浙江省高质量推进新型城市化的挑战及对策

吴可人

(浙江省发展和改革研究所，浙江 杭州 310025)

推进新型城市化，是过去10余年来浙江经济走在全国前列的创新举措和重要支撑，也是新时代浙江高质量发展和实现现代化的客观要求和必然选择。“十四五”时期，浙江亟须站在更广阔的视角，以高质量为着眼点，科学谋划和扎实推进新型城市化战略目标，努力积蓄新型城市化新势能，确保继续走在全国新一轮新型城市化的最前列，为全省高质量全面建成小康社会、提早基本实现现代化作出更大贡献。

一、浙江新型城市化走在全国前列

2006年以来，浙江在全国率先提出并实施新型城市化战略。14年来，浙江先行谋划、先行部署、先行实践，有力推动城市化发展不断迈上新台阶。2018年，全省常住人口5 737万人，常住人口城市化率达68.9%，仅次于广东(70.7%)和江苏(69.6%)，居全国各省(市、区)第3位，高于全国平均水平(59.6%)约10个百分点(1)《中国统计年鉴(2019)》，2019-07-30，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。。

(一)都市区城市群集聚增强，城市空间形态优化

杭州、宁波、温州及金华—义乌四大都市区培育建设深入推进，要素集聚和溢出效应不断增强，辐射带动环杭州湾、温台沿海和浙中城市群的城市化进程，全省多中心网络化空间格局进一步优化。

1.都市区中心城市集聚效应持续增强。2018年，杭甬温及金义四个都市区，以占全省15.5%的面积，集聚了全省近1/3的常住人口(31.6%)，贡献了全省超过2/5的生产总值(42.4%)及社会消费品零售总额(44.8%)，占了全省一般财政预算收入的半壁江山(50.8%)(2)《浙江统计年鉴(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年统计年鉴光盘/indexch.htm。。“十三五”时期，全省66.3%的新增常住人口集聚到杭甬金嘉四市市区(3)《浙江统计年鉴(2017)》，2019-04-15，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2017统计年鉴光盘改后20190415/indexch.htm。(4)《浙江统计年鉴(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年统计年鉴光盘/indexch.htm。。

2.中心城市对外围辐射带动持续强化。中心城市通过人口有机疏散和产业梯度转移，有效促进要素在中心城市以外更广阔空间的优化布局，形成都市区空间拓展联动的重要力量。杭州、宁波老城区外围的新城人口集聚逐步加快。按照行政区划面积计算，当前沿海地区已有21个城区及县(市)每平方公里人口密度超过1 000人(见表1)。

表1 2017年浙江省人口密度超1 000人/平方公里的市区及县(市)(5)《浙江统计年鉴(2018)》，2019-06-20，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2018统计年鉴光盘20190620/indexch.htm。

3.全省人口集聚及城市化重心向浙东北偏移。以杭州、宁波、温州、金华—义乌城市为核心，环杭州湾、温台沿海和浙中地区形成人口稠密、交通便捷以及要素在宜居空间上趋于均衡分布的格局，成为全省人口集聚和城市化的重心。2018年，上述三大区域所辖25个县(市、区)以全省32.3%的面积，集聚了66.1%的人口、77.0%的GDP和80.2%的万人以上城镇(6)《浙江统计年鉴(2019)》，2019-07-30，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2019年统计年鉴光盘/indexch.htm。。特别是环杭州湾地区，沿沪杭高速、杭甬高速周边地区的城镇密度局部已达100%。

(二)现代化功能优化完善，城市承载力和竞争力提升

城市经济提质增效，人居环境优化提升，成为全省新兴产业、现代服务和品质人居的主平台。2018年，杭州和宁波两个市区GDP总量超过1万亿元，18个市区及县城GDP超过1 000亿元，城市承载力、吸引力和竞争力全面增强。

1.城市服务功能显著提升。多数城市经济向服务主导转型，产业融合发展水平和产出效率均加快提高。全省已有36个市区及县城的服务业增加值占GDP比重超过第二产业。其中，11个市区服务业增加值占GDP比重达56.9%，最高的杭州市区已达64.5%，最低的绍兴市区亦达48.9%，高于第二产业增加值占比1.1个百分点。全省58个县(市)第二产业增加值占全省工业增加值的55.3%，超过市区10.7个百分点，由此形成中心城市以服务为主和县域以生产为主的空间耦合。

