边境少数民族地区教育脱贫攻坚政策实践与效能研究

摘 要：边境少数民族地区能否顺利脱贫是我国脱贫攻坚取得全面胜利的关键环节，也是国家安全、区域经济发展与社会和谐的重大议题。地形地貌限制、机会与资源有限且分配模式相对固化是其贫困文化的内核。本研究以云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景颇族自治州两个边境少数民族地区的教育脱贫攻坚政策实践为例，阐释了边境少数民族地区的贫困特征与特殊挑战，从杜绝因学致贫、阻断代际贫困、促进民族团结、辐射边境教育等方面分析了教育脱贫攻坚政策的效能，并指出教育脱贫攻坚政策的设计与实施基本是按照教育外部因素和内部因素两层逻辑展开。

关键词：边境少数民族地区;教育脱贫攻坚;政策实践;政策效能

中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2020）01-0048-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2020.01.008

A Study on the Policy Practice and Effectiveness of Poverty Alleviation through Education in Border Minority Areas

YANG Shuhan

（Faculty of Education， Yunnan Normal University， Kunming， Yunnan， China， 650500）

Abstract：Whether border minority areas can successfully eliminate poverty is a key factor for Chinas efforts to completely win the battle against poverty. It is also an important matter of national security， regional economic development and social harmony. Terrain and landform constraints， limited opportunities and resources， and relatively solidified distribution models lie in the core of its poverty culture. This study focuses on crucial education poverty alleviation policy practices in two border areas inhabited by ethnic minorities in Yunnan Province， one is Nujiang Lisu Autonomous Prefecture and the other is Dehong Dai and Jingpo Autonomous Prefecture. This study further elaborates on the characteristics of poverty and the special challenges that minority groups in those areas are facing. The effectiveness of poverty alleviation policy through education is analyzed from the perspectives of avoiding poverty caused by being educated， blocking the inter-generational poverty， promoting national unity， and radiating the policys influence on ethnic minority education in border areas. The study concludes that policy design and implementation should be logically based on both the external and internal factors in education.

Key word：border minority areas; poverty alleviation through education; policy practice; policy effectiveness

20世紀以来，我国的扶贫对象和扶贫范围先后经历了从贫困地区、中西部地区到“三区三州”（西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州）深度贫困地区不断精准的过程，扶贫方式的演变与升级经历了“救济式扶贫”——“开发式扶贫”——“多维内生式扶贫”三个阶段，强调教育扶贫“授人以渔”的功能，并引导通过扶智和扶志防止返贫[1]。2018年1月15日，教育部和国务院扶贫办联合印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，计划用3年时间，聚焦深度贫困地区教育扶贫，以“三区三州”为重点，以补齐教育短板为突破口，采取超常规举措，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜，切实打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战[2]。随着国家扶贫战略目标的不断深化，边境少数民族地区逐步成为了教育脱贫攻坚的焦点。

一、边境少数民族地区脱贫攻坚的历史进程与战略意义

边境少数民族地区产业基础薄弱，集体经济发展不足，集中体现在农村二、三产业。同时，受山地多、耕地少的自然条件限制，传统种养殖业往往难以成为边境少数民族地区的支柱产业，因而成为了我国扶贫攻坚的重点区域，并一直得到国家扶贫政策的倾斜和关注。

1980年3月在北京召开的第一次西藏工作座谈会，中央以援建项目为主要形式，开创了针对少数民族地区的协作扶贫模式;1983年1月，国务院批转《关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知》，引导经济发达地区对少数民族地区进行对口支援[3]; 1996年7月，国务院发布《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告的通知》，围绕《国家八七扶贫攻坚计划》制定的目标，通过一系列倾斜性政策，进一步扩大经济发达地区与少数民族地区协作扶贫的规模;2012年3月19日，国务院扶贫开发领导小组办公室发布了《国家扶贫开发工作重点县名单》，包含全国592个贫困县，其中，新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区等民族自治区的贫困县有94个，占比16%，少数民族自治县为62个，占比11%;2016年9月23日，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，将贫困人口集中的中西部少数民族地区列为国家扶贫开发的重点之一[4]; 2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，把扶贫工作聚焦到“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村[5]。

截至2016年，民族八省（区）（宁夏、广西、新疆、西藏、内蒙古、贵州、云南、青海）共有农村贫困人口1 411万人，占全国农村贫困总人口的32.5%;同年，民族八省（区）有402万人脱贫，占全国脱贫人口的33%;贫困发生率较2015年的12.1%下降了2.7%，但与全国平均的贫困发生率相比，民族地区仍高出4.9%。2016年，民族地区农村居民人均可支配收入达9 577元人民币，较2015年增长7.4%，与全国平均水平的相对差距明显缩小[6]。尽管取得了不错的扶贫成就，但必须正视的是，我国少数民族地区是贫困易发区域，而且民族八省（区）剩下的1 411万农村贫困人口多数分布于深度贫困地区。其中，边境少数民族地区成为突出板块，较一般的贫困地区而言，自然条件更恶劣，扶贫难度更大，同时受民族文化与地方风俗的影响，边境少数民族贫困人口的观念转变不易，使得扶贫工作更为复杂。因此，边境少数民族地区的脱贫攻坚任务艰巨、形势严峻。尽管是脱贫攻坚的“难中之难”，但立足于国家安全、区域经济发展和社会和谐的诉求，边境少数民族地区能否顺利脱贫具有重大的战略意义。

