非集体成员继承农村房屋引发的权利冲突及其化解

齐恩平，孙一君

（天津商业大学 法学院，天津 300134）

随着人口的流动及城镇化率的提高，势必会发生非农村集体经济组织成员对农村房屋的继承。在宅基地制度设立的初期，非集体成员继承农村房屋还没有出现或很少出现障碍，我国人口的流动性还很小，城镇化率还很低，农民的权利意识也并不高，即使会有部分农民通过升学、工作等方式进入城镇生活，不再属于本农村集体经济组织成员，但少有全部家庭成员均为非集体成员的情况。随着城镇化率的提高，大量的农民进入城镇，由此引发了非集体成员的继承权与本集体成员的宅基地使用权之间的冲突，导致了非集体成员继承农村房屋的困境。宅基地使用权的身份权属性有其特殊的时代背景，但在宅基地“三权分置”政策的提出及贯彻下，在宅基地使用权的财产权属性日渐凸显的新趋势下，是否应弱化其身份权属性，保障非集体成员的继承权，还是依然侧重发挥本集体成员的宅基地使用权的福利保障性，有待进一步的探究。

一、继承权和宅基地使用权的冲突凸显

在农村房屋继承过程中，继承权和宅基地使用权的冲突日渐凸显。如农村房屋继承均发生在本集体成员之间，则不会引发继承权和宅基地使用权的冲突，亦不会引发继承的障碍。但随着社会的发展，人口的流动，农村房屋继承必然会突破本集体成员的范围，从而发生非集体成员对农村房屋的继承。非集体成员对农村房屋的继承既包括其他集体成员对本集体成员房屋的继承，又包括城镇居民对本集体成员房屋的继承。农村房屋作为农村集体成员死亡时遗留的个人合法财产，根据我国《继承法》第3条关于遗产范围的规定，其继承人享有对该房屋的继承权。但真正引发继承权和宅基地使用权冲突的并非农村房屋，而是农村房屋下的宅基地。宅基地作为农村房屋下的地基，必然跟随房屋的存在一同存在，农村房屋的继承不可能失去宅基地的依托。因此，对农村房屋的继承不仅包含对房屋所有权的继承，还包含对宅基地使用权的继承。宅基地使用权是本农村集体经济组织成员特有的权利，具有强烈的身份属性，农村房屋下的宅基地使用权只能由本集体成员享有，即使非集体成员通过继承农村房屋享有房屋所有权，但仍然由于其无法成为宅基地使用权的主体，难以享有完整的继承权。

相应地，如充分保障非集体成员的继承权，那么本集体成员作为宅基地使用权的主体，其所享有的权利也会受到部分的威胁。2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第6条①对于非集体成员因继承农村房屋而占用农村宅基地给出了法律上的依据。在司法实践中，也有不少的案例以此条为判决依据允许非集体成员因继承农村房屋而占用宅基地，甚至直接采取允许农村宅基地与农村房屋一同继承的态度。在2012年审结的薛万田诉忻州市政府区人民政府土地行政登记一案②中，法院生效裁判认为，当事人对于其父母的遗产享有继承权，不能因其为城镇户籍人口而剥夺其对宅基地使用权的继承权。在2014年审结的杨丰春等诉淅川县荆紫关镇人民政府土地行政登记行政纠纷一案③中，淅川县法院经审理认为，农村房屋依附于宅基地之上，为保护继承人的合法继承权，房屋及宅基地使用权应一体继承。在2017年审结的魏某某等诉魏某某4继承宅基地使用权侵权纠纷一案④中，法院经审理认为，继承人可以通过继承农村房屋所有权，而取得房屋占有范围内的宅基地使用权。可以看出，法律规范以及司法实践对于非集体成员继承农村房屋这一问题，已经给予了一定程度上的回应，并以保护非集体成员的继承权为解决趋势。但非集体成员对农村房屋的继承，即使不会成为宅基地使用权的主体，但势必会占用农村房屋下的宅基地，作为无偿分配给集体组织成员的财产权益，若允许非集体成员继承或将占用本属于农村集体成员的土地资源，造成并不充裕的宅基地资源的闲置和浪费。由此来看，在非农村集体成员继承农村房屋的过程中，会引发非集体成员的继承权与本集体成员的具有福利性质的宅基地使用权的冲突。