2.城市创新功能加快增强。以中心城市为重点，统筹创新平台建设、创新主体培育和创新人才集聚统筹推进。杭甬温三大国家自主创新示范区加快建设，杭甬嘉及金义等科创走廊加快培育，钱塘、滨海、前湾和南太湖等新区相继设立，“万亩千亿”新产业平台建设全面启动，城市创业创新和经济活力不断增强。

3.人居功能不断优化完善。美丽城市、智慧城市和海绵城市建设积极推进，未来社区探索试点，城市轨道交通长度、城市路网密度、人均绿地面积以及4G网络覆盖率等主要指标实现较快增长，城市面貌和人居品质不断优化。

(三)城乡统筹发展先行先试，城乡一体化不断巩固

自2004年在全国率先制定实施《浙江省统筹城乡发展 推进城乡一体化纲要》以来，浙江深入实施城乡统筹、美丽乡村建设、小城市培育和特色小镇创建等战略，形成了城乡协调发展“金名片”。全省城乡居民生活水平差距从2002年的2.37下降至2018年的2.03，远低于全国同期平均水平(2.68)。

1.农业转移人口市民化制度有效构建完善。全省通过取消农业户口和非农业户口性质区分及衍生的其他户口类型，全面实施新型居住证制度并放宽重点群体落户，积极启动“三权到人、权随人走”改革，为人口市民化的持续推进提供有力保障。“十三五”以来，全省已吸纳600多万来自农业转移人口的城镇居民，新增城镇就业人数近400万人。2018年，全省户籍人口城市化率达52.3%，比2010年提高了21.4个百分点(7)数据来源为浙江省公安厅治安监督管理总队。。

2.城乡公共服务均等化水平进一步提升。2017年，全省参加“五险”即养老、医疗、失业、生育、工伤保险的人数分别为2002年的5.6倍、12.4倍、50.2倍、8.7倍和7.2倍，户籍人员基本养老保险参保率超过80%，基本医疗保险参保率达98%。推行乡村公共服务“互联网+”模式，推动城市优质教育、医疗、文化和体育等资源向乡村延伸。开展“多规合一”试点，探索推进城乡“一本规划一张蓝图”。

3.小城市和特色小镇新型城市化平台加快构建。全省先后三轮开展小城市培育工作，遴选60个特大镇、中心镇及9个重点生态功能区县城进行试点，推动由镇向城的转型，累计吸引100余万农业转移人口实现就地、就近城市化。全省先后创建四批计106个省级特色小镇，深入推进人文融合发展。可见，小城市和特色小镇成为连接城乡的新载体、城市经济的新增长点。

(四)浙沪城市极化扩散效应叠加，城市发展水平趋于均衡

以上海为核心、浙江特别是浙东北为边缘的长三角南翼区域，一直是一个紧密联系的有机整体(8)卓勇良：《进一步发挥经济增长引擎作用——对长三角继续走在前列的分析与建议》，《浙江日报》2018年12月12日，第5版。。上海“极化—扩散”对于浙江区域经济空间发展的影响犹如“双刃剑”，既较大程度地抑制了浙江超大城市的形成，也奠定了浙江相对均衡的省域城镇结构和区域经济结构。

1.浙沪向多层次“核心—边缘”结构演进。改革开放前，浙江的经济中心和交通运输中心都在上海，省内相当县(市)与上海长期保持密切的经济往来，承接上海的辐射。改革开放以后，上海作为长三角核心对浙江的辐射作用不断增强，浙江形成了次级核心，次级核心外围依次产生下一级新核心，整个区域经济均衡化发展，成为一个功能相互依赖的泛城市化区域。

2.浙沪城市经济均衡化水平提升。浙沪两地特别是环杭州湾地区，与上海发展水平逐步趋同，区域经济已进入高水平的均衡发展阶段。至2018年，环杭州湾6市与上海人均GDP均超过10万元人民币。杭州人均GDP从1978年不足上海的1/4，到2018年的14.0万元，已连续5年超过上海；宁波和舟山的人均GDP 1978年均不足上海的1/5，目前也已接近上海。

3.省内市区与县域经济均衡发展。沿海县域经济保持加快发展，与市区的差距显著缩小。2010—2017年，全省58个县(市)(按2010年行政区划)人均GDP年均增长8.5%，高于市区4.4个百分点；人均GDP最高的5个县(市、区)的均值对比最低的5个县(市、区)的均值，从7.2倍缩小至3.3倍(见表2)。