二、边境少数民族地区的贫困文化内核

扶贫工作的理性起点在于深刻理解“为什么会发生贫困”以及“为什么难以改变贫困面貌”，这需要综合分析当地的地理特点、历史渊源、社会结构和文化传统。美国伊利诺伊大学人类学教授、美国人文与科学学院院士奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）研究贫困文化后发现：人们对于贫困容易形成消极的刻板印象，例如“穷人改变贫困的决心不够”“穷人除了爱与祈祷什么都做不了”“贫穷会造就卑微”等[7]。在我国的扶贫工作进程中，也常见一般化地将贫困归因为穷人个体和文化的责任，认为懒惰、愚昧是致贫的主要原因，普遍对贫困人群形成“等靠要”的刻板印象[8]。事实上，边境少数民族地区的地形地貌限制、机会与资源有限且分配模式相对固化才是其贫困文化的内核。

1.自然条件限制导致深度贫困

边境少数民族地区贫困人口分布多呈现大分散、小集中的特点，贫困群众主要以居住在远离城镇、高海拔山区、半山区和地处边境一线的少数民族为代表，且多数是“直过区”（建国初期从原始社会直接进入社会主义社会的地区，整体贫困程度较深）民族，绝大多数贫困户集中在位置偏僻、交通不便、信息闭塞、资源匮乏、条件恶劣、饮水困难、耕地稀少的自然村，基础设施落后致贫，从一定程度上限制了贫困人口的发展。因为地形地貌的限制，边境少数民族地区难以形成规模产业，稳定的、高质量的就业机会较少，农村农产品附加值低、品牌效应空白、抗风险能力和市场竞争力弱，农民增收难的现象突出。另外，云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景颇族自治州的边境村寨与缅甸地块交错相连，周边环境复杂，为毒品渗透危害公众提供了“钻孔”的便利，部分边境少数民族因吸毒致贫。

2.利于合理分配機会与资源的社会制度建设是脱贫难点

诚然，实现脱贫的目标需要激发个体的主观能动性，个体的积极努力才是扶贫充分发挥“造血”功能的关键所在。然而，个人努力只是获得财富的必要条件，并非充分条件。在财富、资产、教育和机会等方面存在巨大差异的背景下，社会制度是否健全对贫困具有决定性影响。边境少数民族地区的“穷人”，因为学历差距和阅历差异，长期处于信息差的峰值，无论选择就业还是创业，都难以和其他人竞争。在机会与资源有限且分配模式相对固化的前提下，穷人和富人在同一起跑线变得越来越难，穷人依靠个人努力致富的难度也越来越大。现如今，脱贫攻坚真正的难题正是在于如何建立一个利于合理分配机会与资源的经济社会制度。我国在易地扶贫搬迁中针对贫困户的“两不愁”（不愁吃、不愁穿）、“三保障”（义务教育、基本医疗、住房安全有保障）就是从制度上消除贫困的具体案例[8]。制度的不断健全能够带来希望、凝聚民心，让脱贫攻坚的目标不再只是数字，而是为个体与家庭提供更多的可能性，真正激发群众愿意主动改变贫困面貌的内在动力。

三、边境少数民族地区教育脱贫攻坚政策实践

扶贫必扶智，摆脱贫困需要智慧，而教育是培养智慧的根本，教育是拔穷根、阻止贫困代际传递的重要途径。2015年全国两会期间，习近平总书记在参加代表团审议时指出：“扶贫先扶智，绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递。”[9]得益于国家政策的导向以及地方政府的有力落实，边境少数民族地区一直都把教育脱贫攻坚作为扶贫工作的重心，根据学前教育、义务教育、中等职业教育、普通高中教育和高等教育的发展目标与个体需求实施精准教育扶贫，并探索建立了因地制宜、因事制宜且具有推广意义的教育脱贫攻坚政策体系。

2.阻断代际贫困

父母传递给子女的不仅是生理特征，各种社会特征如教育成就、社会地位等也存在代际传递的现象[16]。研究发现：中国农村家庭子辈收入向上流动困难，存在严重的贫困固化现象[17]。教育扶贫的优势往往是通过个人延伸到家庭，有效地避免贫困的代际传递。公办中等职业学校实施免费教育对于贫困家庭的学生比较有吸引力，借助东西部扶贫协作、校校合作的平台，边境少数民族地区越来越多的适龄学生选择“走出去”，到区域内的经济政治中心（边境民族自治州的州府所在地）或者省内外发达地区（例如珠海市）就读中等职业学校或者实习，依托跨区域校企合作带来的就业机会，基本实现了“上学一人、就业一个、脱贫一家”的目标，增加收入的同时也扩展了自己的视野和阅历，有效阻断了贫困的代际传递，改善了家庭贫困状况，也更新了家人们对教育作用的理解，基于事实从“教育无用”转向“教育有用”。

