乡村治理新体系的实践路径研究

卜亚妮

中共宁县县委党校，甘肃 宁县 745200

党的十九大报告提出了要实施乡村振兴战略，在中央农村工作会议上更是提出把乡村振兴战略作为新时代解决“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求开展。相较于党的十六届五中全会上提出的社会主义新农村建设的20字方针，更侧重乡村整体发展，把农业现代化拓展为农业农村现代化，要求更高、内涵更丰富，特别是将管理民主修改为治理有效，提出了乡村治理新体系，为破解农村治理困境提供了新思路和改革取向。

一、治理理论

20世纪90年代以来，“治理”这一概念成为理论界的“新风尚”，引发全球诸多专家学者的研究讨论，但是其规范化统一性的界定至今仍处在不断探索的阶段。政治学的视域认为，治理的基本内涵在于对某一既定范围或区域内通过权威的力量来维持秩序，满足公众需要。具有突破性的认识在于并非仅仅依靠政府或其他方面的统治，而是侧重政府分权、主体多元及社会自治的有机结合，实现善治。罗茨对治理作了六种界定，本文采用其中一种，即“作为善治的治理，是强调效率、法治、责任的公共服务体系。”1995年，全球治理委员会将治理界定为是各种公共部门或私人机构在管理过程诸多方式的综合，是一个使相互冲突的或不同利益加以调和并且采取联合行动的持续的过程。在调和中既会采用人们服从的正式制度和规则，也会采用人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。俞可平综合各类主流治理理论，认为治理的核心在于实现善治，而善治必须做到合法性、透明性、责任性、法治、回应及有效这六个方面，并进一步指出，“善治实际上就是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”。积极有效的治理包含“谁来治理，如何治理，治理得怎样”三个基本问题，对应治理主体、治理机制和治理效果等治理体系的三个元素。在乡村振兴战略中，关于乡村治理新体系的阐述，也充分体现了治理理论的核心思想与发展理念。

二、乡村治理新体系

（一）乡村治理主体

在乡村治理新体系的实践中，治理主体是基层党组织、村民委员会和其他基层协商组织，其中基层党组织是乡村治理的核心。在治理过程中，以自治、法治与德治的治理机制，实现促进乡风文明，社会和谐的治理效果。乡村治理主体之一是农村基层党组织。在坚持中国共产党领导地位的前提下，充分发挥基层党组织作为政府在乡村建设各项工作中的“战斗堡垒”的作用，对乡内各项工作实行政治领导。积极发挥乡村基层党组织的作用，可以更好地促进中央惠农政策的落实，调动村民积极性，从意识理念方面不断提升。特别是通过乡村建设选优配强村党组织书记，更好的发挥其社会资源优势，为乡村建设出谋划策。同时，基层党组织对全面落实村级组织运转经费保障政策进行监督，保证惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域切实惠及应保群体，确保村民利益不受损害，对侵害农民利益的不正之风和腐败问题进行有效监管治理。

乡村治理的另一个主体是村民委员会，1987年底，中央通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，使村民自治组织的原则规定第一次具体化、程序化，并在全国范围内普遍操作实施。村民委员会以村民优秀人员为代表，充分发挥民主参与，共同商议探讨村内大小事务。建立健全村务监督制度，使村级事务的推行更加阳光透明，让村民更加便捷地了解相关政策内容等。

乡村治理新体系中还提出要建立多层次基层协商组织，形成民事民议、民事民办、民事民管等。这将充分调动村民积极性，促进农村社区治理的创新及村民良性自治的形成，更好地开展村级事务的解决和处理。鉴于自然村很多人是有一定的宗族或血缘关系，具有浓厚的乡土情绪，村民互助基础深厚，由此也可以通过发展农村社会工作和志愿服务，对于村内的老弱病残孤家庭的帮助，形成良好的社会邻里关系。

（二）乡村治理机制

乡村治理过程所展现的治理机制是自治、法治与德治的有机结合。在具体操作中，村民委员会治理模式是自治的集中体现，这种自治体现的是一种严格的“法内自治”，其实践范围较小，程度较低，内容也较为局限，主要是村民对于村级事务的自我管理为主，自我服务及自我教育相结合，通常会形成一定的自治性的规范。此外，在社会发展中形成的一定的村规民约也是其自治的依据之一，这种依据往往是言传身教或者村民的代代传承而不断维持，村民对其的遵守，普遍是村民们的自觉行为。村规民约的制约在乡村具有很强的地域特色，发挥着不可替代的重要作用，特别是一些村内德高望重的老人，更是村规民约传承者与执行者，村内诸多矛盾的化解，往往依靠这些“老人”的处理。目前，庆阳市有超过98%的村都制定了新的或修订旧有的村规民约和村民自治章程，以保障村民权益、激发农村活力。

当前，社会不断发展，法治思想也在不断加强。乡村的发展也融人诸多社会不稳定因素，法治保障也成为乡村治理过程中不可或缺，甚至应该成为治理的主要机制。在乡村治理中，因村民文化水平及法律知识的欠缺，在一定程度上制约着法治机制的运行，因而要对基层干部及村民进行法律知识的宣传教育，做好普法工作。上级部门可以在法治方面给予大力支持，提供一定的农村公共法律服务。如：派遣法律工作者进行宣讲、以公共资金购买法律相关书籍、制作法律宣传资料等，积极吸引一定的社会组织进行法律援助和司法救助。治理机制中的德治力量是一种潜移默化的存在形式。在乡村中人际关系更为密切，道德教化的发挥的更为突出，良好的家风和高尚的道德魅力，可以更好地促进家庭和谐、干群融洽，为实现乡村治理的良治与乡风文明。道德约束机制因村民自省、自悟、自觉形成，是一种内在机理，通过评选表彰道德模范、好公婆、好媳妇、好儿女等活动，寻找最美乡村家庭、村官、教师、医生等活动，以身边人身边事进行宣传，感化教有达到“润物细无声”的有效治理。

（三）乡村治理效果

党的十八届三中全会提出了中国国家治理现代化的总目标，乡村治理最终是要通过自治、法治、德治相结合的治理机制，建立健全党委领导、政府负责、社会协同公众参与，法治保障的现代乡村社会治理体制，推进乡村治理体系走向规范，实现乡村社会和谐有序的治理效果，进而为国家治理现代化奠定基础。

三、讨论与结论

当前我国进人社会主义新时代，乡村治理模式依旧面临着管理理念、思维模式和技术层面的复杂挑战，这些挑战使乡村治理新体系的建立更加任重道远。例如蒋源指出“政府和各类主体在社会管理层面仍然过于粗糙，当前高速发展和转型中的中国社会问题极其复杂，需求旺盛和公共治理能力供给不足的鸿沟存在诸多难题。”此外，朱光磊指出“在广大农村，社会组织发展相对滞后，难以满足基层群众多元化、个性化的服务需求，因而在基层社会治理长期处于‘缺位’的状态。特别是在贫困地区，即使基层政府给予更多的照顾性优惠政策，但社会组织和社会资本也难以介入和发展，很大原因在于贫困地区自然资源条件恶劣，投入成本高，见效慢，投入成本与收益不成正比等问题。”中国农村行政区域和农村人口在数量上的绝对优势，是农村政治问题在中国政治生活中具有了特别重要的基础性意义。治理现代化并非一蹴而就，乡村治理很重要的部分就是要依靠治理机制的有效应用，促进乡村杜会的发展。以上讨论的问题，将是未来乡村治理进程中需要不断摸索解决的，这也是乡村振兴战略的意义所在。