二、继承权和宅基地使用权产生冲突的原因：宅基地使用权的福利性

上文已述，非集体成员对农村房屋的继承不仅包括对农村房屋所有权的继承，还包括对农村宅基地使用权的继承。非集体成员对农村房屋所有权继承并没有任何的障碍，但对农村宅基地使用权的继承存在障碍。因此，应对宅基地使用权的性质进行分析，找出其影响非集体成员继承农村房屋的原因，从而得出化解继承权和宅基地使用权产生冲突的解决方案。

宅基地使用权规定于我国《物权法》的用益物权一编，但无论较之一般意义上的物权、用益物权，还是与其最为相似的建设用地使用权相比，宅基地使用权都呈现出其特殊的性质。首先，物权是典型的财产权，而作为物权的宅基地使用权却和身份权属性密不可分。宅基地使用权的主体仅限于集体组织成员，非集体组织成员无权成为宅基地使用权的主体，以保障宅基地在各集体经济组织成员之中平均分配。但也正是由于身份上的限制，非集体成员无法通过继承成为宅基地使用权的主体，只能因为继承农村房屋所有权而占用宅基地，或者导致农村房屋所有权也无法继承。其次，和一般意义上的用益物权相比较，宅基地使用权作为用益物权的权能不完整。根据我国《物权法》第117条的规定，用益物权的基本内容，是对用益物权的标的物享有占有、使用和收益的权利，但宅基地使用权人对宅基地只享有占有、使用的权利，不享有收益权。宅基地使用权人也因不享有收益权，而使得宅基地使用权难以通过流转落至他人之手，以保证农民不会因此丧失宅基地使用权。再次，和与其最为类似的建设用地使用权相比，宅基地使用权呈现出更为明显的福利性。第一，宅基地使用权取得上的无偿性。宅基地制度体现了我国一直以来对农村社会的侧重保护，位于城镇的建设用地由国家所有，城镇居民取得建设用地使用权应支付对价，但农村村民取得宅基地使用权无需支付对价，而是由农户向宅基地所有权人集体组织提出申请，集体组织再提请乡（镇）人民政府审核，最终由县级人民政府批准。第二，宅基地使用权的无期限性。宅基地使用权没有期限限制，农户可以无期限的占有、使用宅基地使用权。第三，宅基地使用权严格遵循“一户一宅”制。我国《土地管理法》第62条对该“一户一宅”做出了规定，简单来讲，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，而建设用地使用权则没有类似的限制规定。

宅基地使用权的申请主体应具备身份上的资格条件，申请过程需经过行政机关的审核和批准，农户才能无偿取得宅基地使用权，并受到“一户一宅”原则的限制。宅基地使用权的特殊性质体现了在一个集体经济组织中，对有限宅基地资源的平均分配，在保证每户农民居有定所的前提下，每户农民也不能多分得宅基地使用。总结来看，宅基地使用权的身份性、缺乏收益权、无偿性、无期限性，以及严格的“一户一宅”限制，都充分体现了宅基地使用权这一用益物权对农民权利的特殊保障，即宅基地使用权的福利性。而这也是非集体成员难以继承农村房屋的原因所在，非集体成员不具备取得宅基地使用权的资格，如通过继承农村房屋取得了宅基地使用权，将破坏宅基地使用权的福利性，对集体成员的权利造成威胁。如在现实条件允许的前提下弱化宅基地使用权的福利性，或可进一步保障非集体成员的继承权，因此，应从宅基地使用权的福利性这一原因入手，找到化解权利冲突的可行方案。

