民办教育管理政策工具的选择及优化——基于政策文本的量化分析

曾小军 黄大乾

(1.广州大学，广东 广州 510006；2.广东白云学院，广东 广州 510450)

自20世纪80年代新公共管理运动在西方兴起以来，政策工具逐渐成为公共管理学和政策科学研究的焦点。在政策工具的研究中，分类研究的成果最为丰硕。国内学者顾建光等(2007)从政策工具的使用方式上，将政策工具分为管制类政策工具、激励类政策工具和信息传递类政策工具(1)顾建光、吴明华：《公共政策工具论视角述论》，《科学学研究》2007年第1期，第47-51页。。而英格拉姆等(2011)按照政策目标的行为逻辑假设对政策工具进行分类，该划分与教育政策领域的政策维度高度契合，具有代表性。他们总结，客体对于某一社会目标不采取行动出于五个原因：一是客体可能认为没有法律指示或者批准他们采取相关行动；二是客体可能没有收到采取相关行动的激励；三是客体可能缺少采取相关行动的能力；四是客体可能不认同实现该目的的方式或者该目的背后的价值取向；五是客体在高度不确定的情形下难以理解问题的性质而不知所措。基于以上五个原因假设，他们提出了相应的政策工具，即权威工具、激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具以及学习工具(2)转引自宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2011年版，第172页。。按照政府介入的高低程度，加拿大公共政策学者豪利特等(2016)将政策工具分为强制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具(3)迈克尔·豪利特、M·拉米什著，庞诗等译：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，生活·读书·新知三联书店2006年版，第144页。。本文借鉴英格拉姆等对政策工具类型的分类，采用内容分析法，以定量研究方式剖析政策文本中民办教育管理政策工具选择状况，并提出相应的政策建议。

一、分析框架构建及政策文本内容编码

政策工具是政策制定与政策执行的纽带，是政策制定向政策执行转变的关键，是政府推行政策的手段和方式。基于对政策工具内涵的把握，本文把民办教育管理政策工具选择界定为：政府尤其是教育行政部门为提高民办教育管理成效而采取的具体手段和方式。借鉴英格拉姆等对政策工具类型的划分，将民办教育管理的政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具以及学习工具五大类型，据此构建民办教育管理政策工具选择分析的X维度。作为政策制定与政策执行之间的桥梁，政策工具在实际运用中还要与管理内容相结合，才更具说服力。2016年12月，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)，从“总体要求、加强党对民办学校的领导、创新体制机制、完善扶持制度、加快现代学校制度建设、提高教育教学质量、提高管理服务水平”七个方面作出指示。作为民办教育管理领域的典型性、纲领性政策，这个政策文本对当前民办教育管理具有导向作用，因此，本文将民办教育管理内容划分为“创新体制机制、完善扶持制度、加强现代学校制度建设、提高教育教学质量和提高管理服务水平”五个方面，构成民办教育管理政策工具选择分析的Y维度。在对政策工具和民办教育管理内容进行划分的基础上，最终构建起民办教育管理政策工具选择的二维分析框架(见图1)。

图1 民办教育管理政策工具选择的二维分析框架

鉴于2016年底修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)《若干意见》《关于印发〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》(以下简称《实施细则》)是目前在民办教育管理方面内容最新、传播最广、监管最全、影响力最大和效力最高的三个代表性政策文本，本文将其作为研究样本，分别进行二维分析。在分析前，先将《若干意见》设定为文本A、《实施细则》设定为文本B、新《民促法》设定为文本C，然后将三个文本按照内容和顺序进行编码，形成基于政策文本的民办教育管理内容分析单元编码表(见表1)。

