生态城市：雾霾灾害治理的政策选择——基于国际案例的研究

周利敏， 姬磊磊

(广州大学 公共管理学院， 广州 510006)

一、 缘起：生态城市与雾霾治理的变革

20世纪以来，雾霾日益被认定为“非传统安全”(NTS)，它威胁到经济、社会和国家稳定。雾霾是由烟雾般的微小悬浮固体或液体颗粒构成，它模糊了天空清晰度，主要是由经济发展造成的，例如工业化排放、石油消耗发电、交通、核工厂放射性物质泄漏与土地焚烧等活动都可能产生雾霾。雾霾主要会产生两方面后果：在环境方面，会造成过度砍伐森林、水土流失、全球气候变暖与生物多样性受到严重威胁等问题；在社会方面，会造成地区局势紧张、健康风险、经济损失等问题。理查森(Richardson)研究发现，全球95%的人口正在呼吸肮脏、有害的空气，人类正在接近生态系统的临界点，一旦超过临界点，不可逆转的环境问题将会爆发。[1]

近几年来，世界范围内雾霾灾害频繁发生。2018年春，印度新德里雾霾使得约1900万居民成为“污染难民”和“环境难民”；2017年，越南首都河内仅38天享有清洁空气。我国雾霾问题也不容乐观。2013年，我国东北地区以哈尔滨为中心，包括吉林省、黑龙江省与辽宁省在内多地发生大规模雾霾污染；2015年至2016年冬，北京出现重度雾霾事件，多次启动了重污染红色预警。美国耶鲁大学在《2018年环境绩效指数报告》(2018 Environmental Performance Index)中指出，2018年，中国空气质量全球排名倒数第四，在全球30个污染最严重的城市中，中国城市占了三分之二。面对全球雾霾灾害频繁出现的现实，生态城市已被视为应对这一危机的有效政策工具，也成为全球永续发展政策的重点。生态城市是各国针对城市、气候和雾霾污染而采取的“环境解决方案”。2018年，我国发布了《全国森林城市发展规划(2018-2025年)》，提出到2025年建成300个国家森林城市，到2035年基本实现森林城市生态服务均等化，为生态城市建设提供了重要契机。

随着霾害(雾霾、阴霾和灰霾)的日益严重，国内外学界也给予了高度关注，相关研究视角主要有：(1)“治理系统论”。该视角强调从系统层面制定与执行空气污染控制方案。[2](2)“跨国治理论”。由于自然和人为因素，跨国烟霾事件时有发生，东盟成员国签订了《东盟跨界霾污染协定》(ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution)，借此开展跨境烟霾合作治理。[3](3)“立法治理论”。英国等一些国家的治理经验表明，立法在雾霾治理过程中起到了关键作用，印度尼西亚也在治理实践中强调了立法的重要性。[4](4)“跨界治理论”。雾霾治理需要考量其形成的相互影响与相互作用的各种因素，破除政府全能主义和各部门孤岛治理的单一局限，在此基础上实现跨界合作治理。[5](5)“技术治理论”。该视角认为，只有通过发展新的科学技术提高空气洁净度及开发低污染新能源等技术，才能有效减少雾霾灾害的发生。[6](6)“永续发展论”。该理论为雾霾治理提供了新的理论视角和政策工具，主张从状态、压力、回应和城市发展等政策层面进行雾霾治理。[7](7)“合作博弈论”。该视角认为雾霾治理涉及多元主体不同的价值标准和利益诉求，通过合作博弈可以协调相互冲突的经济利益。[8](8)“生态文明论”。该理论主张协调经济发展与生态保护之间的矛盾，进而建立完善的生态保障制度，这一软性政策成为治理雾霾灾害的关键所在。[9]

