组织行为学视阈下独任检察官办案组织的完善

杨 蕊

（天津市河东区人民检察院 综合业务部，天津 300171）

党的十八大、十九大分别就深化司法体制改革提出了明确而具体的目标任务，其中深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制是重点内容之一。改革以来，检察人员分类管理的全面到位和检察官办案责任制改革的持续深入都为承担具体办案职责的检察官办案组织的健全完善奠定了坚实基础。但目前检察官办案组织尤其是独任检察官办案组织在实践中仍存在一些运转不畅的问题，究其根源是基于组织这一基础单元所特有的运行属性所产生的共性问题，需要我们以人本主义为切入点，以组织行为学为视角对这一新的办案组织形式深入探究。

一、以组织行为学检视、指导检察官办案组织运行的理论和逻辑基础

巴德纳认为，组织是人们为了达到共同的目的而有序地形成一个动态的系统的社会共同体。组织是具有特定目标、资源、结构，时刻与环境相互作用的开放系统①。组织行为学是通过对组织内人的心理和行为进行系统研究，从而帮助管理者解释、预测、控制和引导组织中人的行为，最终实现组织目标的学科。作为一门学科，组织行为学的研究对象就是组织以及组织内人的行为，并可以作为分析评判交互行为、改进完善组织运行的依据和规范。而作为一种典型组织的检察官办案组织，可以从组织行为学的角度进行剖解和审视，并依据组织行为学的规律进行设计和完善。

（一）组织行为学是一门关于组织内的人的行为科学

组织行为学是行为科学的一个分支，其以行为学为研究基础，系统化地研究人在组织中所表现的行为和态度。这门学科与心理学、社会学等学科交叉互通，是一门边缘性的学科。随着经济社会的发展，在社会分工愈加细化、社会组织和企业组织各项架构逐步精细化的背景下，组织行为学越来越受到组织管理者的重视。借由组织行为学的基本理论，可以通过组织内各类人员的行为表象来分析、辨明其深层次的心理状态及其规律，有的放矢地形成管理措施，并辅以适当的引导与控制，使组织内各类人员各司其职、各尽其责，自发地主动地为组织有效运转贡献力量，在很大程度上呈现出低离职率、高绩效率、强向心力、高满意度的状态，最终实现整个组织的绩效最大化。

（二）检察官办案组织的本质是一种组织

检察官办案组织，是检察机关行使法律监督权的具体职能载体，是检察机关依法行使各项办案职权的权责机构。独任检察官和检察官办案组是检察院的基本办案组织形式，是最基础的办案组织。检察官办案组，是由两名以上检察官组成，并由检察长指定其中一名检察官担任主办检察官，组织指挥办案组办理案件的一种组织形式。独任检察官，是由一名检察官依法办理案件的办案组织。实践中，检察官办案组织均可以配备必要的检察官助理辅助办案。检察官助理作为办案组织的辅助人员，在检察官的指导下从事审查案件材料或者草拟法律文书等辅助性事务。目前，实践中绝大部分在承担办案任务的办案组织为独任检察官，以笔者所在的A直辖市B基层检察院为例，以检察官办案组的形式承办案件的情形目前仅有第五检察部在承办公益诉讼案件时临时组建，基本上99%以上的案件均由独任检察官办案组织形式承担。具体组成形式为“一名员额检察官+一名检察官助理+一名书记员”，即1:1:1模式。

除了独任检察官和检察官办案组这两种基本形式以外，还有检察长和检察委员会这两种特殊的办案组织形式。依据新修订的《人民检察院组织法》的相关规定，检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。各级检察院设立检察委员会，检察委员会负责讨论决定重大、疑难、复杂案件等重大问题。因此，检察长和检察委员会也是一种办案组织，是负责决定重大办案事项、重大办案问题的办案组织。此处需要说明的是，检察长除了负责决定重大办案事项，还可以直接办理案件，这也是目前高检院在倡导的重要工作之一，张军检察长对各级检察院检察长提出要求，检察长都要积极主动直接办案。此处的检察长直接办案，其组织形式还是基本的办案组织形式，即以独任检察官和检察官办案组形式。

