应急警务资源存储调配的分析与优化

□王 雷,张嘉池,杨柳佳

(1.中国刑事警察学院，沈阳 110035；2.中国人民公安大学，北京 100038)

当前，中国社会的公共安全正面临着迥然不同的新形势——社会安全突发性事件借助技术力量扩散其负面影响，群体性社会失范暗藏着内在社会冲突，社会公众对于公共安全的需求与日俱增。[1]作为社会安全管理者之一的公安机关，承担了应对社会安全的重要职责与使命，如何在社会安全问题被引爆后，迅速调配资源组织警力，事关维持社会秩序、稳定公众预期的重要问题。因此，应急警务是公安工作的基础与后盾，是提升新时代公安工作能力的重要方向。

对于追求效果和速度的应急警务而言，相关应急资源是否到位直接决定应急处置的成功与否。在对我国突发事件的应对和处置进行初步梳理总结后，发现应急警务资源的储备尤其是调配方面暴露了较多问题，是影响和制约应急警务效能的重要因素。对于应急警务资源储备和调配的研究，有利于应急资源的合理储备与科学调配，以真正发挥应急资源的价值，实现其利用上的最优。

一、应急警务资源的概念及研究意义

(一)应急警务资源的内涵与外延

应急警务资源根据层次标准可分为三种不同类型的观点。从宏观角度讲，应急警务资源是公安机关在突发事件和灾难的不同发展阶段所需要的显性资源(如人力、物资装备等)和隐形资源(法律、制度等)的总和。[2]从中观角度讲，将应急警务资源视为是应急警务中的一部分，并将包括人员、制度、武器装备、技术和经费后勤保障等在内的诸多因素划入应急警务资源。[3]微观角度看属于警务实务中通用观点，例如《公安机关应急储备物资管理办法》中规定，应急物资指的是“由中央和地方财政安排经费，由公安机关购置、储备和管理，专项用于支援和补助公安机关应对处置社会安全事件、自然灾害、事故灾害、公共卫生事件以及大型活动安全保卫购置的装备物资”。这一观点，把应急警务资源的内涵理解为公安机关在应急警务活动中所需要的各种实体性资源。基于这一内涵，应急警务资源的外延则表现为相关武器装备、应急设施等。

不论是宏观、中观与微观的角度，均是理论和实践的合理理解，不同角度观点对应解决实务操作中的现实需求问题。为了便于分析问题和提出对策，将应急警务资源的内涵限缩于实体性资源，不包含人力资源、经费资源等非实体性资源。

(二)应急警务资源存储与调配

无论是将混乱秩序迅速引导至合理轨道，还是缓解突发事件的紧急情况，这些工作的有序开展都依赖于应急资源管理。如何科学有效地进行管理，使所需资源迅速集结到位以支持应急警务活动开展，要求对于应急资源要有先期储备，以此保证“有物可用”，同时还要有合理的调配机制保证高效。

1.应急警务储备

储备工作包括储备资源的种类数量、储备地点选择、储备资源的日常监管等。由于突发事件难以预测，应急工作也无法进行充分的事先安排，其需求量也是难以精确估计的。不同突发事件对于资源的需求具有多样性、不确定性、时间紧迫性。应急警务资源存储的特点为多样性、易支配性。多样性指当突发事件发生后，相关应急工作涉及方方面面，如对人的救助、满足人的需求、抢修疏通设施设备等。不确定性指突发事件和应急活动现场的发展变化无法预测，不同事件需要不同资源支持，相同事件由于内外因素影响也会有不同资源需求。无论是资源的多样性和不确定，反映在资源储备中都要求具备易支配性的特征，即资源的存储合理，便于管理和调配，[4]资源储备管理对于应急警务来说是至关重要的，有利于保证物资充裕，满足应急工作需求，为应急工作切实有效开展奠定基础。