表1 政策文本A、B、C民办教育管理内容分析单元编码一览表

续表1

二、民办教育管理政策工具选择存在的问题

在对民办教育管理内容分析单元进行编码的基础上，根据已建立的分析框架对结果进行统计后发现，民办教育管理政策工具选择在政策工具维度和管理内容维度方面存在以下问题。

(一)政策文本内容的X维度分析：政策工具维度

1.权威工具使用较多。在政策领域，权威工具的运用主要体现在各种政策管制上，包括禁止、许可、命令和处罚等。权威工具的使用往往假定政策目标群体会自觉遵守各项法律法规，且此假定还有一个更为重要的前提是有完善的法律法规供目标群体遵守和履行，一旦出现违法违规等行为，就要用严格的法律加以惩罚，以确保目标群体的守法自觉性。从表2可见，无论是单独看某个政策文本还是三者综合起来看，权威工具的使用频率都较高。权威工具在政策文本A中占25.9%、在政策文本B中占36.1%、在政策文本C中占50.0%，经综合平均，权威工具占了34.9%。具体来看，三个政策文本中权威工具的使用都是命令形式占主导，计算后得出其在权威工具中的使用占46.7%，其次是处罚、禁止，而许可的使用相对较少。

表2 政策文本使用权威工具情况

这个统计结果，既印证了权威工具是一种被普遍使用的政策工具，也体现了我国政府对民办学校的管理主要倾向于权威性工具，通过对民办学校提出强制规定，实现对其的规范化管理。那么，政府为何偏爱权威工具呢？其原因可能在于：一是通过权威工具来规定政策制定者和执行者的合法性以及推进一系列的政策改革，有利于增强对公众的信服力和提高政策的可行性；二是民办学校作为一类教育服务机构，虽然具有一定的公益性，但是分类管理后营利性民办学校兼具公益性和营利性，为保障公益性的实现、防止因营利而损害教育消费者的利益，政府运用权威工具规范民办教育机构乃至整个行业的行为，更有利于民办教育行业的稳定健康发展；三是政府在民办教育治理过程中仍存在统得过多、管得过死等问题，习惯于运用传统治理手段，对权威工具的使用具有较强的路径依赖。

2.激励工具、符号和规劝工具的运用形式单一。激励作为依靠切实回报来诱使人们遵从的工具，主要通过给目标群体带来利益回报、促使目标群体采取相应行动，来实现政策目标。激励工具包含收费、绩效指标、协议、授权和税收等子类型。通过对政策文本的量化统计后发现，在激励工具的使用中，“收费”为8个，占44.4%；“税收”为5个，占28.8%；“授权”为3个，占16.7%；“协议”为2个，占11.1%；未使用绩效指标工具(见表3)。使用收费和税收工具相对较多，由于收费工具的使用，允许民办学校举办者取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，民办学校依法享有法人财产权。这有利于鼓励民间投资人和企业进入民办教育领域，发展多元化的投资主体模式，运用PPP模式对民办学校进行管理。而税收工具的使用，旨在从资金、土地和资源等方面给予民办学校一定的政策优惠，支持民办学校尤其是非营利性民办学校的举办，减轻举办者的办学压力，鼓励更多企业和个人参与办学。基于经济人假设，收费和税收优惠可起到较大的激励作用，提高举办者的办学热情和积极性，但也不可忽略绩效指标的作用。为民办学校设置合理的绩效指标，可督促民办学校注重办学质量，有利于其长远发展。

表3 政策文本使用激励工具情况

符号和规劝工具假定政策目标群体的行为动力源自内部，他们往往以政策是否符合内在信仰或价值观为标准，决定是否接纳或执行政策。该类工具包括象征、基本原理、标签和规劝等子类型。统计发现，在符号和规劝工具使用中，“标签”为24个，占75.0%；“象征”为7个，占21.9%；“基本原理”为1个，占3.1%；未使用“规劝”工具(见表4)。可见，政府采用的符号和规劝工具主要以“标签”“象征”为主。在不同阶段，国家通过不同的“标签”和“象征”，赋予民办学校不同程度的合法性，从而获得国家和社会对民办学校价值认同的一致性，并创造出有利于政策实施的社会环境。如政策文本A中“切实加强宣传引导，深入推进民办教育综合改革，鼓励地方和学校先行先试……树立民办教育良好社会形象，努力营造全社会共同关心、共同支持社会力量兴办教育的良好氛围”等条款，就是运用“象征”工具，试图让客体信任政府，相信其对民办教育的综合改革是一项符合客体利益和社会发展方向的政策。然而，基本原理和规劝工具的较少使用，可能造成民办学校对政策目标的认同度不高、政策行动力不足，进而妨碍民办教育管理相关政策的执行。