3.促进民族团结

云南是全国少数民族种类最多的省份，除汉族以外，人口在5 000人以上的世居少数民族有25个。其中，白族、哈尼族、傣族、傈僳族、佤族、拉祜族、纳西族、景颇族、布朗族、普米族、怒族、德昂族、独龙族、阿昌族、基诺族等15个民族是云南特有的少数民族。全省总人口4 450万，其中少数民族人口1 495万人，仅次于广西，居全国第二，占全省总人口的33.6%[10]。2015年1月，习近平总书记在云南考察调研，把“努力成为我国民族团结进步示范区”作为云南未来发展的定位之一。为了吸引更多的贫困学生选择中等职业教育，德宏州瑞丽中等职业学校每学期都会打开校门，展示各专业学生利用选修课现场制作傣族、景颇族、傈僳族、阿昌族等少数民族服饰、配饰、挎包、坐垫等，而且决不局限于本民族学生只制作本民族的物件，教师在课程安排、制作内容方面会有计划地让每一位同学深度接触和制作多民族服饰或配饰，并组织学生在制作之后阐述各自心得，从而让学生在制作、交流过程中体会不同民族文化。开门展示、促进交流的举措，丰富了校园文化，展示了学校的专业实力，积极塑造了职业教育的社会认知，也深化了各族学生对不同文化的感性认识，润物细无声地促进了民族团结。

4.辐射边境教育

我国共有2.2万公里边境线，其中有1.9万公里为少数民族地区，占比86%[18]。而且，云南是全国边境线最长的省份之一，有8个州（市）的25个边境县分别与缅甸、老挝和越南交界。中缅、中越、中老国境线共计长达4 060公里;边境一线共有8个州（市）25个县（市），边境总人口达564.6万，占全省总人口的13.6%，有16个少数民族跨境而居。边境少数民族地区的教育往来一直都非常频繁，而且我国边境学校的包容性随着国家的经济实力提高也在日益增强。以瑞丽中等职业学校为例，学校地处中缅边境，立足国门，面向缅甸主动辐射职业教育资源，每年都为缅甸培养了大批中等职业人才。在招生方面，缅籍学生可获得国家中等职业教育免学费补助资金2 000元/生/年，同样享受我國对中等职业教育学生免学费政策，吸引了不少缅甸籍学生主动选择到学校就读，截至2017年12月，学校共有缅甸籍华侨学生55人;在师资建设方面，学校从2016年开始招聘缅语教师，并纳入国家编制序列;在专业设置方面，学校于2011年秋季开始正式设立旅游外语（缅甸语方向），从而更好地服务于边境的经济社会发展，也在边境地区生动地展现教育扶贫的“中国经验”，逐步形成区域的教育高地。怒江州西邻缅甸，面临着边民回流的特殊挑战。边境民众一般都因为政策利好在边境自由流动，而边境少数民族地区教育脱贫攻坚政策的资助力度较大，有力地吸引了很多边民回流到我国境内，只要配套落实相应的户籍管理制度和动态监测机制，将对我国边境安全产生积极而深远的影响。

五、结语

总体上，边境少数民族地区教育脱贫攻坚政策体系的设计与实施，基本是按照教育外部因素与教育内部因素两条政策逻辑展开。从教育外部因素来看，一方面需要阅读和理解当地的贫困文化，从根本上找准贫困的成因，正视当地自然条件对于经济、社会、教育发展的客观限制，从而避免在脱贫攻坚过程中发生只关注达标与否而不符合实际需求的资源浪费，从而减少或杜绝决策失误的风险;另一方面，坚持公平导向，不断健全社会制度建设，基于成功经验和客观事实，引导和塑造社会认知，让每一个人、每一个家庭、每一个村落都相信个体的主观努力能够改变贫困的面貌，以此深刻扶志，从本质上巩固脱贫攻坚的成果。从教育内部因素来看，教育脱贫攻坚首先是保障教育机会，例如各个学段资助贫困家庭的学生，通过免除学费、发放助学金和奖学金、补贴生活费等方式保证其就学无忧;其次是提升教育质量，例如名校结对帮扶弱校、组织开展教师培训，都是关注教育质量提升的举措;再次是增强教育服务能力，例如通过职业学校开展区域合作、校企合作，创造更多优质、稳定的就业机会，以增强教育服务个体成长和地方产业发展的能力;最后是强化教育反哺能力，例如本地学生毕业后若选择回归家乡工作可享受就业优先的政策待遇，尤其是愿意深入偏远地区的毕业生，可以适度降低就业门槛，并给予必要的奖励与补助。至此，当教育外部与内部都顺应发展规律，形成了良性循环，教育脱贫的个体效益和社会效应才能有机统一，也才能有效避免脱贫后的返贫现象，从而真正取得教育脱贫攻坚的全面胜利。

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（责任编辑：杨 波）