三、继承权和宅基地使用权冲突的化解

宅基地使用权的福利性体现出政策和法律对农村集体经济组织的侧重保障，而这样的侧重保障建立在损害或部分损害非集体成员的继承权的基础之上。随着社会的快速发展，在当前新的时代背景下，集体组织成员是否仍然需要法律对其做出侧重保障，或保障的程度是否可以缩小，以填补对非集体成员的继承权的损害，是化解非集体成员的继承权与本集体成员的宅基地使用权之间的冲突的关键。

（一）宅基地使用权制度应对权利冲突做出让步

1.宅基地使用权制度应做出让步的现实条件

宅基地使用权制度应对权利冲突做出让步的现实条件之一是宅基地使用权制度的功能发生了重大的转变。宅基地使用权制度的产生与发展一直以保障农民的居住权为大目标，并在不同的历史时期承载着不同的小目标。自建国以来，我国的宅基地使用权制度随着社会的发展不断在改革，在新中国成立之初的土地改革时期，为使有限的资源得以公平的分配，将地主占有的土地分给广大的农民所有，法律赋予了农民农村土地的所有权，使得广大农民都能分得私人所有的土地。但农民得到土地后，由于农民享有土地的所有权，农村土地可以自由的流转，部分较为贫困的农民选择出卖土地以改善生活状况，导致其难以再次拥有土地，出现了两极分化的现象。另外，经过土地改革，农业生产力虽然已经获得一定程度的解放，但依靠农民单独的力量依然是有限的，必须强调合作、互助，因此农村土地进入到社会主义改造阶段，经过社会主义改造，农村土地的所有权和处分权仍掌握在广大农民手中，但由农村集体统一经营改造。而仅由几家几户组成的“小社”能力受限，仍束缚生产力的发展，为了进一步提高生产力，“人民公社”运动得以展开，自此确立了农村土地集体所有制，农民宅基地归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。可见，宅基地使用权制度的形成及其发展源于对农村居民居住权的保障，取决于特定的历史时期对有限资源的合理分配，以及农业生产力的改善。那么，在新的时期，面对社会保障制度的完善、资源的闲置以及农业生产力的提高，宅基地使用权的福利性质或许可以为其他权利做出一定的让步。

宅基地使用权制度应对权利冲突做出让步的现实条件之二是宅基地使用权财产权属性的日益凸显。2019年2月，国家统计局发布的我国2018年统计公报显示，我国户籍人口城镇化率为43.37%，城镇常住人口占总人口比重已达59.58%⑤。在农村，越来越多的年轻人由于升学、就业、婚姻等原因加入城镇户口，或虽没有加入城镇户口，但已在城镇定居生活。城镇常住人口占总人口比重逐年上升，大量已在城镇定居的农民仍然享有农村房屋的所有权，大量农房已无人居住，造成了大量房屋和宅基地的浪费。宅基地所有权和使用权分立的传统模式下的社会背景发生了巨大的变化[1]。在新中国成立之后的土地改革时期，土地作为有限的资源分配给农民所有，其目的是使广大农民“居者有其屋”。而在城镇化进程日益加快的今天，农民不再面对有限资源如何分配的问题，而是闲置资源如何得以充分、有效的利用，发挥其财产价值的问题。在新的时期，社会发展愈发充满活力，市场经济体制进一步完善，为私有财产的流转提供了广阔的平台，农民也充分认识到其享有的房屋及宅基地所具有的财产价值[2]。宅基地使用权作为一项用益物权规定于我国《物权法》之中，其本质为财产权，只是由于其特有的福利性质，使得其财产权属性较为弱化，不具备一般意义上的财产权所具备的可以自由流转等特点。但近年来，随着城镇化率的提高，在大量农房闲置的情形下，农民开始通过买卖、抵押农村房屋发挥其财产价值，由于房地的不可分割性，农村房屋下的宅基地也由此呈现出其财产价值，农村集体成员所享有的宅基地使用权的财产权属性得以凸显。除此之外，基于农村改造及发展的现实需要，大量农村房屋面临拆迁，宅基地使用权作为财产性权利具有相应的拆迁补偿；大量闲置宅基地面临有偿收回，宅基地使用权的收回款同样体现出其财产权的本质。

