网络进口食品及原料安全监管的法律问题研究

王滋海

(1.华东政法大学，上海 200042； 2.海南政法职业学院，海口 571199)

从1998年到2018年的20年间，我国进口食品以年复合增长率14.6%的速度增长。2018年，我国进口食品及原料来源达到170个国家和地区，覆盖全球73.9%。进口食品金额达到616亿美元，已经成为世界上最大的进口食品消费国。2018年，通过网络实现进口的食品类零售额增速高达33.8%。从以上数字可以发现，我国网络进口食品市场的发展十分迅速。但是随着网络进口食品及原料市场的快速发展，相关安全事件也频繁出现，将我国进口食品安全监管的不利及管理体制不足的问题暴露出来。从法律层面强化网络进口食品及原料的安全管理势在必行。

1 网络进口食品及原料安全的现状

1.1 网络进口食品及原料安全的立法现状

网络进口食品及原料涉及到食品安全和跨境电子商务这两个领域，因此监管进口食品安全的法律法规是由一般性进口食品安全监管法规和跨境电子商务的相关法规共同构成的[1]。当前我国监管该领域的主要法律法规见表1。

由表1可知，我国涉及网络进口食品及原料安全的法律法规数量众多，共同构成我国进口食品及原料监管的法律体系。

表1 监管进口食品及原料安全的法律法规Table 1 Laws and regulations for monitoring the safety of imported food and raw materials

续 表

注：若该法律法规经过修订，则所列出的为最新修订年份而非颁布年份。

1.2 网络进口食品及原料安全的监管形式

2018年之前，我国采取多部门分段的形式对网络进口食品及原料进行监管，各监管部门的级别相同，分别负责网络进口食品及原料的不同环节。2018年通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出由国务院直接领导下的国家市场监督管理总局全面统筹负责我国食品的安全监督，其中也包括对网络进口食品及原料的安全监督管理。国家市场监督管理总局协同农业部、卫生部、经贸委、海关等部门，整合了数个部门的职责，使网络进口食品及原料的监管工作更为系统。改变了之前多部门分段管理的体制，使“九龙治水”的现象不复存在。

国家市场监督管理总局将食品及原料监管分成3个部分，即国际共治系统、风险管理监控系统、预防系统，见图1。

图1 我国网络进口食品及原料安全监管体系Fig.1 Safety supervision system of online imported food and raw materials in China

2 网络进口食品及原料安全存在问题分析

2.1 基本法规范的空缺

随着近些年来国际物流行业的迅猛发展，网络进口食品及原料市场发展也日新月异，通过网络进口的食品及原料在我国食品市场中的占有率呈现不断升高的态势。新的贸易形势也带来了新的法律问题，如海外代购产生的域外管辖、海外直邮产生的检验检疫等问题缺乏全面规范[2]。2015年公布的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》仅停留在意见征求阶段，至今仍未颁布；2016年实施的《网络食品安全违法行为查处办法》仅适用于出现进口食品及原料安全纠纷的情况；2019年1月1日开始实施的《电子商务法》没有明确个人购买与企业购入食品及原料的区别，因此很难落实监管功能。2018年修订的《食品安全法》中仅第六十二条和第一百三十一条分别对网络食品交易第三方平台的监测责任和消费者对网络食品交易第三方平台的追偿权利进行了规定，此外再无专门性规范条文。可见，当前涉及网络进口食品及原料安全相关法律法条虽多，但仍然存在覆盖面不足、对具体实施措施指导不足等问题，因此亟待一部全面的基本法规范和引导并加大对违反法律法规行为的惩罚力度，提升对网络进口食品及原料安全的监管力度。

2.2 监管主体尚不成熟

我国将已有7个监管网络进口食品及原料安全的机构进行职责整合，由新建的国家市场监督管理总局来全面负责网络进口食品及原料安全的监管。该举措有利于我国对网络进口食品及原料安全实施统一的、集中的监管，最终形成一个系统的、有序的市场监管格局。但是，国家市场监督管理总局新建不久，需要在短期内快速建立一套全新的、行之有效的监管体系。