二、全球视野下浙江新型城市化面临的挑战

当前和今后一段时期，国内外发展环境仍在发生深刻变化，与浙江长期形成的多层面问题交织，将对浙江新型城市化形成前所未有的挑战。

(一)全球视角：中国在全球贸易及价值链地位的变化加大传统城市化模式推进难度

中美贸易战持续升级，以美国为首的发达经济体对我国经济的遏制加大，引发全球贸易和价值链深度调整。作为外向型经济大省，浙江面临出口成本大幅上升、低成本劳动优势弱化、产业链加快转移以及知识密集型产业与高技能劳动力不足等一系列挑战。长期以来，浙江形成的依靠集聚中西部低端劳动力、低层次产业大量占地的传统城市化发展模式，今后或难以为继。如何在旧动能逐步衰退之际谋求新动能，成为浙江城市化亟待破解的课题之一。

表2 2017年、2010年浙江省最高和最低的5个县(市、区)人均GDP及均值/元(9)《浙江统计年鉴(2011)》，2019-04-16，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2011浙江统计年鉴20190416/indexch.htm。(10)《浙江统计年鉴(2018)》，2019-06-20，http://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou.aliyuncs.com/jcms_files/jcms1/web3077/site/flash/tjj/Reports1/2018统计年鉴光盘20190620/indexch.htm。

(二)国内视角：全国区域经济及人口布局不尽合理或累及浙江城市化进程

自2003年以来，我国区域经济出现“东部放慢，中西部相对加快”的态势。浙江作为东部地区，由于经济增速相对放缓，对全国集聚趋势有所弱化。2005—2018年，浙江GDP占全国的比重从7.2%回落至6.2%。2010年，浙江人口占全国的比重达到4.1%的峰值，之后一直在原地徘徊。而发达国家和地区的城市化经验表明，人口持续向沿海、湾区和大都市集聚是一个普遍规律。因此，浙江及整个东部地区对于全国要素集聚的吸引力不升反降，会在相当程度上累及浙江城市化进程。

(三)浙江自身：全省城市发展水平及效率仍不高

浙江城市化仍在相当程度上存在着城镇用地粗放化、功能同质化、人口蓝领化以及城乡制度二元化等结构性矛盾，深刻影响着新型城市化的持续健康发展。

1.重规模轻内涵导致城市用地粗放。长期以来，城市以外的镇村以相对低廉的土地供应价格，助长城市开发建设快速向外粗放拓展。全省建设用地资源约束日趋加剧，“十三五”时期供需缺口达90～130万亩。同时，城镇建设用地粗放扩张，造成大量耕地、河漾被侵占，水域面积减少，加之古城、古镇和古建筑保护力度不足，全域历史遗迹和水乡风光呈现碎片化发展，城市传统风貌较难完整再现，城市传统文化趋于式微。

2.重增长轻转型导致城市产业低端锁定。就规模而言，在经济总量、人口规模、定居密度和非农职业比重等指标上，浙江多数城镇已达到城市标准；而就内涵而言，产业层次、产业多样性等指标仍相对滞后。以计算机及高端设备制造业产值合计占全部工业总产值比重为例，杭甬温嘉绍五地合计不足30%，而深圳这一比重已达68.0%，上海、苏州等同类地区这一比重亦普遍超过30%(见表3)。

3.加剧城镇人口蓝领化。长期以来，浙江特别是中心城市和沿海小城镇以劳动密集型为主的产业结构，吸引了大量蓝领外来人口。2017年，全省外来人口近一半(47.2%)集中分布在11个市区，高中及以下学历人口占比高于96.0%，拉低了全省城镇人口平均素质。与兄弟城市城镇就业结构比较，浙江制造业占比较高(44.0%)，仅次于广东(47.9%)，居全国第二位，蓝领化问题依然突出。

4.制度性障碍固化城乡二元结构。在现行城乡二元土地制度下，本地乡村居民不愿城市化和外来乡村居民难以城市化问题并存。一方面，本省特别是区位条件较好的沿海地区，乡村居民不甚看重进城落户。另一方面，浙江地方政府因财力有限，较难为大量外来人口提供与户籍人口均等的公共服务。这两个因素，在相当程度上制约了浙江人口集聚的程度及城市化的进程。