表4 政策文本使用符号与规劝工具情况

3.能力建设工具和学习工具应用不足。能力建设工具和学习工具在所有政策文本中的总占比分别为4.7%、2.3%(见表5)，可见应用不足。能力建设工具旨在提供信息支持、业务培训、教育资源，支持有能力的个体、群体或机构开展活动并进行决策。学习工具的运用可以使客体通过学习来提高自己的判断能力，从而有效作出判断。在管理民办教育时，政府应该给予民办学校一定的信息支持和资源支持，如制定教师流动机制时应把民办学校纳入其中；基于民办学校举办者、管理者可能缺乏相关的管理和教育知识等现实，定期举办各类有针对性的培训。此外，政府应积极运用学习工具，引导民办学校进行战略规划和自我评估，提升办学能力。从一定意义上讲，能力建设工具和学习工具对政策目标或行动的实现具有更加显著的效果，因为它们能赋予行动主体更强大的行动力量和更明确的行动目标及路径。政府不倾向于采用这两种工具的主要原因，可能是其作用在政策行动主体身上往往需要一个较长的周期才能显现效果，需要付出更多的行政和财政成本。

表5 政策文本使用能力工具、学习工具情况

(二)政策文本内容的Y维度分析：民办教育管理内容维度

在对A、B、C三份政策文本进行X维度分析的基础上，将其引入Y维度的分析中，可以获得民办教育管理内容维度的政策工具选择结果(见表6)。加强现代学校制度建设和提高管理服务能力方面运用的政策工具较多，占比分别为38.4%、30.2%；运用的政策工具主要有权威工具、符号与规劝工具两大类，较少使用激励工具、能力建设工具和学习工具。这种政策工具选择结果主要是由于政府习惯于以命令、控制和宣传等权威手段管理经济社会事务，在民办教育管理领域同样对传统管理手段具有较强的路径依赖。从表6还可以看到，政府在完善扶持制度和提高教育教学质量两个方面运用的政策工具最少，分别占9.3%和5.8%。完备的扶持制度是民办教育发展壮大的外在保障，优良的教学质量是民办教育持续健康发展的内在要求，政府对这两方面缺乏重视，在一定程度上反映出对扶持与引导民办教育的力度不足，这是民办学校长期无法与公办学校平等竞争的主要原因之一。政府忽视对民办学校教学质量的监管，容易使民办学校尤其是营利性民办学校因过度追求利润而忽视教育的公益性。可见，充分、科学地运用激励工具、能力建设工具和学习工具这些具有内发性的“胡萝卜工具”，使其作用于“完善扶持制度、提高教育教学质量”等，是政府在推进民办教育管理中应特别重视的问题。