宅基地使用权制度应对权利冲突做出让步的现实条件之三是“二元制”户籍制度的突破。随着建立城乡统一的户口登记制度的改革推进，有着“农业”、“非农业”之分的“二元制”户籍制度将不再存在。自户籍制度设立以来，中国进入了城乡分割的二元体制时期，也从此时起，户籍制度的城乡二元结构与土地制度的城乡二元结构密切相联，具有相似的功能和相互关联的发展脉络。户籍制度设立之初，仅仅旨在对人口进行统计和管理，但自20世纪50年代末期开始，“二元制”户籍制度基于国家在特殊年代优先发展工业的需要，使得有限资源在城乡间公平分配，成为了政府控制人口流动的制度工具[3]，而宅基地使用权制度设立之初也具有与此类似的功能。随着社会的发展，“二元制”户籍制度逐渐呈现出其弊端，对农村的特殊保障不能以限制人口流动为代价，“二元制”户籍制度已无法满足当前社会发展的需要。作为具有严格身份性限制的宅基地使用权亦面临着同样的问题，宅基地使用权的身份性限制体现了对农民居住权的特殊保障，但在新形势下，却对非集体成员和本集体成员的相关权利均造成一定程度的威胁。在突破了“二元制”户籍制度的背景下,“去身份化”的宅基地使用权是深化户籍制度改革的进一步有效措施，以“二元制”户籍制度为依据而设立的宅基地使用权的身份性限制理应得以弱化。

综上，宅基地使用权对权利冲突做出让步具备上述提到的现实条件。宅基地使用权制度功能的转变，城镇化进程的加快，宅基地使用权财产权属性的凸显，以及社会保障体系的完善共同驱使着宅基地使用权制度的改革。

2.宅基地使用权制度做出让步的具体方式

化解集体成员的宅基地使用权和非集体成员的继承权之间的权利冲突有两种可能路径：要么是直接禁止宅基地使用权随农村房屋一体继承，并设计出既能保障农村房屋继承又不会发生宅基地使用权继承效果的妥适方案，要么是允许宅基地使用权随农村房屋一体继承，再从根本上改造宅基地使用权的申请、退出等具体机制，为非集体成员继承农村房屋扫除障碍[4]。面临新的社会发展形势，宅基地使用权所承载的福利价值变低，此时其应对非集体成员的继承权做出一定程度的让步，应允许非集体成员通过继承成为宅基地使用权的主体，但仍然应以保障农民的居住权为前提，这也是宅基地“三权分置”改革的基础和目标。因此，为仍然保证宅基地使用权的保障性质，应完善宅基地使用权的申请机制，建立宅基地使用权有偿和有期限使用相结合的机制，并有效防范宅基地的闲置。

宅基地使用权的身份限制应仅仅适用于宅基地使用权的申请阶段，这既是目前大多数学者所主张的观点，又符合宅基地制度由传统的“两权分立”到“三权分置”改革的发展趋势。宅基地的“三权分置”旨在保障宅基地集体所有权的基础上，将宅基地使用权分离为“农户资格权”和“新的宅基地使用权”，仅在宅基地使用权的申请阶段限制主体资格即是将宅基地使用权的身份权属性部分的剥离，使得本集体成员享有宅基地使用权的申请资格，同时使得非集体成员可再通过部分合理的继受取得的方式成为宅基地使用权的主体。将身份权属性限制在宅基地使用权的申请阶段，不仅为非集体成员继承农村房屋扫除障碍，更是对发挥宅基地使用权财产权属性的进一步贯彻。另外，应建立宅基地使用权有偿与有期限使用相结合的机制。宅基地使用权的有偿使用是对无偿使用的一种历史演进和制度补充，是无偿使用制度适用时代发展的能动性表现[5]。非集体成员作为原本集体成员的继承人，不具备无偿取得宅基地使用权的资格，为平衡集体成员的权利，应向集体经济组织支付使用宅基地的对价或受到一定的期限限制。但单纯的要求非集体成员支付对价或限制其使用宅基地的期限操作性较低，在当前并没有对非集体成员的继承权给予完整保障的法律设置下，尚无需非集体成员继承人为继承农村房屋而占用宅基地而支付对价，在赋予非集体成员的继承权更为完整的保障的情况下反而由其支付对价难以被非集体成员继承人所接受。因此宅基地使用权的有偿使用应与有期限使用相结合，如在一定的期限内无偿使用，一旦超过此期限，应支付使用宅基地的对价。