2.3 需要建立全程监控体系

被形象地比喻为“从田地到餐桌”的食品全程监控体系已经成为主要发达国家普遍实行的食品安全监控手段[3,4]。但我国的食品安全全程监控体系仍处于准备建设状态，其中网络进口食品及原料的全程监控体系需要进入建设规划阶段。在2015年颁布的《关于进一步发挥检验检疫职能作用促进跨境电子商务发展的意见》和 《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》两部法规中都有条款提出对进口食品网络平台和经营者的要求。但是，这些法规只对监管的某个或某几个环节进行了要求，没有达到全程监控的高度。更重要的是，这两部法规至今仍停留在指导意见的阶段[5]。2017年，《关于推进重要产品信息化追溯体系建设的指导意见》指出将在2020年建成食品全程监控体系，截至目前，南沙自贸区建成了用于全程监控的进口食品质量溯源平台。

2.4 规避检验检疫现象的普遍存在

中文标签制度是维护网络进口食品及原料安全的重要手段之一，《食品安全法》规定对进口食品及原料采取强制性中文标签制度[6]。但是在实际中，有调查认为在没有中文标签的情况下食品及原料仍然通过网络入境的现象较高[7,8]。这种现象是网络进口食品及原料安全隐患的重要原因之一，近些年来因此而发生的纠纷层出不穷。

2.5 事后救济机制薄弱

通过网络实现进口食品及原料不仅涉及到我国境内的检验检疫、卫生监督等环节，也涉及到境外食品及原料检验检疫和经营管理等环节，这就意味着网络进口食品及原料安全牵扯到域外管辖问题。因为当前我国网络进口食品及原料安全的基本法规范有待完善，境外生产、销售环节又不在我国管辖范围之内，因此一旦出现网络进口食品及原料安全问题，维权难度之大和维权成本之高是普通企业很难承担的。在我国当前还未建立全程监控体系的情况下，监管机构只能通过有限的途径提醒公众提高警惕，但不能为消费者提供有效的维权途径，特别是不能提供法律法规方面的指引。在缺乏事后救济机制的情况下，维权难成为摆在消费者和企业面前的一大难题。一旦遇到网络进口食品及原料安全问题，往往只能选择不了了之，而这种选择必然会进一步加剧我国网络进口食品及原料市场的乱象[9]。

3 完善我国网络进口食品及原料安全监管体制的对策

3.1 健全我国网络进口食品及原料安全相关的法律法规

3.1.1 完善相关法律法规的监管内容

从基本法角度来看，2018年修订的《食品安全法》虽然明确规定第三方平台必须对网络食品及原料的经营者进行实名制，但是在如何进行网络进口食品及原料的安全监管方面却没有详细说明。作为我国针对食品生产、流通、安全及消费的基本法律，《食品安全法》应对网络进口食品及原料的安全进行全面而系统的规范，防止因为法律空白造成食品安全问题的产生。应通过若干法条规定域外网络食品及原料经营者的经营责任及对应的处罚规定，明确网络进口食品及原料的中文标签规范等问题，防止出现下位法越位上位法的情况。

从流通环节的法律配位角度来看，《电子商务法》应明确个人购买与网络销售食品及原料的区别，切实落实监管功能。同时细化与网络进口食品及原料安全相关的法律条文，改建议性条文为规范性条文，特别是对网络跨国交易电子合同效力认定、域外食品网络经营管辖权等问题进行明确。

从配套法律角度来看，食品及原料的网络进口有着普通进口食品所不具备的特殊性，涉及物流、跨境金融、安全检查、信息安全等多方面的法律法规，需要相关基本法的专项规定。只有这样才能使法律涵盖到网络进口食品及原料安全的全部范围，使监督部门做到执法有依，不给存在安全问题和隐患的网络进口食品留下漏洞。

3.1.2 配套的部门法规

在《食品安全法》对原则性法规基本框定的基础上，监管部门应立足监督实践制定监管细则，使对网络进口食品及原料安全的监督得到持续稳定的维护。如前文提到一直处于调研阶段的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则》、《跨境电子商务零售进口清单》等配套法规应尽快得到落实，不但有助于相关部门履行安全监管职责，也能为消费者提供更安全的网购境外食品及原料。

3.2 强化执法主体建设

首先，应完善监管机制。2018年，我国跨境电商交易额为7.9万亿元，约为5年前的3倍。为适应快速发展变化的网络进口食品及原料安全环境，监管机制和监管队伍必须得到进一步的完善。将旧有的7个机构进行职责整合的举措会在机制上很大程度地解决“九龙治水”的问题，但新组建的国家市场监督管理总局不应该是7个机构的简单加和，而应该是在遵循网络进口食品及原料市场规律的前提下，打破旧有部门间的信息交流壁垒、权限归属壁垒、监管环节壁垒，将监管业务重新进行组合分配。