综合上述研究，可以发现以下特征：(1)研究范围虽然较广，但研究深度尚需加强。许多研究停留在现象层面，深层次理论探讨还比较缺乏。(2)技术治理研究居多，非技术研究相对不足；理工科成果较多，人文社科成果相对不足；重技术、轻政策现象比较突出。(3)单一视角研究较多，综合研究不足。雾霾涉及复杂的政治、经济与社会等因素，只有进行跨学科研究和交叉研究，才能全面把握雾霾形成的内在逻辑。(4)自上而下的管理视角研究较多，自下而上的社会视角研究不足，两者结合的研究更为少见。(5)成功案例的研究相对缺乏。虽然国际上也有一些雾霾治理的成功经验，但针对某一成功案例的深入研究相对较少。因此，本文的研究目的是探讨生态城市这一新的政策工具与城市雾霾治理之间的内在关系，具体研究问题包括：何谓生态城市，它与雾霾治理之间存在什么关系；如何在生态城市理论基础上构建雾霾治理框架，如何建立科学的评估指标体系；国际上有哪些成功的治理经验，对我国有何启发。综合成一个基本问题就是：如何通过生态城市政策进行有效的雾霾治理。本文将通过理论模型建构与国际案例结合的定性方法对上述问题进行深入探讨。

二、 模型建构：生态城市视角下的雾霾灾害治理

自2000年以来，生态城市成为全球城市可持续发展的主流，也成为应对全球变暖、生态退化与环境污染的新理论范式。[10]它基于循环城市与新陈代谢等生态原则，主张尽量减少对土地、能源的消耗及对自然环境的损害，进而形成“零碳定居点”这一人类理想的居住环境。生态城市已成为全球治理雾霾的现实方案，它提倡城市新环境生态工程设计、生态现代化与经济环境改革等，以最终达到城市与自然生态系统的和谐共存。由于城市本身是一个复杂系统，它由自然、社会、经济与政治等系统耦合而成，因此需要从产业、科技、伦理、教育、立法与生活等角度综合构建生态城市雾霾治理框架(如图1)。

1. 产业政策：绿色产业、结构转型与源头治理

卡普罗蒂(Caprotti)指出，尽管西方发达国家经历了工业革命和后工业转型，但雾霾造成的城市外部性污染仍然不断加重，而且似乎势不可挡。[11]因此，雾霾治理应摒弃传统的经济中心主义发展模式，政府需要制定相关产业政策进行引导与规范，大力倡导绿色产业以促进产业结构转型，从而破除经济增长与雾霾污染难以调和的矛盾。格罗斯(Gross)等认为，绿色经济产业政策已成为生态城市发展的基本经济政策，主要包括对高污染产业实行跨区转移、压缩产量，关闭高污染企业及限制煤炭使用等措施。[12]生态城市强调产业发展转型是治理雾霾的关键因素，主张从工业生产的污染源头治理，推进能源结构转型及发展清洁能源技术。但产业发展转型并非易事，因为资本往往流向环境标准相对宽松的发展中国家，遇到环境成本和劳动力成本更低的其他发展中国家，资本会再次流动，这种“底线竞争”使得发展中国家城市遭受严重的自然系统破坏与经济发展不平等，[13]也使得其产业转型尤为困难。

图1 生态城市雾霾治理框架

2. 生活政策：绿色生活、绿色出行与城市绿化

卡普罗蒂(Caprotti)认为，许多新兴国家的经济成功不仅是建立在生态破坏的基础之上，生活方式非生态化也是其重要原因，[11]这些都导致了城市雾霾灾害的形成。因此，拉卡索(Laakso)提倡绿色生活方式，鼓励居民低碳出行，降低过度使用汽车造成的空气污染。[14]城市居民应有意识地减少资源浪费，避免过度消费，追求能源需求最小化，这样才能有效减少雾霾的发生。绿色生活方式倡导绿色出行，认为过度依赖私人机动车出行及公共交通供给不足导致了城市交通拥挤，尾气排放严重。因此，需要尽量减少传统交通工具的使用，大力发展低碳城市公共交通，建立安全便捷的步行系统，构建骑行网络，这一绿色低碳出行模式有利于实现城市交通与生态保护的有机结合。此外，诺瓦克(Nowak)等学者认为城市绿化是绿色生活的外在条件，它已被证明能有效吸收空气中的污染物，具有清洁空气和减少污染的功能。[15]总之，绿色生活政策正成为世界潮流，也是雾霾治理的有效途径。

