信息和个人基本信息普遍存在泄露安全隐患，而互联网金融消费者却认为这是普遍现象，当资金安全受损时采取自认倒霉的做法，没有使用法律手段维护自身利益。因此，加强对互联网金融消费者的维权意识同样重要。

3.建立完善的替代性纠纷解决机制，解决互联网金融消费者维权成本高的问题

替代性纠纷解决机制是以非诉讼手段解决互联网金融纠纷问题，更加注重纠纷解决效率和纠纷解决彻底性问题，是对传统纠纷解决机制的补充。由于传统诉讼纠纷解决机制耗费时间长、成本高，因此，使用替代性纠纷解决机制建立多元化纠纷解决机制势在必行，具体而言：第一，在互联网金融平台内部建设投诉处理机制，提升互联网金融企业责任意识。在投诉处理机制建设时要规定投诉处理程序标准，对投诉的证据和信息进行明确的安全保存规定。同时，为了保证时效性，可以借鉴英国的FOS流程，对各环节进行明确的回复时间规定等；第二，充分发挥互联网技术效率优势，建立互联网金融在线纠纷解决制度（Online Dispute Resolution）。由于线下投诉及纠纷解决需要大量人力资源，因此，无论是在效率方面还是成本方面都存在较大问题，对此联合国国际贸易法委员会建议使用现代互联网技术及通讯技术解决纠纷机制，而欧盟所建立的ODR 平台纠纷解决机制也在一定程度上提升了纠纷解决效率问题，因此可以直接借鉴。具体可以通过引进与互联网金融产业相关的第三方机构等形式，建立互联网金融在线纠纷解决机制，而第三方机构主要为监管部门提供相应的技术支持。