2.应急警务调配

应急资源调配具有突发性、时间紧迫性、弱经济性等特征，其中，突发性由突发事件本身特性决定的；时间紧迫性是应急资源调配不同于普通资源调配的独特性质，在突发事件中，资源运输可能阻力和困难，需要在最短时间内完成调度及时送达；弱经济性指经济不再是调配的重点，甚至应不惜一切代价将资源调配到位。由此可见，科学合理、分工明确的应急资源调配是资源储备的进一步延伸和发展，有利于资源调配的快速反应和启动，为应急警务提供支撑将应急工作落到实处。

二、应急警务资源储备调配分析框架

根据应急警务资源的定义，抽象出“存储管理”“调配管理”和“技术配置”“资源配置”四个影响因子，构建应急警务资源储备调配分析框架。具体如图1所示：

图1 应急警务资源存储调配问题分析框架

(一)存储管理

科学的存储管理要求应急警务资源实现从入库到出库的全流程可视化管理，这主要依赖现代技术，即健全对库资源的监管、维护、更新，还要对库内资源进行数字化录入统计、数字化远程控制等。

(二)调配管理

高效是调配管理的核心要义。现代化的资源调配需要压缩调配链条中不合理、冗余的环节步骤，尽量将需求端和资源端对接，以减少信息耗散。此外，还应建立统一的调配指挥平台，确保调配指令及时和规范。

(三)技术配置

应急警务资源的存储与调配将技术问题视为牵制自身发展的重要因素，不论是存储管理，还是调配管理，现代化科技水平都直接影响管理水平与效能。科学技术的有效配置来源于公安科技的实践应用，即需要将先进科技与公安实践精准结合起来，确保其适用性。

(四)资源配置

应急警务资源的优化配置需要考虑地区经济社会发展条件、政策导向等因素，资源库的配备布局与经济社会发展阶段相符，与地区公共安全形势相吻合。充足且合理的资源配置布局是提升应急警务资源整体管理水平的基石。

分析框架中的四种因素既互相独立、各成系统，又互相影响、互相牵制。技术配置决定存储管理和调配管理的效能水平，而后两者又反过来作用于技术配置，与技术装备水平发展形成正相关。优良的资源配置可以促进存储管理和调配管理有效性的提升，为后两者的正常运行和效能提高提供保障，而后两者的高效化科学化运行亦可以促进应急警务资源的优化配置。因此，对于存储管理、调配管理、技术配置、资源配置的分析不能采取孤立方法，而应立体的、系统的思考四种因素之间的关系。

三、应急警务资源存储调配存在的问题

应急警务资源作为应急资源的一类应当具备多元、快速、专业的特点。事实上，我国的警用资源装备确实种类繁多、数量巨大，甚至包含了枪支、弹药、爆炸物等重点管理的物资，由于装备和管理系统研发落后，存在应急资源存储管理混乱、储备点分布不均、调运效率低等问题，无法发挥其应有的效能和作用。[5]

(一)装备和管理系统研发落后

当下违法犯罪的手段日益高科技化，这要求警务装备也要适应科技发展的要求。过去的装备和设施已难以应对不断发展的新型犯罪形式。然而公安机关缺乏人力、物力对警务资源进行更新替换，造成储备资源落后，难以满足应急警务需求。

智能化设备大大减少了日常工作量，并能迅速地提供更为精确的信息，然而公安机关有关应急保障系统方面的技术还尚有欠缺，未达到形成应急警务综合管理系统的程度。[6]应急保障管理系统应有资源的存储、记录、监管、调配、追踪、反馈、通讯等多方面功能，需要有与之适应的资源地图、地区地理信息平台、应急警务资源信息库、通讯网络等技术系统。然而，公安机关往往将重心放在日常警务处理上，对应急警务考虑很少，对技术平台的研发投入不足。这种情况，使应急信息的传递阻碍重重，应急信息无法实时共享；系统难以整合，地区之间联动和协调无法开展。这些对于应急活动中资源的调配和监管、领导层的计划和决策都有不利影响。