3. 伦理政策：道德评判、回归自然与生态决策

伯克兰德(Birkeland)认为，如果现代城市发展缺乏生态伦理的支撑，就无法真正产生新的生态决策系统，也很难促进雾霾治理理念的变革。[16]生态伦理将自然系统纳入道德伦理评判范畴，促使政府和民众在雾霾治理中自觉认同与遵守生态伦理。民众的生态认知与生态行为对自然、经济、政治和社会系统产生着重大影响，只有其形成正确的生态伦理观，才能在生产与生活中自觉遵循生态规律。20世纪以来，随着工业化的快速发展，许多国家不惜一切代价强调经济增长，牺牲城市自然生态环境以满足国家经济发展目标的要求，导致雾霾灾害频繁发生。因此，政府需要放弃传统的“经济中心主义”和“灰色城市”发展理念，形成以生态伦理为主导的新型城市发展理念，强调让城市回归自然，改变人类不可持续发展的理念，同时强调家庭、社区与社会是生态伦理形成的组织基础，生态法律能极大促进生态伦理的有效形成。

4. 科技政策：新生态技术、人工智能与IT技术

建设生态城市的主要前提是在先进技术的支持下创新城市规划，依赖可再生能源，重视资源再利用，实现“零碳与零废物”的生态发展目的，为人们提供对城市自然环境几乎没有负面影响的高质量生活场所和工作场所。简言之，生态科技是推动生态城市建设和雾霾治理的技术基础。近年来，新生态科学技术得到了大力开发与广泛应用，例如，汽车尾气过滤技术与脱硫技术等能对空气污染物进行有效转化和截留，节能新技术和无害绿色技术在生产生活中的应用越来越广。人工智能与IT技术也出现在雾霾污染源预警、预防、预控及应急管理中并取得了良好效果，已成为全球雾霾治理的新趋势。人工智能与IT技术广泛应用于智能交通系统和能源优化领域，有效减少了城市空气污染物的排放，极大减少了雾霾灾害的冲击。

5. 法制政策：生态立法、污染付费与矫正工具

生态立法是许多国家成功治理雾霾的基本经验，实务界和学界普遍认为严格的生态立法是减少雾霾的有效途径，但在实践中却出现了立法滞后、责任主体不明、原子化与碎片化等立法局限，[17]这充分表明推进雾霾治理的法制建设仍然具有相当大的难度。在生态立法中，科莫雷丁(Kamaruddin)等学者主张实行 “污染者付费原则”，通过制定《环境生态税法》向环境污染者征税，以作为矫正雾霾风险的政策工具，同时，公司和民众也需要承担环境保护和雾霾治理的法律责任。[18]生态立法还需要强调“天人合一”“永续发展”和“绿色经济”等原则，将生态城市建设与永续发展理念结合起来，并且体现雾霾灾害预防、预警与预控的“源头治理”理念。此外，生态立法应规范政府主导与社会参与机制，明确污染者主体责任与义务，促使企业采取生态技术，促进企业与民众提高能源利用率。

6. 教育政策：生态认知、自觉遵守与治理共识

休斯曼(Huesemann)认为，人们往往相信雾霾治理主要依靠不断发展的科学技术，没有必要在自身行为和价值观上做出过多改变，[19]这导致了生态教育长期被忽视。科尔摩斯(Kollmuss)进一步指出，人类对雾霾治理存在“温水煮青蛙”现象，常常对这一缓慢而渐进的生态破坏现象反应迟钝和选择性遗忘。[20]只有居民加强生态认知和环境安全认知，同时自愿遵守生态城市的约束，才能真正减少雾霾灾害的发生。桑德勒(Sandler)指出，在雾霾治理过程中，只有每个人贡献自己的力量，才能真正实现空气清洁的目标。[21]卡普罗蒂(Caprotti)发现，虽然绿色资本主义、绿色新自由主义、市场环境主义及许多生态城市干预措施为雾霾治理提供了极具价值的启发性思想，但普通民众却知之甚少，[11]因此，加强生态教育成为各国治理雾霾的广泛共识。生态认知教育还有利于纠正民众的一些虚幻或错误认知，促使“生态城市”概念转化为雾霾治理的现实力量。