表3 2017年浙江省五市与全国同类城市第二产业高端制造业产值占比/%(11)数据来源为Wind数据库。

三、浙江迈入新型城市化高质量发展转折阶段

“十四五”时期，浙江将迈入人均GDP超 1.5万美元、城市化水平超70%的新阶段，呈现“增速放缓，结构优化，内涵提升”的阶段性特征。

(一)迈入城市化边际增长放慢和结构优化新阶段

浙江城市化率迈入70%以上较高水平，城市化趋势从数量型增长为主向更加突出结构型转型。改革开放以来，浙江乘着加快沿海地区发展大战略的“东风”，工业化、城市化发展突飞猛进。全省城市化水平从1978年的14.5%、落后于全国3.4个百分点，快速攀升至2018年的68.9%、领先全国9.3个百分点，仅次于广东(70.7%)，居全国各省(市、区)第二位。根据日韩、欧美先发国家地区城市化水平增长的S形曲线规律，“十四五”时期浙江城市化率或将进入S形曲线第二拐点70%以后的缓慢增长阶段，全省城市化水平年均增幅低于1个百分点。同时，人口集聚和城市化重心将继续向都市区、大湾区等区位优越、经济发达地区转移，环杭州湾将成为全省新一轮城市化的头部地区。

(二)迈入城市经济社会加快转型新阶段

新经济、新业态和新模式孕育成长，浙江城市化内在动力从要素拉动为主向创新驱动为主转型。浙江迎来数字经济、知识经济、绿色经济时代，城市高质量发展的积极因素正在集聚，新语境、新理念正在形成，新主体正在涌现，新业态正在孕育，新模式正在发展，城市发展转型、动力转换的势头明显。“互联网+”等新业态全面渗透，阿里巴巴的成功和世界互联网大会的落地，微商、第三方支付、跨境电子商务等业态迅速普及，深刻改变了城市生活方式及浙江传统产业形态。随着支持大众创业万众创新、鼓励民间投资等系列政策效应的加快显现以及城市创新体系建设的积极推进，新一轮创业运动兴起，创客孵化平台大量涌现，人才和市场主体加快集聚，由此而来的是城市生产力的巨大解放和新一轮创新发展的热潮。

(三)迈入区域经济一体化加速推进新阶段

城市区域化、区域城市化加速，浙江城市化从长期上海单核极化为主，开始向省内及省际边界交往增强，都市区同城、区域协调转型。随着长三角一体化进程的深入推进，三省一市进一步摒弃过去“你有我无”的发展机制，加快打破各地之间资源和要素流动的障碍，加快共建市场体系开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治的区域协调发展机制和政策体系。与此同时，浙江提出四大都市区建设框架，明确构建“一群、一轴、四区、四圈”的总体格局，从规划层面推动以长三角世界级城市群为统领、大都市区为核心、区域中心城市为支撑、特色小城镇为支点、大通道为连接网络的空间格局建设。长三角一体化发展与省内四大都市区建设，有利于浙江城市化在更大范围、更深层次上，实现资源共享、要素整合、优势互补、互利共赢，进一步缩小区域城市发展差距。

(四)迈入城乡结构优化提升发展新阶段

乡村重构积极推进，浙江城市化从集聚较弱、社会发展滞后向城乡融合、全民共享转型。党的十九大报告明确提出“实施乡村振兴战略”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，中央出台关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，有望加快完善产权制度和要素市场化配置制度，破除城乡二元体制机制障碍，引导乡村人口、土地等要素向城市集聚，促进公共资源在城乡间优化配置，从而加快缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，让全体城乡居民共享新型城市化发展成果。与此同时，城乡融合强调遵循城乡各自发展的规律，以城乡发展方式高度特色化来推动城乡发展水平高度协同，探索构建工农互促、城乡互补、全面融合和共同繁荣的新型城乡关系。

四、浙江实施高质量新型城市化的对策

基于城市化发展的基础及问题，浙江应准确把握“十四五”时期国内外及自身的发展趋势，积极应对高质量、竞争力、现代化的新要求，在进一步深化改革、扩大开放的新背景下，实施人文主导、创新引领、集约转型、融合一体四大战略，实现让城市更加美好、更具活力、更高效率、更加共享的新愿景，为全省高质量全面建成小康社会、提早基本实现现代化作出更大贡献。