(二)应急资源存储管理不精细

建立资源保障点的目的在于突发事件发生后，能够做到有物可用、有物能用、有人会用。[7]由于突发事件的非预见性和低概率性，很多地方以为建立起资源保障点就万事大吉，而忽视对资源的监管、维护、更新，忽视应急人员使用应急资源技能的培训。许多地方的实战演习也没有让人员深入掌握应急资源的使用技能，导致在突发事件发生过程中高压力、高风险的条件下应急人员的处置能力低于日常。监管的缺乏使得无法建立对于资源的闭环管理，无法实现资源的精细化管理，包括如某批资源是何时购进的、放在哪个货架、垛签是否正确完整、在哪类事件中被使用过、剩余数量以及是否需要补充等信息。

另外，资源管理过程中信息化的缺失给管理带来不小难度。[8]大多数警务装备资源在存储调配等环节的流动仍是手工记账，使得管理严重依赖人力，资源查找和追踪耗时费力，降低了整体工作的效率，难以达到应急警务活动的精确和速度的要求。例如，当突发事件发生时，依靠人力和清盘登记表难以迅速、精确掌握现有资源储量、储位确认、物资装配、出库登记等环节。

(三)应急资源储备点分布不均且容量不足

国家综合减灾规划中指出，在“十三五”期间要建成从中央到乡镇的五级救灾物资储备体系，确保自然灾害发生12小时内灾民的基本生活得到保障。在这一规划下，没有设立应急资源储存点的省、市、县都在积极地筹备当中。我国在应急资源储备点建立方面取得了一定成就，事实也证明这些资源库在灾民安置、维稳等方面起到重大作用。专门的应急警务资源存储点的建立应该得到公安机关重视，但实际情况不容乐观。除了整体数量少，我国的资源库分布存在着地域差别，经济发达地区各省市资源库建立比较完备；欠发达地区其本身应急能力弱，对外依赖性强，加上自然环境、民族等因素的影响，发生突发事件时资源库支撑相对薄弱，造成的社会和政治影响都更难预料。在资源储备库的规模上，国际认为资源储备库在2万平方米左右较为合适，[9]但是实际中资源储备库的规模也因各地资金状况、选址面积等而不同，间接影响了应急处置中资源的调配和使用。

(四)应急警务资源调配效率不高

应急资源调配需要经历“上报情况-下达指令-执行”的流程，各个环节接收信息、处理信息的时间难以预测。决策者通常远离突发事件现场，不能随时获取现场信息，无法根据现场变化多端的情况下达指令。现场处置人员缺乏现场指挥权威，不得不将信息经过层层报送再等待领导指令，这个过程不仅降低了信息的准确度而且浪费时间。不同地区、不同部门有各自的指挥领导层，在需要多方联动、跨区域调配资源的工作中，缺乏共享的信息平台，难以达成由某一或专门部门统一领导的共识，容易出现多头领导、政出多门的现象，导致现场处置人员感到无所适从，引起处置工作的混乱。[10]

除了现场协调问题，应急警务资源在调配过程中也有不足。资源储备库布点不合理，资源要经过较长时间的运输才能到达目的地，途经各地点交通状况、自然环境、交通工具可能不同，给运输造成了困难。由于缺乏统一的调运管理平台，现场与运输人员难以建立实时联系，无法第一时间掌握物流信息，可能会出现资源已在路上指挥者却无从得知，只能再寻求其他解决办法的现象，如要求相关厂家加紧生产等，进而导致应急人力、物力资源成本的增加。

四、应急警务资源调配存储对策研究

应急资源的存储和调配关系到突发事件处置的成败，关系到现场人员的人身、财产安全和公共安全。在应急警务资源存储调配分析框架下，形成了如下应对路径：

(一)加强技术研发投入，建立信息化管理系统

首先，从思想层面加强对于技术问题的重视，而不是埋头于日常工作的处理和指标的完成。通过学习发达国家的应急管理系统，让参与者感受到技术的重要性、认识到自己的差距，激发创新热情和学习积极性，让每个人都主动参与到技术研发中。其次，加强应急人才培养。资源存储与调配是复杂的管理过程，需要多方面技术的相互配合，如信息传送、通讯技术、地理信息技术、库存管理系统等。为了保证系统先进性，在研发基础上还要与时俱进，及时了解国际应急方面的研发动态，整合相关人力资源。最后，要加强技术研发的支持力度，从顶层到基层各管理者都要努力营造研发氛围，如为研发者提供资金支持，时常开展各部门交流讨论会以互相传递信息、表达要求，对部门加强培训以提高整体水平等。