上述的办案组织，无论具体是哪种形式，究其根本，都是一种组织，属于组织行为学的研究范畴，确有必要利用组织行为学的有关原理来研究、指导检察官办案组织的运行实践。鉴于独任检察官这一办案组织形式在司法实务中的绝对占比优势，坚持以问题为导向的研究思路，本文将着重以独任检察官这一办案组织形式为研究对象开展深层次解析。

（三）以组织行为学检视、指导检察官办案组织运行的重要性和必要性

随着《人民检察院组织法》的修订施行，在本轮司法体制改革中一直备受关注的检察官办案组织也有了精准而明确的设定。检察官办案组织是司法责任制改革能够取得成功的关键所在，是最基础的组织保障，其与目前已完成的内设机构改革、人员分类管理等密切相关，而且将直接关系到办案的质量、效率、效果，其以人的组合为基础，也深远影响着检察官的成长、储备等人才工程。因此，检察官办案组织作为牵一发而动全身的重要一节，其关键性定位和作用不言而喻。

归根溯源，既然检察官办案组织在本质上是一种组织，那么其本身关于个人与整体、组织运行、内生动力、团队绩效等方面的前期设计与实际操作均应当依照组织行为学的原理和规律进行架构并运行。根据马克思主义哲学原理，实践是理论的基础，理论对实践具有反作用，二者相辅相成、缺一不可。没有理论指导的实践是盲目的实践，因此，我们应当充分利用组织行为学的理论来指导我们司法体制改革进程中的办案组织形式的具体实践。

二、组织行为学理论在独任检察官办案组织中的映射

如上文所述，独任检察官作为检察官办案组织的基本形式之一，是标准的办案组织模型，具有检察官办案组织的一般性指征，对其的研究剖析将对研究其他组织形式具有指导性意义，因此本文将着重以其为研究对象开展深层次解析。

（一）独任检察官办案组织具有组织的基本特征

就一个组织而言，它必须拥有特定目标、一定资源、运作结构以及与外界的互动交流。

一是特定目标。组织是适应于目标的需要而存在的，目标决定了任何一个组织作为社会组成部分存在的必要性与合理性，所以每一个组织都有自己明确的目标。独任检察官办案组织也有其自己的目标，即一名检察官带领组织成员，按照法律规定的程序和赋予的职责权限，依法办理案件并承担司法责任。

二是一定资源。实现组织的目标需要人、财、物、时间、信息等各种资源。只有通过对资源有效整合并将其转化成其他组织或个人所需的各类产出，才能实现组织目标，也才能使组织生存与持续发展。独任检察官办案组织在履职时也具备一些资源要素，如人的要素，依据人员分类管理设置了不同岗位，又如财和物的要素，每个岗位的人员都是责权利统一的个体，具有要求获得薪酬的权利，以及因办案需求而要求配备必要办案设备的权利。

三是运作结构。组织活动所需的资源最终是由人来配置的，如何有效地分工与协调，使组织中的人发挥其最大效用，是组织运作的重要问题。同理，独任检察官办案组织也需要明确管理层次、划分权利、义务、责任和利益，科学合理地安排每名成员的岗位和职责，并建立起有效快捷的沟通与协商机制，以确保办案组织的运行质效。

（二）独任检察官办案组织是由不同类别成员组成的组织

一个工作组织必须有适当的人员搭配和角色分工。选择团队成员的基本原则是要保证发挥个人优势，使工作任务的分配与团队成员偏好风格相匹配，使成员在团队层级和个人层次上都能为团队的共同目标承担责任，最大限度的发挥互补性、专业化、信息共享及相互学习等正面效应。独任检察官办案组织除了检察官以外，还可以根据需要配备检察辅助人员。修订后的检察院组织法规定了四类检察辅助人员，分别是检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员，也是各司其职、各尽其责。其中，检察官助理在检察官的指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务；书记员负责案件记录等检察辅助事务；司法警察负责办案场所警戒、人员押解和看管等警务事项；检察技术人员负责与检察工作有关的事项。可以说，检察辅助人员是独任检察官办案组织重要的辅助力量，其能力匹配度和岗位贡献率直接关系到团队的工作实绩。