在上述治理政策的基础上，还需要根据治理领域、治理内容及治理原则构建生态城市雾霾治理评估体系，该评估体系的重点是评估经济、社会、生态与雾霾之间的关系：经济生态化评估包括绿色工业革命、绿色能源结构变革与城市生态农业等层面；社会生态化评估重点关注城市居民生活、工作和生态理念等层面；自然生态化评估的重点在于城市人工系统与自然生态系统的和谐程度，包括城市绿地与生物多样性等内容。(见图1)

三、 国际案例：生态城市在雾霾治理中的应用

生态城市理念为城市雾霾治理提供了政策选择和实践指南，世界多国进行了一系列治理实践，深入分析这些实践，可以为我国雾霾灾害的治理提供重要的经验借鉴和理论反思。

1. 生态能源政策实践

佩吉尔斯(Pegels)指出，德国曾长期以煤炭火力发电为主，因此饱受空气污染困扰，研究表明，煤炭发电的单位污染排放量是风能发电的100倍及太阳能发电的10～20倍。[22]因此，能源结构脱碳成为德国治理雾霾的基本策略，也是其生态城市建设的重要内容。目前，德国以风能、太阳能、核能与生物能等可再生绿色能源为核心，英国与美国等国也通过立法与经济等措施促进能源结构变革。(见表1)但绿色能源结构变革也面临一些困境：首先，清洁能源目前还无法完全满足高能耗城市的能源需求；其次，如何对城市原有石化能源消耗设施及其体制进行改革以兼容新能源，这也是实践过程中遇到的现实难题；最后，改变原有能源结构可能会给利益相关者造成损失，如何减少其损失也是另一个实践难题。

2. 绿色交通政策实践

瑞杰斯特(Register)认为，社会结构松散、生态环境破坏、人与自然关系失衡、能源使用铺张浪费与汽车的普及密不可分，[23]这也是城市雾霾形成的重要原因。许多国家采取了汽车限行、禁行区、禁行日、非本地牌照禁行与汽车加装尾气净化器等措施治理车源性空气污染。但私人汽车已成为城市居民重要的出行方式，很难找到其他替代性交通工具，改革其依赖的石化燃料驱动技术才是治本之策。布拉德肖(Bradshaw)进一步提出了“绿色交通体系”(Green Transportation Hierarchy)理念，提倡以太阳能、风能与电力等可再生清洁能源为主的绿色交通方式。[24]德国、美国、英国与加拿大等国采取了绿色交通、完善公共交通、短途自行车出行、差异化停车及革新城市交通规划等措施(见表1)，使得绿色出行率迅速提高，大大推进了生态城市建设，减少了雾霾灾害的发生。

表1 雾霾治理的能源结构治理政策与交通结构治理政策

3. 绿色生态政策实践

面对日益严重的城市雾霾，许多城市大力推进绿色生态建设，希望恢复城市自然生态系统平衡，主要措施包括城市森林计划与绿色屋顶计划等。屋顶绿化(也称为“屋顶花园”或“生态屋顶”)能有效清除空气污染物，调查发现，芝加哥市19.8公顷的屋顶绿化每年可清除空气污染物1675公斤，[25]屋顶绿化还可以间接减少因建筑供热与制冷而产生的废气排放，英国、美国、日本与加拿大等国纷纷鼓励将其纳入城市绿化工程(见表2)。诺瓦克(Nowak)研究发现，大面积城市森林能有效减少雾霾，美国的城市森林计划每年支出54亿美元，帮助城市吸纳与净化了数千吨污染物。面对城市树木覆盖率平均每年减少约0.27%，城市不透水面每年却以平均0.31%的速度增长的事实，美国林业局开发了“i-Tree城市森林信息管理系统”，对城市森林实施监控和效益评估，以减少雾霾污染，确保城市可持续发展。[26]