在完善宅基地使用权的申请机制、建立宅基地使用权有偿和有期限使用相结合的机制的同时，更应防范闲置宅基地的涌现。宅基地使用权的“去身份化”为宅基地使用权与农村房屋一体继承提供了现实条件，但同时也导致大量宅基地出现闲置、浪费的情况。即在宅基地使用权“去身份化”改革的背景下，非集体成员才有可能通过继承农村房屋而成为宅基地使用权的主体，但不可回避的是，非集体成员对宅基地使用权的继承将进一步导致宅基地的闲置。因此，允许非集体成员通过继承农村房屋而一体继承宅基地使用权必须有效防范宅基地的闲置浪费，以作为宅基地“三权分置”改革的必要衔接。对闲置宅基地的防范应从两个角度入手，一为完善宅基地自愿有偿退出机制，二为适度放活宅基地使用权。无论是非集体成员通过继承取得的宅基地使用权，还是已不再具有居住需要的本集体成员的宅基地使用权，均可通过宅基地退出机制将宅基地使用权回归集体，可由农村集体经济组织发放给其他通过申请的集体组织成员使用，亦可由农村集体经济组织设立以从事经营性产业为目的的建设用地使用权[6]，以获得土地利益。但由此也可看出，完善的宅基地自愿有偿退出机制应明确行使宅基地所有权的主体，能够充分的代表农村集体经济组织成员，对闲置宅基地进行有效的管理，包括对闲置宅基地的统计、分类、利用等。适度放活宅基地使用权其实是对宅基地“三权分置”政策的贯彻落实，对于因继承而闲置的宅基地同样可以在一定的范围内进行流转，如出租、抵押、入股等流转方式，以充分发挥宅基地使用权的财产价值。如仅在宅基地使用权的申请阶段限制本集体组织成员的身份，则为非集体成员通过继承成为宅基地使用权的主体提供了可能，也为宅基地使用权在合理限度内的进一步流转留下空间，非集体成员可通过出租、抵押、入股等合理流转方式成为宅基地使用权的主体，与此同时，原为本集体组织成员的宅基地使用权人依然享有已剥离出的“农户资格权”，以继续为其提供居住保障。