（三）独任检察官办案组织是开放互动的组织

组织是一个开放的系统，需要不断地与内外环境进行能量、信息、物质、技术等的交换，借此相互作用来求得组织的稳定和可持续发展。作为独任检察官办案组织来说，其也是一个微观系统，在检察一体的领导体制下其需要向检察长、检察委员会就相关业务进行请示、汇报；与其他的检察官办案组织在必要时就具体个案召开检察官联系会议，获取有力的智慧支持；与案件管理、法律政策研究等部门互相借力，在案件质量、法律政策等方面寻求合作共赢；与政工、办公室、检务保障等部门就人员管理、绩效考核、硬件保障等方面加强协调，以实现组织的上升发展。

（四）独任检察官办案组织需要建立激励机制

弗洛姆模型的主要观点是，在组织中员工个人之所以能够从事某项工作并达成组织目标，是因为这些工作和组织目标会帮助他们达成自己的目标，因此人们从事组织工作的积极性取决于他预期达成该工作绩效的可能性，以及他由此所能得到的预期价值的大小。组织目标或者说工作绩效与个人行为、个人动机、个人目标之间，存在着基本的关联性，这两个部分在激励机制中处于焦点位置，起到了关键作用。但是，因组织结构的固有特性、组织内每个成员的个人动机的不同，个人目标可能与实现共同目标之间有“时间差”。在实际工作中形成行为各异的外化表现，因此需要引入激励机制，来促进阶段性地目标达成，从而脉冲性地触发个人动机的持续作用。独任检察官办案组织同样需要完善激励机制，以实现团队目标与个人目标的高度动态相关，以实现更大的整体绩效。

图1：弗洛姆模型示意图

（五）独任检察官办案组织需要协调处理好内部“公平”问题

实现组织内部的良性运转还涉及到一个重要的问题，那就是相对公平的问题。在一个组织内。应当有相对的比较，即公平感，这是当前党政机关管理中一个比较敏感和尖锐的问题。组织内成员的公平感体验，将直接影响人的输出，主要包括生产率、离职率、缺勤率、工作满意度等。上述数值的高低与个人个体原因离不开，但如果存在一定的普遍性，则很大程度上是组织层面的原因。以A市B基层检察院为例，今年出现了在两个月的时间内，先后有一名检察官、一名检察官助理辞职，从事律师、法务等相关工作。就离职问题，我们总习惯性地在个体层面寻找原因，其实并不理想，从系统方面入手更能有效解决问题。从表面来看，离职个案均有其个体原因，但我们也应正确地去分析人员行为背后的原因，在很大程度上与人的输入，也就是需要与动机、工作能力、组织结构、组织文化等等密切相关。上述各项均与公平感问题相关，需要团队领导的整体把控与沟通协调，这对独任检察官提出了更高的要求。

三、独任检察官办案组织面临的现实困境

随着司改进程的不断推进，本市检察机关司法责任制权力清单也经过了多轮的修改。当前，基层检察机关独任检察官办案组织依据修订后的权力清单履行各自职责，发挥监督作用。经了解，不同的独任检察官办案组织存在着不同的模式，但大多数检察院为检察官助理在员额检察官的指导下完成指派的任务，也有个别检察院存在将案件变相交予检察官助理主办的情形。因此，在这个过程中，独任检察官办案组织面临一些现实困境，其中部分问题究其根源均有组织行为学内容的显现：

（一）独任检察官和检察官助理权力清单本身分界不明确

工作团队中存在的一个主要问题是贡献率的问题。个人贡献往往无法直接衡量，个人可能会隐身于群体中。因此，必须有恰当的绩效评价系统和行为规范约束，以及双向选择、工作轮换、竞争机制、评判考核等制度安排，最大限度的消除职责权益不清造成的“搭便车”现象，使得团队和个人的权力职责边界明晰，将团队的协同整合效应与个人内生动力效应结合起来，从而获得较高的团队绩效。