4. 环境生态教育实践

英国在治理实践中发现环境教育是雾霾治理重要的非结构性措施，通过制定《国家环境教育课程指南》等一系列政策，奠定了其生态文明教育的基础。松本(Matsumoto)指出，为了加强民众的环境保护意识，日本实施了全民生态环境保护教育。[27]日本丰田市采取了建造生态城市馆、向市民发放生态政策宣传册、为签署“生态家庭承诺”的家庭发放生态家庭积分卡等措施，有效提升了民众的环境保护意识和雾霾治理意识。[28]1990年，美国颁布了《国家环境教育法》，环境教育已经进入美国主流教育，民众广泛参与到城市花园、城市绿色屋顶、城市河道与城市森林等生态教育实践中。(见表2)福赛斯(Forsyth)发现，社会科学家将民众生态认知与政策挑战之间的关系称为“环境叙述”，这是解决雾霾风险的潜在基础。[29]“环境叙述”需要在雾霾认知与环境政策之间找到平衡，只有当城市管理者、规划人员、生态学家和民众共同关注生态教育时，城市雾霾治理才能获得广泛的社会支持。

表2 雾霾治理的绿色生态政策与生态教育政策

5. 绿色生态技术实践

绿色生态技术在城市可再生能源、交通电气化与智能化、雾霾防治等领域发挥了重要作用。瑞典马尔默市专门成立了绿色与可持续IT工作组织，提出并实施了“绿色数字城市计划”，通过多种创造性IT 解决方案降低城市能源浪费。[30]森林和泥炭地燃烧是印度尼西亚烟霾形成的重要原因，为此，雅加达脉搏实验室(Pulse Lab Jakarta)采用人工智能(AI)和大数据开发了烟霾危机分析和可视化工具“Haze Gazer”，通过集成来自卫星图像、社交媒体等的实时数据，采用深度机器学习和物联网传感器监控，实时获得烟霾位置、强度及受影响人群反应等信息。德国慕尼黑通过空气质量监测器收集城市交通空气污染物排放数据，同时利用大数据技术追踪并分析污染趋势、热点地区与热点时段。日本丰田市大力倡导生态出行理念，利用信息和通信技术在全市打造智能交通系统(ITS)，同时开发互联交通网络系统，为市民规划最为环保与高效的出行路线，还提供紧凑型纯电动汽车共享服务，以实现城市交通生态化。(见表3)

6. 生态政策创新实践

霍巴赫(Horbach)指出，通过生态政策创新进行雾霾治理已得到学界和实务界的高度关注，这也是推动绿色低碳经济转型的重要驱动力。[31]日本政府在风能、太阳能与地热能等可再生能源领域进行了一系列创新，如：《日本生物质能战略》(Biomass Nippon Strategy)鼓励将生物能纳入可再生能源计划，《创新2025战略》旨在为实现2025年经济发展目标而实行生态发展创新战略。[32]瑞典将生态创新视为减少雾霾灾害的重要举措，制定了生物能源、智能电网、绿色建筑与环保汽车技术等新战略。欧盟在交通领域制定了生态战略新目标，主张发展可再生能源汽车，以实现在对环境产生最低负面影响的前提下满足汽车发展需求。(见表3)

表3 雾霾治理的生态科技政策与生态政策创新

工业化、现代化和城市化是城市发展的双刃剑，为城市发展提供了巨大的机遇，也造成了城市发展的许多困境。近年来，雾霾灾害频繁出现，很多国家为之付出了巨大代价，在治理上也进行了诸多努力。尤其对于许多发达国家而言，在实现经济发展的同时，其更加注重追求生活品质与生存价值，在能源、交通、教育、技术与创新等生态层面对雾霾治理进行了多角度、多层次、多途径的探索，尽管治理政策不尽相同，但生态城市成为雾霾治理政策选择的主要趋势似乎不可阻挡。

四、 小结：生态城市治理雾霾的理论反思与实践展望

生态城市涵盖领域广泛，它不仅是一种可持续城市发展模式，也为雾霾灾害治理提供了全新理念，国际社会就此展开了一系列创新实践，这在前文已有论述；在结论部分，本文将结合生态城市理论与治理实践进一步强调以下几个问题：

第一，生态城市已成为全球雾霾治理的有效政策工具。生态城市理念认为城市化和经济发展是导致雾霾形成的外部性原因，它以低碳、智能生态、可持续、生态主义等为基本特点，主张减少对土地、能源和其他原料的使用，强调“永续发展”和“天人合一”等原则，在此基础上建立健康的城市生活，减少城市雾霾。生态城市政策的关键原则是城市居住环境与自然环境和谐相处，同时强调可持续消费理念。在雾霾治理实践中，政府需要放弃“一刀切”的做法，打破“孤岛式”与“全能政府”的传统治理局限，如此，才能真正推进生态城市建设和雾霾灾害治理。