（二）非集体成员的继承权应得以全面的保障

由于农村宅基地使用权具有强烈的身份权属性，在宅基地所有权和宅基地使用权“二权分立”的法律设置下，非集体成员难以顺利继承农村房屋。我国《宪法》第13条对公民私有财产的继承问题做出了原则性的规定，如因宅基地使用权的身份性限制而影响对农村房屋的继承，则与我国《宪法》保障公民私有财产继承权的规定相违。另外，与抵押、出租等宅基地使用权的其他流转方式不同的是，继承的发生不以继承人的意思表示为条件，为典型的事实行为，农村房屋的继承人与被继承人之间具有不可分割的亲属关系，从特别保护农民利益的角度来看，理应允许农民将其私有财产得以一代代的传承和延续，在农村，非集体成员通过继承农村房屋而取得宅基地使用权的现实做法目前也非常普遍；从遗产流转规律[7]的角度来看，若否定非集体成员对农村房屋的继承权，则使得遗产偏离“向下流转”的遗产流转方向。因此，应允许非集体成员在继承农村房屋的同时一体继承宅基地使用权。又如上文所述，非集体成员因继承农村房屋而占用农村宅基地虽已有法律上的依据，这使得非集体成员对农村房屋的继承权得以暂时的实现，但并非没有其他后顾之忧。首先，非集体成员因继承农村房屋而占用的农村宅基地缺乏明确的宅基地使用权主体，在宅基地所有权尚不能有效行使的情形下，宅基地使用权主体的缺位和模糊将会引发日后财产利益分配的不公。其次，由于非集体成员依然不能成为宅基地使用权的主体，如今后其所继承的房屋坍塌，作为继承人的非集体成员无法再另行重建房屋，其因继承所得的房屋归于消灭，继承权利依然无法实现；如其所继承的房屋日后面临拆迁，非集体成员能否获得由于继承房屋所占用的宅基地使用权的拆迁补偿同样不得而知。最后，允许非集体成员通过继承农村房屋而成为宅基地使用权的主体，不仅使得非集体成员能够顺利继承农村房屋，更为之后进一步放活宅基地使用权扫清障碍，“资格权”和“使用权”的分置为一定限度内的宅基地使用权流转打下基础。非集体成员对宅基地使用权的继承是城镇化进程体现出的最为迫切的问题之一，应以“继承”为突破口，进一步放活宅基地使用权，发挥宅基地使用权的财产价值，实现宅基地的有效利用和节约利用。允许非集体成员通过继承农村房屋而成为宅基地使用权的主体，而非仅仅作为占有者而具有合理占用的权利，同样符合宅基地“三权分置”的要求。仅对宅基地使用权的申请主体进行身份上的限制，而在宅基地使用权的运行阶段使宅基地使用权回归财产权本质，剥离资格权的身份限制，宅基地及其地上房屋通过继承，甚至是合理限度内的转让、抵押等，可使得宅基地和农村房屋的财产权益得以充分发挥，真正实现宅基地制度所有权、资格权、使用权的“三权分置”。

非集体成员的继承权与集体成员的宅基地使用权的冲突是城镇化进程中引发的新问题。随着社会的发展，非集体成员继承农村房屋产生了权利的冲突，化解该冲突的路径即如何平衡非集体成员的继承权和集体成员的宅基地使用权。在新的时代背景下，宅基地使用权的功能由保障有限资源的分配转变为对闲置资源的充分、有效利用，宅基地使用权的财产权属性得以凸显，在继续维持宅基地使用权基本保障功能的前提下，宅基地使用权的保障性质可以得以适当的削弱，在非集体成员继承农村房屋的过程中，应找到保障本集体成员的宅基地使用权和非集体成员的继承权之间的平衡点。在确保宅基地使用权的基本保障性和保证非集体成员的完整的继承权的基础上，应对宅基地制度加以完善，包括宅基地使用权的申请制度、宅基地使用权的有偿使用和有期限使用相结合制度，以及宅基地使用权的自愿有偿退出制度、宅基地使用权在合理限度内的流转制度，只有这些制度的共同作用，方使得宅基地制度由传统的“两权分立”较好的过渡至“三权分置”，在保障宅基地集体所有权的基础上，剥离出宅基地成员资格权，进一步放活宅基地使用权，充分发挥宅基地使用权的财产权属性，即在保证本集体成员的宅基地使用权的福利属性的同时，确保非集体成员的完整的继承权。

注 释：

①《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第6条：已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

②山西省忻州地区（市）中级人民法院（2012）忻中行终字第31号判决。

③河南省淅川县人民法院（2014）淅行初字第80号判决。

④陕西省咸阳市中级人民法院（2017）陕04民终900号判决。

⑤国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t2019 0228_1651265.html，2019年7月8日访问。