(一)人文主导：推进人的高质量全面发展

着力推动城市从物质生产主导，向提升优化物质生产前提下的人文社会主导的转变(12)闫小培、毛蒋兴、普军：《巨型城市区域土地利用变化的人文因素分析——以珠江三角洲地区为例》，《地理学报》2006年第6期，第613-623页。。一是提升城市人口质量。构建更加公平完善、弹性包容的城市教科文卫等公共服务体系，稳定扩大就业，建立健全覆盖全部常住人口的社会保障，创造和扩大人的发展机会，让城市居民拥有更好的身体素质、更高的文化素质和更优的思想素质。二是提升城市人文环境。传承和发展城市人文精神，将精神价值、文化内涵融入城市的街巷、公园和居民的生活场景中，让城市居民科学知识更充裕、精神世界更充实、行为举止更文明。三是提升城市人居品质。构建更加优质的生活、工作、游憩和出行环境，营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城市生活环境，让城市居民行得便捷、住得舒心、用得放心，打造品质之城。

(二)创新引领：推进城市产业高质量创新转型发展

着力推动城市经济增长方式从高度依赖土地、资本投入的粗放式发展，向发挥城市科技、教育和人才资源优势的创新驱动转变(13)边雪、陈昊宇、曹广忠：《基于人口、产业和用地结构关系的城镇化模式类型及演进特征——以长三角地区为例》，《地理研究》2013年第12期，第2281-2291页。。一是夯实人才第一资源作用。完善创新创业教育体系，大力发展创新型高校，加强高校、科研院所与企业合作办学，推动创新创业教育实践融入人才培养的全过程。二是营造城市创新创业的优良环境。政府应营造有利于创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，促进技术创新、商业模式创新和管理创新。三是形成有利于区域间协同创新的产业布局导向(14)岑晓腾、苏竣、黄萃：《基于耦合协调模型的区域科技协同创新评价研究——以沪嘉杭G60科技创新走廊为例》，《浙江社会科学》2019年第8期，第26-33页。。大都市区聚焦数字经济等高技术新产业，形成以生产服务和高端制造为主的产业结构；中小城市承接产业转移，强化制造业基础，形成以现代制造业为主的产业结构，确保大都市区创新引领和中小城镇现代制造支撑合作共赢格局的形成。

(三)集约转型：推进城市空间高质量一体化集约发展

着力推进城市从外延式扩张为主，向高密度集聚、网络化布局、多层级协同发展转变。一是共建长三角世界级城市群金南翼。加强与上海及安徽、江西等内陆地区的双向合作，提升浙江城市化腹地范围和增长潜力，推动更大范围、更深层次要素的优化配置。二是优化以都市区为主体形态的省域空间结构。优化完善由大都市化区域到内生发展较强的特大城市、特色发展的中小城市及小城镇等构成的多层次空间结构。三是优化城市空间布局。按照“三区三线”管控及“多规合一”的要求，加紧开展国土空间规划编制，促进城市精明增长。

(四)融合一体：推进城乡高质量融合联动发展

着力破解城乡制度二元化和物质景观同质化格局，推动城乡人口要素集聚、风貌特色发展、产业互补共赢、设施高效共享，实现城乡物质景观高度异质化及发展水平高度同质化。一是优化城乡人口布局。引导乡村散居人口向城镇集聚，进一步减少乡村常住人口数量，减轻乡村土地、生态、环境压力。二是优化城乡要素配置。推动乡村建设用地规模、基础设施和公共服务设施供给与常住人口相匹配。三是优化城乡产业分工。乡村以发展现代农业、旅游及新兴绿色产业为主，中心城市以发展创新及知识类型的现代服务业为主，中小城镇以配套发展制造业为主。

落实高质量发展要求，将满足人民群众对美好生活的向往作为新型城市化的战略目标，“十四五”实现城市更加美好、活力、高效和共享的新愿景。一是城市更加美好。城市成为和谐宜居、富有特色、自由平等的幸福家园，市民获得感、安全感、满意度全面提升。二是城市更具活力，形成具有较强创新策源力、国际影响力和综合竞争力的高质量城市增长体系，大幅提升浙江在全球价值链和产业分工体系中的地位。三是城市更高效率。形成符合资源环境承载力的城市化宏观布局和城市内部空间结构，长三角、都市区与大中小城市空间一体化发展，城乡国土空间优化布局、高效利用。四是城市更加共享。形成就业转移、空间集聚、素质提升相统一的人口城市化格局，构建人人参与、人人努力、人人享有的新型城市治理体系。