从陈云的思路与对策看新中国成立初期的失业救助

瞿晓琳

摘 要 失业救助是新中国成立初期①党的城市工作的重要内容之一。面对极其严重的失业状况，陈云在领导新中国经济建设过程中，把救助失业者作为政府的责任，并采取了一系列积极有效的措施，有效地治理了失业，为实现社会的稳定与发展作出了贡献。

关键词 新中国成立初期 陈云 失业救助

Abstract Unemployment relief is one of the important contents of CCP's urban work in the early days of new China. Facing the extremely serious unemployment situation， Chen Yun took it as the responsibility of the government to help the unemployed in the process of leading the new China's economic construction， and took a series of positive and effective measures to effectively control unemployment， which contributed to the realization of social stability and development.

Keyword the early period of new China; Chen Yun; unemployment relief

新中国成立初期，党的中心工作由农村转入城市，工作的重点也由战争转向恢复生产、巩固政权和安定民生。而此时的中国，为一系列社会问题所困扰，其中，城市中大量失业的出现，就是一个尤为突出的问题。陈云作为新中国经济工作的领导人，从经济社会发展的战略全局出发，提出了一系列救助失业、保障民生的思想。其内涵之深刻，影响之深远，不仅为初步解决当时严重的就业问题提供了直接的指导，亦为解决当前就业领域的困难提供了借鉴。

一

1950年经济改组出现的失业人员和新中国成立前遗留下来的失业人口，形成了新中国成立后的第一次失业高峰。根据1950年9月底各地不完全统计，全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人[1]199。发生在1952年的第二次失业高峰，全国失业、半失业工人约有120万人，其他应予安置、救济或改造训练使之就业的老弱病残、流浪儿童、无业游民、乞丐、娼妓等共约98万人[1]159。

新中国成立初期之所以产生如此庞大的失业人口，是与中国社会秩序中的历史遗留问题和推陈出新过程分不开的。1950年10月1日，陈云在《人民日报》发表文章，总结新中国成立一年来的财政和经济工作状况：“服务于帝国主义、官僚资本主义和封建主义的，以通货膨胀和商业投机为基本内容的经济上的虚假繁荣，突然不存在了。因而使依靠帝国主义、封建主义和官僚资本主义以及通货膨胀和商业投机的存在而发展的一系列的社会经济组织，都顿时失去了依据。许多工商业突然萧条，停工、歇业、失业的现象大量发生。”[2]1761952年底，陈云和薄一波在回复上海市负责同志关于上海失业问题的信中指出：“上海的失业问题之所以严重，是有历史原因的。在长期战争期间，上海处于比较安定的地位，生活比较容易混，因而各地去的人多，流亡地主及反革命分子等也不断向上海涌进。过去依靠帝国主义、官僚买办资产阶级赚钱的一些奢侈行业，在解放后被淘汰。在经济改组过程中，亦有一些行业要遭受淘汰。”[3]188应该说，陈云对于造成失业问题原因的分析，既看到了来自旧中国的深刻历史渊源，又看到了新旧社会转型带来的冲击，其结论是正确、全面且深刻的。

大批失业人员游弋街头，造成了巨大的社会隐患，一方面造成经济资源的巨大浪费，另一方面政治影响恶劣。在失业高峰中，一些大城市里，由失业造成生活无着而导致自杀的现象时有发生，也出现了诸如反对工会、殴打政府干部等发泄不满情绪的骚乱事件。正如当时上海市长陈毅所报告的，1950年3月、4月上海人心浮动，匪特乘机活动，市面上发生了吃白食、分厂、分店、抢糕饼、打警察、聚众请愿和捣毁会场等事件，失业问题已影响到了社会的安定[4]655。

二

中国共产党能否妥善地解决失业问题，安排好人民生活，不仅关系到国民经济的恢复、社会秩序的稳定，也关系到党的执政地位的巩固。陈云指出：“老百姓不仅在军事上、政治上看我们，他们还透过经济看我们，看物价能不能稳定，还饿死不饿死人。这些问题是老百姓关心的，也是对我们的考验。”[3]60-61失业问题更是如此。早在1949年8月15日，他在上海财经会议上指出：“全部接收在旧政权下工作过的人员，财政上负担很大。但是，裁了这部分人，让他们失业，没有饭吃，问题更大。现在养着这部分人，从财政上看是个损失，但从另方面，政治影响好。”“对旧人员要训练、改造和使用，這个包袱不能不背，不能光从财政着想。”[3]15失业问题的解决是一个系统工程。陈云从历史唯物主义的基本观点出发，强调：“失业问题与经济工作有密切的关系，但在目前不能把两者混为一谈，即不能用经济建设去迁就解决失业问题。”[3]189“这个问题（注：失业问题）在国家经济建设大规模展开之前，不可能彻底解决。”[5]2461949年的中国是一个以传统农业和手工业经济为主、现代经济成分比重很小的一穷二白的农业大国，提供现代公共服务的能力不足。只有在大规模的经济建设开始后，经济生产有了新的进展，才可能有更多的岗位和就业机会。但在经济不可能短时间内恢复并快速发展的情况下，救助工作虽为治标之策，但其意义却非同寻常。为此，陈云提出“重点举办失业救济”[3]88。具体说来，陈云关于失业救助的思想与实践主要体现在以下几个方面。