其次，应建立一支过硬的执法队伍。其一，应提高执法人员整体业务素质和业务能力。网络进口食品及原料安全的监管工作要求执法人员具备食品安全、互联网信息采集、食品检验检疫等方面的综合性知识和技能，需要执法人员能够紧跟网络发展变化时刻调节工作方法，学习新的知识和技能。因此，监管部门必须注重对执法人员的业务培训，确保执法队伍始终保持高水平的执法能力。其二，应建立不同监管部门之间的人员交流和人才流动机制[10]。一方面，网络进口食品及原料安全的监管涉及到多个部门管辖的多个环节，执法人员的流动有助于工作经验和技术革新的传播与普及；另一方面，人才的流动也有助于执法部门之间实现信息互通，为部门间的联动奠定人力基础。

最后，应建立多部门协调配合的信息共享机制。网络进口食品及原料安全涉及多个环节，每个环节各自对应不同的监管部门，需要多个部门的相互协调配合才能获得全面的、深层次的监管效果。应建立网络进口食品及原料的政府信息共享平台，实现相关信息的收集、整理、归纳与公开。对不同性质的信息采用不同的分享制度，见表2。同时建立共享信息的监管机制，强化源头监管，采取包括注册备案、日常监督、应急备案、稽查执法、信用评级等综合性监管手段。

表2 不同性质信息采用的分享制度Table 2 Sharing system for information of different natures

3.3 完善我国网络进口食品及原料安全标准体系

首先，应对网络进口食品及原料安全进行全程监管。在事前环节积极进行风险评估，海关、质监等部门应为评估机构提供准确详实的网络进口食品及原料信息，使评估及时且具有预见性；在事中的实施检测阶段，依据HACCP相关标准建立统一的监测体系，该体系既要体现国际对接性，也要符合我国的国情，真正实现网络进口食品及原料信息的可溯源；在事后的补救阶段，建立完备的风险应急机制，包括事故处理、产品召回、公众紧急情况预案等。

其次，应做好源头监督机制。对所有网络进口食品级原料采取严格的身份证制度，根据食品及原料网络进口的两种主要渠道采取具有针对性的监管方式，见表3。

表3 针对两种主要渠道采取具有针对性的监管方式Table 3 Targeted supervision methods for the two main channels

需要注意的是，目前利用直邮免检条例逃避检验检疫的案例数量较多，因此相关监管部门可通过平台全面获取进口记录并进行全面核查，将存在安全风险的网络进口食品拒于口岸之外，切实保护我国消费者的合法权益。

最后，建立网络进口食品及原料的信用评级体系。通过网络实现进口食品及原料的方式具有互联网的虚拟性，也具有信息不对称的特性。消费者在收到网购商品前很难切身了解其真实的性状和质量，由此引发的安全纠纷屡见不鲜。因此，我国可以建立进口食品及原料的网络销售信用评级体系，监督引导相关网络平台建立评价细则，对违规者进行相应的处罚标准，要求平台对信息真实性负有连带责任。对信息级别较低的经营企业提出警告，对极低的给予退市处理，对优质企业可以采取推荐或减免费用等优惠。

3.4 完善事后救济制度、推进国际共治

欧盟ODR机制(Online Dispute Resolution)是世界公认的优秀事后救济制度，包括机构筛选、信息传递、权责告知、电子翻译、案件管理这5大功能[11]。我国可以学习ODR机制，由监管部门牵头并提供启动财政支持，结合我国实际国情建立能够为消费者提供网络进口食品及原料安全事件的救济帮助。在ODR机制框架下，监管部门应积极为事后救济提供协助。如建立可供订单的专门网站，对检测出问题的网络进口食品及原料订单减免消费者的高额检测费用等。

网络进口食品及原料安全已经是世界各国必须面对的棘手问题，我国可以尝试签订双边/多边协议，为网络进口食品及原料的经营者和平台制定资质备忘录，同时在进出口食品及原料标准认定方面加强合作，探索国家间食品信息的公开机制。

4 结语

作为网络食品进口大国，进口食品安全问题关乎每个人的身体健康。建立对这种新型贸易方式进行全方位的监管，既是国家治理的职责所在，也是保护消费者的必要手段。以发展的态度对待处于不断发展过程中的网络食品及原料安全问题，健全我国网络进口食品及原料安全相关的法律法规，强化执法主体建设，完善我国网络进口食品及原料安全标准体系，建立事后救济制度并积极推进国际共治，一定会使我国网络食品及原料安全管理工作有序开展，体现我国政府对公民的良好保障。