第二，生态城市主张从能源、生态与交通等综合政策角度出发减少雾霾灾害。在能源政策层面，生态城市认为城市的不断扩张与日益增长的消费主义造成了能源浪费，因此鼓励人们最大程度地提高能源和材料使用效率，大力发展可再生能源，支持绿色消费理念，以避免能源浪费。在生态政策层面，生态城市倡导保护城市自然环境，主张生态多样性、城市绿化、创建零废物系统、实行无害环境政策及加强环境生态管理。在交通政策层面，生态城市强调减少尾气排放，同时鼓励步行和骑行以减少运输需求，从而建立永续发展的城市交通运输模式。

第三，城市产业政策需要向低碳和绿色经济转型，这有利于根本性地减少空气污染，防止雾霾灾害的出现。生态城市以“绿色经济”为基础，是一种新的经济发展模式，它替代了基于石化燃料的传统经济发展模式，旨在解决经济发展与环境风险之间的矛盾，突出城市系统与自然环境之间的紧密联系。“绿色经济”建立在“绿色产业”基础上，“绿色产业”驱动“绿色经济”成为未来经济的发展趋势。对于一些西方国家而言，生态城市促进了“新自由主义经济”向“绿色资本主义”与“绿色经济”过渡；但全球仍有很多发展中国家面临着经济迅速发展和快速提高人民生活水平的现实压力，其产业转型并非易事。

第四，雾霾治理政策应坚持“生态城市全局发展观”。在气候变化、超城市化和石油能耗不断上升的背景下，政治、经济、社会与自然环境之间的平衡关系被严重破坏，需要从生态全局和整体性高度系统性地解决城市雾霾问题。雾霾全局治理强调经济发展模式的生态创新，同时加强城市生态环境、生态社会和生态文化建设，但社会、经济与文化等因素也会在能源流和物质循环方面限制城市模仿自然的能力。生态城市治理雾霾还需要将多个环境目标(如减缓气候变化、保护生物多样性和合理的物质循环)结合，同时兼顾政府效率、经济效益和社会发展的有效性。

第五，运用生态城市理念进行雾霾治理需要实现生产与生活的永续发展。城市发展需要在其生态系统承载能力范围之内，通过改变居民的生产方式与消费行为，提倡生态经济学与生态系统工程决策，实现经济、社会、文化与自然环境的生态整合，在经济财富与环境健康、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态之间实现平衡发展。其中，“清洁生产”和“生态产业”是生态城市全面发展的关键政策，一个永续发展的生态城市应尽量减少对非可再生资源的依赖。改善城市生态环境、提倡绿色生活、鼓励利用可再生能源等举措使得现有城市和新城市发展更具生态基础，这也有利于全球雾霾灾害的治理。

第六，生态城市强调通过各种途径从生态层面恢复城市系统能力，这也是其应对雾霾灾害的基本理念。虽然有关雾霾治理的理论视角有很多，如永续发展、跨界治理与生态文明等，但归根到底都强调避免破坏、恢复与重建城市生态。就政策工具而言，绿色能源、绿色交通、低碳经济、绿色生活与产业转型等措施的最终目的都是为了保护城市自然环境。在雾霾治理过程中，各国可能在治理理念、实践方式与具体措施等方面有所不同，基至有的国家并没有特别突出“生态城市”的说法，但究其本质，也都与生态城市的基本理念不谋而合。这些都充分表明，生态城市已经成为雾霾灾害治理的重要政策选择。

通过生态城市政策视角研究雾霾灾害治理问题，有利于从不同层面突出雾霾治理的复杂性和多面性。尽管目前生态城市在治理城市雾霾过程中存在内涵过于宽泛、难以量化与成本高昂等局限，但国际生态城市建设与雾霾治理实践表明，它已经成为解决城市雾霾灾害的一种全新思路，为地方政府、管理人员和社会民众治理雾霾提供了重要的政策工具和实践指南。