1.主张救助失业者是政府的责任。马克思主义认为“国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为两个不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无畏的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序的范围以内：这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[6]170这其中阐释了国家的一项非常重要的职能，即管理公共事务的职能，包括对弱势群体实施社会救助。

作为一位伟大的马克思主义者，陈云深受这一观点的影响，在救助失业者问题上他始终强调充分发挥政府的责任意识。他说：“对工人来说，在业无论如何苦，总比失业好。”[3]21既然“现在是我们管理国家，人民有无饭吃就成了我们的责任。这个问题，一定要采取慎重的政策”[3]15。这里，陈云实际上把人民政府看做是救助失业者的责任主体。应该说，陈云的这一主张彰显了中国共产党为人民谋幸福的初心与使命;也是为适应国家社会主义工业化建设的需要，我国逐步确立政府主导型的社会资源分配模式条件下社会救助工作得以有效开展的必然选择。强调政府责任意识，就牵涉到社会救助规则的制定、经费的筹集与支出、工作人员的配备、责任机构的设立等问题。陈云在这方面也作了初步思考。1950年4月19日，在中共中央政治局会议上，当李立三谈到上海失业最为严重，失业工人4月份已达15万人还可能增加时，毛泽东问陈云：可否拿出4亿斤粮食来救济失业工人？陈云答：救济经费是可以拿出来的，但方式应研究，不要把总工会置于火炉之上，处于被动地位，变为斗争对象[5]65-66。这里应研究的“方式”，就是具体的救济经费的发放规则和管理措施等。1952年12月，他指示上海市委：“在现行救济标准之上，规定一个临时救济办法是可以的，请你们根据实际情况，研究解决。现在上海尚有救济金约500亿元，大体可以解决问题。不足之数，可以把劳动就业金调用一部分。明年的失业救济金可以继续征收。劳动就业工作队4000人是太多了，应大大紧缩。为了工作需要，可设一小的机构，编制人员，应包括在市级编制内。”[3]190陈云的这些提议是从上海的实际出发的，但也兼顾了全国的形势，因此具有普遍的指导意义。

2.明确失业救助对象。要解决失业问题，对于失业者构成的认识和理解便显得尤为重要。新中国成立初期，陈云始终以负责任的态度来对待失业救助，主张救助的对象不仅包括新中国成立后失业的，也包括新中国成立前失业的。1952年1月15日，他在给中央的报告《一九五二年财经工作的方针和任务》中指出：“我们对失业人员，不论其失业时间是属于解放前或解放后，均应采取负责统筹的政策。但在介绍其职业时，应会同公安机关考核，区别出一般失业人员与被管制分子（注：当时规定的管制对象主要包括：反革命特务分子、反动党团骨干分子、反动会道门头子、坚持反动立场之地主分子、坚持反动立场之蒋伪军政官吏、其他应予管制的反革命分子等六种）。”[7]162陈云的这一认识，是党中央关于“现在所有失业的工人职员及失业知识分子，除特务分子及反动有据者外，不问从什么时候起失业，均一律予以救济”[8]20基本精神的进一步展开。

研究社会救助问题的首要难题是确定谁是救助对象、依据什么标准确定救助对象。“表面上，这个问题是非常技术性和操作性的议题，实质上，这是最基础与最关键的价值议题，因为它能够典型地反映特定社会价值取向与社会主流意识形态，反映社会的宽容大度、同情不幸、博爱世人、互助互济和保护弱者之情。”[9]通俗一些说，哪些人处于失业状态是一种无需争议的客观存在，但究竟哪些失业者能被纳入到政府的救助范围中来，就要看政府的价值取向了。