(二)加强警务资源管理智能化，提高存储调配效率

加强应急警务资源智能化管理，建立完善智能警务装备物联网管理平台，平台要能整合存储和调配的关键环节，包括智能传感子系统、储备库管理子系统、警务应急资源信息系统以及资源管理云服务中心。[11]建立智能传感系统记录资源及储备点环境各项指标，实现对于存储点、储备资源、工作人员的全方位综合感知。该系统主要包括扫描录入系统、标签垛签打印系统、温湿度检测录入系统、货架压力感知系统以及警报系统。警务应急资源管理系统以地域为标准进行划分的综合系统，类似于现在每个地区的公安网络平台，可以整合管辖范围内不同级别、不同规模的存储点信息，让相关人员能够整体把握资源储备情况，有利于资源的合理储备，同时也方便在突发事件中资源跨部门、跨地区的调动。资源管理云服务中心是建立在公安内网的资源管理中心，该系统收录全国范围内应急警务资源库信息并提供相关计算服务。警务装备物联网管理平台通过各子系统互相配合，实现对应急资源科学的存储和调配，促进应急警务资源的区域联动。

(三)科学建立储备点，实现资源储备联动机制

要规划、选择合理的存储点位置。城市内建筑及交通情况比较复杂，应考虑相对空旷的城边郊区，同时考虑存储点服务范围大小。利用数学优化方法建模，定量分析库存容量和所需资源，并以此为根据进行采购和补充。确定各类资源按照需要的紧迫度进行分类，如随着群体性事件多发，防爆盾成为现场处置需求最大的资源之一。将最常用、关键资源放在最便于获取的储存点和货架上，普通资源放在相对较远的位置，既保证关键物资的快速调配，又保证整体资源调配安排合理。调动社会各方面积极性，建立广义型资源库。在资源储备点进行专门储备的前提下，把常用物资分派给企业或其他社会组织代储。资源储备的社会联动机制不仅能够依靠其他组织的优势，如既有仓库、生产线，降低资金投入、解决物资后期供给问题，提高群众的参与感和责任意识，有效实现社会参与。

(四)保障资源充沛，建立触发反应式应急调配机制

突发事件根据其紧急状况不同、影响程度不同进行分类，如现场人员伤亡情况，建立高效的反应系统，为不同情况分配不同的警力和装备资源，便于在事情发生后第一时间有所反应和准备。如果考虑经济效益，可以将专业机动力量与“召之即来”的临时力量结合在一起，既能对突发事件处置资源预先安排，又能保证指挥中心在实际中能按轻重缓急进行临时调配。触发反应式的关键在于应急资源调配应该以现场为中心，人员应全部服从于指挥调度人员，避免出现以职位高低来决定指挥权现象。建立起一个高效、全面的应急指挥中心，在其人员配置上，指挥中心的人员除主管领导以外，应有来自公安机关内外各相关职能部门的联络人员，以保证能够调动各方力量参与行动，同时，增大指挥人员的岗位权力。突发事件处置过程中要摒弃“先上报后行动”的单一模式，上报与行动同时发生甚至在行动后再上报，指挥中心的领导拥有直接调动相关机动力量的权力。

五、结论

应急警务是对时间、结果要求较高的警务处置活动，应急警务资源关系到这一警务活动能否顺利完成。只有借助信息手段构建科学合理的资源存储和调配机制，畅通资源从准备到现场处置每一流程，沟通调配过程中的人际关系、部门关系、地区关系，才能构建起资源高效流动的整体机制，确保处置活动有序开展达到预期目标。应急警务资源保障，是国家应急资源保障能力在警务工作中的反映。通过分析框架构建，为应急警务资源存储和调配系统的完善和改进提供依据，为相关问题解决提供了思路。应急警务资源保障问题的研究必将为各级公安机关开展应急警务活动，维护社会稳定、保障群众生命财产安全提供坚强有力的支撑。