表6 民办教育管理内容维度的政策工具选择情况

三、民办教育管理政策工具选择的优化对策

针对民办教育管理政策文本中反映出的政策工具选择问题，本文从权威工具、激励工具、能力建设工具、符合和规劝工具和学习工具五个方面提出以下优化对策。

(一)合理运用权威工具：健全民办教育管理的制度体系

针对当前民办教育分类管理等相关政策执行阻滞问题，应合理发挥权威工具的功能，加快修订地方法规，健全与民办教育新政相衔接的配套政策及实施办法。一是积极推进民办学校产权制度创新。明确非营利性民办学校的财产使用权，限制其对学校剩余财产的处分权；明确营利性民办学校的财产收益权、使用权和剩余财产处分权。二是健全民办学校财务与资产监管制度。非营利性民办学校如果定性为社会服务机构，则执行《民间非营利组织会计制度》；如果定性为事业单位，则执行《事业单位会计制度》；营利性民办学校则主要执行《公司会计制度》；还可参照《事业单位国有资产管理暂行办法》和公司资产管理的相关规定，制定民办学校资产分类管理制度，促使民办学校各类资产按照不同的资产性质严格分类登记入账。三是完善民办学校退出制度。对不同类型民办学校退出的标准、程序、方式、适用法律及监督管理进行全方位的规定。四是改进民办学校收费管理办法。允许营利性民办学校自主定价，实行市场调节价；对非营利性民办学校的收费，应通过市场化改革试点，综合考虑办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素，逐步实行市场调节价。五是制定民办学校分类登记的具体办法。在分类转设问题上，应按“新校新办法、老校老办法”的原则，在法律授权下，允许存量学校实施5—10年的过渡期；在学校法人类型上，应充分尊重举办者的意愿，并尽可能简化相应的转设程序，最大限度地降低制度性交易成本，形成社会服务机构、事业单位和企业法人三类主体的法人登记基本制度框架(4)刘永林：《民办学校分类登记法律体系构建：主要进展、实践诉求与优化路径》，《浙江树人大学学报》2019年第2期，第7-11页。。为防止民办学校追逐利润而不履行保证民办教育公益性的义务，还可尝试建立教育公益报告制度。民办学校应定期向教育行政部门提交教育公益性报告，汇报学校在保障师生权益、改善办学条件和提高教育教学质量等方面所做的工作，由教育行政部门审核后向社会公开，接受社会各界的监督。

(二)增强激励工具的可操作性：完善民办教育管理的激励措施

地方政府应增强激励工具的可操作性，落实对民办学校财政、税收等的激励政策。在财政激励方面，可探索建立定额补助、差别补助、项目补助和奖励性补助等多元化的公共财政资助体系。尤其需要加强生均财政拨款、学生财政补贴、教师工资和社会保险补助、购买服务与教研科研资助、基金和捐资奖励五种资助方式。在税收激励方面，包括以下措施：一是清理整顿针对民办学校的不合理税收，尤其应减免非营利性民办学校资产过户的相关税费，减轻民办学校过重的税收负担；现有民办学校在选择转型过程中涉及资产剥离、产权变更和学校用地时限等一系列重组问题，可参照国企重组等相关优惠政策，给予学校在转型重组时适用企业所得税、土地增值税和契税等优惠政策，或采取先征收后返补等减免办法。二是出台民办学校结构性减税改革方案，针对特定民办学校、特定税种进行有选择的税负调整，强调对社会效益突出的民办学校的导向支持。三是对营利性和非营利性民办学校实施差异性税收政策，精心设计差异性税收管理办法，由民办学校根据办学定位和目标自主选择。此外，政府扶持民办教育的行为不仅是教育和财政部门的事情，还涉及税收、收费、金融和人社等不同公共部门间的相互协作，因此，要完善民办教育管理政策的顶层设计，全盘考虑和设计政策体系，减少政策之间的掣肘和部门之间的摩擦，提高各项激励工具的协调性和系统性。

(三)丰富能力建设工具形式：提高民办教育公共治理能力

当前，由教育管理走向教育治理的理念逐渐得到社会各界的广泛认同，政府应积极应用能力建设工具，形成政府部门、民办教育中介组织和民办学校多元主体共治的格局，提高民办教育公共治理能力。一是扩大民办学校办学自主权。招生权、专业设置权、收费权和合作办学权是民办学校较为关心的四大权利，地方政府应对不同类型的民办学校逐步、有序地放开权利，提高民办学校的办学积极性和办学能力。二是扶持民办教育行业协会发展。充分发挥民办教育行业协会在贯彻国家教育方针政策、反映学校利益诉求、指导规划学校发展、维护学校及其师生权益、提供法律政策咨询服务以及推动民办教育改革研究等方面的积极作用。三是大力推进民办学校章程建设。章程内容应明确举办者、管理者、教师等参与学校治理的方式，提高民办学校内部治理能力。四是充分保障民办教师合法权益。增强民办学校生存与发展的能力，需要有稳定的师资队伍。按照国家相关规定，2014年10月1日以后入职的公办学校教师，工作30年后退休，能够拿到的退休金相当于退休前工资的80%；而民办学校教师在同样工作30年后退休，结合企业养老保险个人账户和社会统筹，只能拿到40%左右，因此民办学校教师队伍很难稳定下来(5)张铁明：《抉择——民办教育分类管理新起点新挑战》，广东人民出版社2017年版，第88页。。要完善民办学校教师社会保障机制，亟须在公办学校、民办学校教师之间建立起同等水平的养老保障。