陈云关于失业救助对象的认定，就是中国共产党无产阶级政党属性和代表最广大人民利益价值取向的直接反映。但从陈云关于失业救助对象的认定中我们也可以发现，当时并不是所有的失业者都被列为救助对象，那些会同公安机关考核后被认定为“被管制分子”的失业者事实上是被排除在救助范围之外的。尽管在会同公安机关考核的基础上和区别于一般失业人员的前提下，也给他们介绍职业，但其本意不是出于救助，而是劳动改造。如福建省公安厅制定《管制反革命分子试行办法》，在对反革命分子进行管制时实行“五要三不准”，其中一要一不准就是“要生产劳动，改造自己;……不准游手好闲，逃避劳动”[10]62。从中，我们发现，党和政府对失业救助对象的认定，不仅以失业人员物质生活资料的缺失为标准，还考虑了失业人员的政治取向。应该说，当时在社会政策上做出这样的选择有其客观必然性：一是为了完成民主革命的遗留任务和为实现国民经济的根本好转创造良好的社会环境。当时在国内主要是肃清以各种面目存在的反革命分子，使得在社会政策上呈现出明显的解放取向。二是为了服务于国家的社会主义工业化建设。新中国成立初期，党和政府把有限的社会资源主要投向工业领域，用于其他领域包括社会领域相对较少。在此种情形下，如何分配有限的社会救助资源呢？中国共产党坚持统筹兼顾的原则，具体到失业救助方面，就是服从国家大局需要，在考虑失业人员物质生活资料缺失的同时，把其政治取向作为是否将其纳入救助范圍的重要依据。这是1950年4月26日董必武在中国人民救济代表会议上的讲话中确立的新中国成立初期社会救济必须服务于政权稳固、进行和平建设的基本目的的体现，也是当时中国共产党巩固人民政权、稳定社会秩序的必然选择。

3.标本兼治，多种手段综合救助失业者。1950年5月，在上海等七大城市工商局长会议上，陈云提出：“对于失业工人，我们都要给以救济，不要使他们闹架。救济也花不了多少钱，市场恢复以后他们就会找到职业。”[3]181陈云的这一主张后来被中央采纳。1950年6月17日，政务院发出《关于救济失业工人的指示》，明确提出：“救济办法，应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为辅助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设的事业。”[8]16

这里，陈云关于救助失业工人的具体主张很大程度上也适用于其他失业人员，因而可以作为救助失业者的一般原则。他提出的失业救助并不是单纯的物质救济，而是将救济工作与经济的恢復和发展结合起来。这里，陈云实际上主张的是临时救助与安置就业相结合的标本兼治的综合救助政策。

临时性救助主要有三种方式：一是发放救济金。1950年6月，政务院发出《关于救济失业工人的指示》，决定由国家财政概算预备费项内拔出四亿斤粮食作为救济失业工人基金。二是生产自救，即根据自愿和民主管理的原则，组织失业工人参加集体合作社或个体生产，在国家的支持帮助下从事一些行业的自产自销或接受加工订货。陈云在《解决上海失业问题的办法》一文中提出：“我们同意尽可能维持目前上海的工业生产，……在中央各部的计划范围内，加工订货，尽量予以照顾;上海所需要的原料，适当予以维持。总之，能解决多少就解决多少。”[3]189在此意见的指导下，上海工人阶级积极开展生产自救，解决自己就业和生活问题。三是以工代赈，即政府组织失业人员参加国家所需的工程建设。这是国家与失业人员双赢的积极救助方式，一方面能解救失业人员的燃眉之急，并且使失业人员因参与经济建设而得到锻炼;另一方面还能促进国家公共工程的发展。因此，陈云主张政府应“尽量把失业者组织起来参加国家公共工程，例如兴修水利、修建市政工程等”[3]104。

临时性救助失业是治标，在发展生产的基础上促进就业、安置就业才是治本之策。为此，陈云主张的具体方式主要有：

一是转业训练，即对失业人员进行政治、文化、技术训练，以提高其就业能力。陈云认为，随着我国社会需求和公私关系改变，“私人方面要有加有减，有的行业要发展，不合社会需要的行业要倒台，要转业”[3]176。企业的转业必然需要职工的转业。因此，应该根据生产和建设的需要对职工进行转业训练。1952年12月，他在给中共上海市委负责同志的回信中就上海失业问题的处理提出了一些意见，其中提到“我们已经通知有关各方面，根据他们计划中对人员的需要，定出一个可能的切实的数字，向上海招纳一些年富力强的青年职工，进行训练”[3]189。不过，他强调“对开办训练班则应慎重考虑，既开之则准备留用，否则不要开”[3]190。陈云还对上海准备加大训练建筑工人的力度，训练人数从4万扩大到10万的计划，提出建议要大大地压缩。因为，“建筑工业部门需要不了这么多”。而应该“分批吸收或特约公私企业分散安置养成工或兴工代赈，经过筹划，可以配合进行”[3]189。总之，转业训练一定要符合生产和建设的需要。

二是移民。为了安置失业人口，也根据一些地广人稀劳动力缺乏的情况，陈云还鼓励一些因结构性失业而在城市无法转业的工人向劳动力短缺地区流动。早在1948年7月，陈云在出席中共中央东北局常委会议讨论城市工作时指出：目前哈尔滨失业的人中大多数是饭馆厨师、木匠、瓦匠、鞋匠等个体手工业者，这些人要在眼下复业是不可能的。而农村、林区、煤矿需要大量劳力去开荒、伐木、挖煤。因此，应当用各种办法，把他们从城市“挤”到农村、林区和煤矿[11]645。1952年12月，他又提出：“为了刺激上海职工以及失业人口之内移，政府今后对于某些地区必需发展的企业，拟适当提高工资;而在上海方面，今后在工资问题上，则不应同样地随便提高。”[3]190