目前依据高检院的权力清单指导意见和目前A市的权力清单，清单本身的分界并不十分明确。例如，依据《天津市人民检察院关于完善司法责任制的实施意见（试行）》（2016年6月制定，2017年6月第一次修订，2018年5月第二次修订），检察官依照法律规定和检察长委托履行职责，负责组织、指挥、协调检察辅助人员共同完成所承办的案件。并列明了包括讯问犯罪嫌疑人、被告人；询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人；出席法庭等应当由检察官亲自承担的办案事项。同时，对比《天津市检察机关检察官助理、书记员岗位职责规定(试行)》第3条，规定检察官助理在检察官指导下履行的工作职责，其中（二）调阅、审阅案卷，提出认定事实和适用法律的审查意见；（十）草拟法律文书、工作文书及其他工作计划、方案、报告容易引起歧义的部分，因为提出审查意见、起草起诉书、案件审结报告等均为办案的核心智慧部分，尤其是重大复杂疑难案件，其中错综复杂的法律关系难以厘清，上述办案事项交由检察官助理完成，虽说有独任检察官的最终把关，但仍难以充分保障案件质量。由此也可能导致办案组织内部不和谐声音的出现，需要独任检察官和检察官助理长时间的匹配和磨合。

（二）独任检察官承担着巨大的责任和压力

独任检察官作为组织核心组成部分，应当承担起一个组织中领导核心的组织、统筹、团建、心理疏导等工作职责。检察官办案责任制是终身的责任，对外法律文书由检察官署名，由检察官负责。因此，在责任承担方面，独任检察官责无旁贷，要对整个办案组织的办案质量、办案程序负责、把关。在组织内部，需要一个领导核心，整体调度工作安排，并在组织成员考核时有充分的话语权，才能形成领导力，发挥团队的整体合力。但是目前检察官对于检察官助理的选择、考评、绩效发放等基本没有实质意义上的话语权，无法产生影响和牵制的力量。由于不同辅助人员对于团队的贡献力是存在差异的。辅助人员同向发力的是合力，辅助人员不发力的可以忽略不计，辅助人员反向发力的则会掣肘。独任检察官办案组织规模相对较小，在相互沟通交流上不存在困难。但是检察官如何引导辅助人员形成凝聚力、忠诚感和相互信赖关系并顺利开展高效的工作是一个难题。

（三）部门不同、岗位不同的独任检察官的办案统计差距过大

刑事检察部门（目前B院为第一检察部、第二检察部、第三检察部）应当是检察官办案责任制体现最为典型的模式，司法改革进程中改变了以往的三级审批制度，刑事检察部门检察官有较大的自由裁量权。但非刑检部门则情况不同。例如刑事执行检察部门（目前B院为第四检察部）、控告申诉检察部门（目前B院为第六检察部），这些部门诉讼案件的数量较少。因B基层检察院于2019年5月15日进行了内设机构改革，因此选取查询统一业务应用系统中2019年5月15日—8月15日数据进行分析，结果显示不同部门之间的员额检察官办案数量差距较大。全国检察机关统一业务应用系统中对于办案数计量主要体现在案件数量，而一些信访接待、释法说理工作尚无法有效体现，因此出现部分办案数为零的员额检察官。

表1：数据摘自全国检察机关统一业务应用系统（2019年5月15日—8月15日数据）

（四）部门不同、岗位不同的独任检察官助理，办案系统内工作计量差异过大

例如，一个普通员额检察官的助理，不计各办案组织模式不同的影响，按照随机分案制度，其与其他普通员额检察官的助理在起草法律文书等辅助办案量的差异不大。但是如果一名检察官助理系与业务部门负责人同属一个办案组织，那么其与其他普通员额检察官助理的工作量就会有较大差异。按照领导干部直接办理案件的相关规定，部门负责人50%即可，其可将更多的精力放在行政事务或者是准业务工作的组织、管理和协调上，但这些工作是否能够计入检察官助理的工作量，或者说在绩效考核中能否体现检察官助理的实际贡献量，并没有十分科学合理的计量办法。其实在后者中，检察官助理也会协助部门负责人完成一些起草业务规范性文件、开展业务专项调研等。而且还存在的一个问题是，虽然现在案件管理部门普遍设立，但是各业务部门内勤岗位仍然存在，其大部分是由检察官助理担任，而且这部分检察官助理多为能力突出，综合写作能力强的人员，但其在业务系统内的工作计量基本为零，长此以往，不仅不公平，还会挫伤内勤的积极性，也不利于该部分人员的全面成长。另外，据查询，刑事检察部门的检察官助理在系统内的工作量核计明显高于其他部门，但这并不必然说明前者的工作量比后者大，其他部门检察官助理的工作量在系统内并未有明确、合理的体现，甚至相当大的比例在系统内未体现，如下表中，2019年5月15日—8月15日期间，第四检察部（刑事执行检察业务）、第六检察部（控告申诉检察业务）和综合业务部（案件管理业务等）的检察官助理在系统内的工作量没有任何体现，将来在其晋升检察官助理等级乃至晋选员额检察官时将处于不利位置。