(四)加强符号和规劝工具的应用：消除社会各界对民办教育的认识误区

当前政府主管部门、民办学校从业者、社会组织以及社会公众对民办教育仍然存在观念偏差，还需要积极应用符号和规劝工具，消除社会各界对民办教育的认识误区。一是消除民办教育影响教育公益性的认识误区。弗里德曼(1995)曾指出：“所有学校生产的教育服务都具有公共产品属性，私立教育也服务于公共利益，承担了社会责任，从这个角度来讲，所有学校其实都是公立学校。”(6)转引自邬大光：《从民办教育看教育的公益性与营利性》，《光明日报》2016年12月6日，第14版。当前不少人认为，实施分类管理政策提高了办学成本，能让有营利动机的举办者退出民办教育领域，从而增强民办教育的公益属性，这是一种不正确的舆论。推动世界发展的主要动力，恰恰是人类社会的各种营利性活动。唯有认识到这一点，分类管理的价值和意义才能真正被大众所深刻认识，才能为营利性民办学校提供优良的政策环境，扶持营利性民办学校的发展才会成为政府的自觉行为(7)吴华：《新法实施的担忧与期待》，《教育与经济》2016年第6期，第5-6页。。二是消除对民办学校分类管理政策的认识误区。目前还有不少人认为，要允许举办者“维持现状”，尊重其“不作选择”的权利，过早要求民办学校“选边站队”，不利于调动社会力量的办学积极性，甚至会“促退”民办教育发展。理论和实践均表明，从立法和行政规制上对民办学校实施分类管理，是从源头上破解我国民办学校法人属性不清、相关政策难以落实的根本举措(8)董圣足：《“分类管理”，破解民办教育发展难题》，《人民教育》2016年第23期，第1页。。观念非一朝一夕所能改变，这就需要政府加强使用符号和规劝工具，加强宣传和引导，肯定民办教育的价值和分类管理的意义，为其发展营造良好的社会舆论环境。

(五)发挥学习工具的作用：推动民办教育评估和战略规划

学习工具作为一种“自下而上”“自内而外”的治理手段，使用得当，往往能收到其他政策工具所不能及的效果。优化民办教育管理的政策工具选择，必须充分发挥学习工具的作用。一是培育第三方认证评估机构，构建民办教育评估体系。这与新《民促法》第四十四条“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”的主旨相吻合。政府应积极扶持民办教育中介组织的发展，构建公正、专业的第三方认证评估机构。为了适应多样化教育发展格局，应该按照分类指导的原则，加快建立多元化的评价标准和评价体系，科学评价各类民办学校的办学质量(9)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第284页。。第三方认证评估机构要建立一套完善的民办学校分类管理评估体系，包括科学的机构信用评估机制与信用等级体系，合适的机构业绩测评制度、考核办法，规范的机构监督、奖励和惩罚机制，使之成为民办学校分类发展的行动指南，从而促进两类民办学校按照评估指标，加强自我学习和评估，达到以评促建、以评促改的目的。二是推动民办学校的战略规划建设。教育行政部门要制定宏观的、长远的民办教育发展蓝图和行动计划，指导民办学校在内外环境模糊的情况下选择更加有效的工具和发展路径；引导民办学校通过制定战略规划，做好发展定位、人才建设、管理优化和资源统筹等方面的制度安排，形成自身的办学特色和核心竞争力。