陈云救助失业者的思路在党内逐渐获得认同，成为有关部门制定具体政策的最直接的指南。由于制订了一系列符合实际情况、行之有效的方针政策，再加上生产的迅速恢复与发展、救助机构强大的调控能力，新中国成立初期我国的失业救助工作成效显著。据不完全统计，从1950年7月至1952年底，在各地政府失业救济工作中，以工代赈达280余万人次，生产自救者达15万余人，参加转业训练的15万人，还乡生产者14万余人，领取失业救济金者460余万人次[12]201。全国解放时，城市失业人口达400多万人，到1952年，约有一半失业人员重新获得了职业，其他人员也得到了一定的安置。

三

就业不仅关系一个人的生计，而且关系一个人的尊严。新中国成立初期中国成功救助失业者，彰显了一个负责任的政府的形象。当前，中国仍然面临着就业难题，从70年前陈云成功救助失业者的思路和对策，我们至少可以得到以下启示：

1.政府要在失业救助中发挥主导作用。新中国成立初期，陈云把对失业者的社会救助定位为政治任务，实际上明确了政府在社会救助中的主导作用。这种主导作用一方面体现为政府对失业者社会救助问题的高度重视，另一方面则体现为政府在失业者社会救助问题上不是大包大揽，而主要运用政策手段，调配和调动社会各种救助资源。如陈云主张：政府应该“有重点地举办失业救济”[3]104;除此之外，一般性的失业救济应该由工人、工会、资本家共同协商解决，“对那些一定要倒的工厂，工人、工会、资本家要好好协商，如何协助失业工人渡过困难”[3]21。可以说，政府对失业者社会救助问题的重视和政策支持，既明确了政府的主导责任，又动员了各种社会资源，在全社会形成了一个强大的社会救助合力。目前，我国社会资源动员模式仍然是政府主导型，失业问题之解决与政府行为密切相关。因此，要发挥政府在包括失业救助在内的民生建设上的主导作用，切实更新政治理念、调整政策模式和改革政府绩效评估便显得尤为必要了。

2.失业救助应坚持标本兼治。当前中国面临着较大的就业压力。对于今天的就业问题来说，单纯的救济不能解决根本问题，相反会造成不同程度的心理损伤问题，并影响社会的稳定。因此，应该积极从历史中汲取经验教训，采取多种手段进行综合治理，一方面要积极挖掘社会的就业潜力，另一方面做好失业人员的转业训练和职业培训工作，提高其再就业能力;做好失业人员的思想教育和动员工作，转变其就业的观念。当然，最根本的是要推动经济的持续快速健康发展，为社会提供稳定增长的就业岗位。

3.还原社会政策最本真的民生目标。社会保障的目标主要有三：一是经济目标，即“经济稳定器”说;二是政治目标，即“社会安全网”说;三是民生目标，即“保障基本生活”说。其实，在这三个目标中，民生的目标是基础，另外两个目标的实现都有赖于民生目标的实现。显然，新中国成立初期党和政府的社会政策是把社会稳定放在首位的，我们从陈云关于失业救助对象的认定将失业人员中的“被管制分子”事实上排除在外就可以窥见一斑。当时给这些归为“社会安全隐患”的群体——被管制分子介绍职业首先并不是出于解决其生活困难的目的，而是劳动改造。这一政策对于被管制分子认同新生的人民政权有着积极的引导，但这种并非建立在对其个人最基本的生存需要的解决基础上的认同往往是空洞的、暂时的，后来一段时期内被管制分子破坏社会稳定、使经济建设失却良好条件的行为时有发生就充分地说明了这一点。当前，为了人民的美好生活，为了凝聚实现中华民族伟大复兴的磅礴力量，我们一定要吸取新中国成立初期在失业救助上的成功经验与失误教训，还原社会政策最本真的民生目标。唯有这样，我们才能将中国国家制度和中国特色社会主义制度显著优势转化为治理就业困难等问题的显著效能，从而“不断保障和改善民生，增进人民福祉，走共同富裕道路”。

注释

①中华人民共和国成立初期是一个动态的概念。辽沈战役胜利后1948年底东北解放，1949年1月1日北方最大的工业城市天津解放，1月31日北平和平解放，4月23日国民党首都南京解放，5月16日武汉解放，5月27日中国经济中心上海解放，之后解放军以破竹之势解放了西南，消灭了国民党在大陆的残余势力，除西藏外，全国已获得解放。鉴此，本文所使用的中华人民共和国成立初期，是指1949—1952年。

参考文献

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