（五）办案组织内书记员岗位的相对稳定性较差

目前独任检察官办案组织内，还有一种分类管理的人员类别需要特别关注，就是书记员岗位。目前书记员分为两种类型，一种为公务员招录途径招录的在编书记员，有政法专项编制；另一种为聘用制书记员，聘用制书记员以政府购买社会服务方式聘用，不占用政法专项编制，不具有公务员身份，采取劳动派遣的用工形式，检察院与劳务派遣单位签订劳务派遣协议，劳务派遣单位与被派遣的聘用制书记员签订劳动合同。目前，A市作为直辖市，无论是市、分院还是基层院，大部分公务员招录的条件确定了本科以上学历、通过司法考试等条件，因此，一般来讲，上述人员被招录进检察机关后，均为第一种类型的在编书记员，但其作为书记员的任职时间一般不长，绝大多数经过一年的见习期期满转正后，符合条件的会被任命为检察官助理，因此，为满足办案工作需要，目前A市检察机关的办案组织内的书记员大多数为第二种类型，即聘用制书记员。但聘用制书记员队伍存在流动性较强的问题，据了解，笔者所在的B基层检察院自2018年2月第一次招录书记员岗位以来，已招录书记员25名。在一年的时间里已先后有10名同志因考取公务员、事业单位、考取研究生或其他原因离职，离职的比率高达40%。由此给检察官办案组织正常运行，造成较大的影响。笔者所在的检察院在书记员岗位的配置上也存在一定问题，书记员是法律职称，但是目前该院有4名书记员安排在综合部门工作，分别从事政治处、办公室、检务保障等文员工作职责。由此造成一线办案组织书记员队伍的相对匮乏。

表2：数据摘自全国检察机关统一业务应用系统（2019年5月15日—8月15日数据

四、以组织行为学的基本原理指导完善办案组织运作

（一）领导力：独任检察官承担起组织核心职责

一个高绩效的团队不仅要有一个组织目标，还要有一个有领导力的人员来提供具体的行动方向和方式，决定日常工作安排，解决突发事件等问题，确定各成员具体的工作任务内容，并使得相应的工作任务适应团队成员个人的技能水平。在独任检察官办案组织内，检察官处于统领位置,检察官应当承担起管理者的角色，采取一定的管理手段确保团队在团结高效的氛围中运作，切实保障案件的实体和程序质量，做到每一个办理的案件都要经得住时间和人民的检验。

（二）良好预期：为组织成员提供一定的发展空间

对于独任检察官办案组织成员来讲，在未来的职业发展中，最想面对的是相对通畅的发展渠道，相对广阔的发展空间，并不想面对职业发展的天花板，不想进入职业发展的瓶颈期。因此提升团队成员职业预期的满意度尤为重要，否则可能会大面积出现上文中提到的离职现象，形成“离职潮”。为此建议，一是进一步完善检察官退出、惩戒制度，对于不称职、不合格、不能正常履职的员额检察官坚决进行退出。二是对于检察辅助人员，包括检察官助理和书记员进行动态流转，在提高综合能力的同时也可以避免职业倦怠。据了解，有些省市正在探索对于检察辅助人员进行相对集中管理，检察辅助人员在编制、行政管理上独立于办案组织，临时奉派承担个案办案组织的辅助事务。修订后检察院组织法也规定了检察院可以根据工作需要设必要的检察辅助机构，也为上述设想留下了必要的操作空间。

（三）制度建设：完善权力清单和业绩评价体系

进一步完善权力清单，尽可能地明确检察官和辅助人员的权力边界，尤其是就提出认定事实和适用法律的审查意见等体现办案贡献的核心智慧部分，要予以明确的规定，以免出现检察官挂名办案、实际转由检察官助理办理的情况。对于员额检察官的考评，主要包括正向激励和负向评价两个方面。在正向激励方面，如在重要核心业务数据（例如刑事检察业务就包括立案监督工作、无罪判决率、撤回起诉数、退回补充侦查数、延长审查起诉期限及高检院张军检察长一直强调的“案件比”等相关内容）方面进行基础性的业绩考核，对办案质量高、效率高、效果佳的检察官给与评优评先资格优先、绩效奖励高于平均值等方面的肯定与认可。在负向评价方面，如制定司法瑕疵认定标准、司法过错处置办法等，就因故意或重大过失、严重不负责任、缺失担当精神的检察官给与党政纪处分、退出员额检察官管理的惩戒性措施。在对检察官助理和书记员考评时，赋予团队内检察官较高的话语权与评价权，而非简单由党组会或检察长办公会权衡决定。通过建立科学合理的检察辅助人员测评体系，给业务能力突出、理论功底深厚、综合素质高的辅助人员以奖励，在晋升检察官助理、书记员等级，乃至由检察官助理晋升员额检察官时作为重要的参考评价。

（四）他山之石：组织内部协作方式可灵活自洽

对比美国联邦最高法院的做法②，其大法官一般配1-2名法官助理，每名法官与法官助理有基本的职权区分，但具体工作模式却有很大不同。有的大法官对判决的撰写有自己独特的想法，因此坚持自己亲自撰写判决，法官助理只负责查找资料、提供判例素材等工作。但有的大法官对判决撰写工作比较放手，只是在撰写前向法官助理明示经合议后的裁判结果，但对判决内容的具体表述方式、说理评析等并不过多干预，因此，其法官助理可以有相当大的空间去自由发挥阐述个人对于案件的理解和裁断。所以，有相当一部分著名大法官在法律职业生涯早期，是由为当时联邦法院大法官当助手开始的。因此，在独任检察官组织的内部协作方式上，可以借鉴美国联邦最高法院的做法，由独任检察官为主导，依据个人工作风格及检察辅助人员的能力水平，在双方达成合意的基础上，在权力边界的限定内，建立基本权责明晰又灵活自洽的办案组织。

（五）组织文化：形成各具特色又贴合实际的检察组织文化

麻雀虽小五脏俱全，如此形容独任检察官办案组织实不为过。在“一名员额检察官+一名检察官助理+一名书记员”的独任检察官办案组织内，也应着力营造符合团队成员年龄、经历、成长背景、职业预期的可持续性的团队文化。只有优秀文化的引领和驱动，才能更好地建设优秀的办案组织。例如提倡“以学习为荣”的学习氛围，将业务学习与实践办案紧密结合起来。定期开展业务知识研讨，将办案过程由简单的照搬法条与重复性的机械活动，升华为富有活力的创造性活动。始终坚持检察工作的人民性属性，通过释法说理、送法服务等服务民营企业和百姓人家，拉近与人民群众的深厚感情。通过员额检察官对于团队成员的日常关怀，把党组织的关爱传递到每一名检察人员，对家庭确有困难的积极申请组织救助，从而达到在长期的工作实践中形成用于共同思想观念、道德水准、行为模式和生活方式的健康团队。

上文从组织行为学的角度，对独任检察官办案组织内人的行为及其规律性进行剖解和审视，释明组织中存在的权力清单分界不明、员额检察官压力较大、办案系统内工作计量不科学、聘用制书记员等人员稳定性相对较差等问题，提出增强组织领导力，提高组织内各类人员的职业预期满意度，加大制度建设及团队文化建设等解决路径。其中，关于独任检察官在组织中的业务和组织领导能力，员额检察官、检察官助理及书记员各自的权力清单，团队文化建设等均为大有深入探讨空间的问题，但本文囿于篇幅所限，并未展开详述，有待在后续研究中继续完善，以为本轮司法改革提供参考助益。