国际海底区域采矿规章谈判:理念更新与制度完善

曾文革 高颖

摘要：科技进步推动全球海洋治理体系变革，不断冲击现行海洋法的有关规定，法律滞后问题普遍存在。深海技术的进步使得海底区域采矿成为现实，制定国际海底区域采矿规章迫在眉睫。现阶段，《“区域”内矿物资源开发规章》（草案）历经三稿，结构趋近合理，内容不断完善，但是，各国在缴费与惠益分享机制、担保国责任、海洋环境保护等核心议题上仍争议较大。当下，需要在平等协商、合作共赢的海洋命运共同体理念指引下，统筹完善缴费机制和惠益分享机制，逐步完善担保国责任的归责原则和责任范围，构建全方位、多层次的海洋环境保护制度。我国应当更新理念，深入研究采矿规章的具体制度并完善国内深海法律制度，为商业开采提供法律保障。

关键词：国际海底区域;采矿规章;海洋命运共同体;海洋治理;区域环境管理计划;零和博弈

中图分类号：D99文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2020）01-0094-12

作者简介：曾文革，博士，重庆大学法学院教授、博士研究生导师;高颖，重庆大学法学院博士研究生。

一、国际海底区域采矿规章与勘探实践

国际海底区域（International Seabed Area，下文简称“区域”）是指国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土。因“区域”蕴藏着丰富的矿产资源，已成为21世纪各国瞩目的新疆域。目前，国际社会已经形成以人类共同继承财产原则为核心，以《联合国海洋法公约》（下文简称《公约》）及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（下文简称《执行协定》）为基础的深海法律体系。针对勘探活动，以多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳三种主要矿产资源为代表的探矿和勘探规章已经颁布。科学技术迅猛发展，陆地矿产资源日益枯竭，深海活动正逐步从勘探阶段过渡到开采阶段。西方发达国家利用资金和技术优势，已经做好了开采的准备，但是深海矿产开采活动具有特殊的法律和商业属性，不仅需要科学技术，更需要完善的法律规范以协调各方利益。在勘探向开采过渡的关键期，必须坚持立法先行。

2011年，在第17届国际海底管理局（以下简称海管局）大会上，斐济代表团提出了拟定“区域”内开采规章的建议，被理事会采纳。2012年，第18届海管局大会提出了 《关于拟订“区域”内多金属结核开发规章的工作计划》，国际海底管理局理事会：《关于拟订“区域”内多金属结核开发规章的工作计划》，2012年4月12日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba-18c-4_1.pdf，2019年8月15日。并将其作为海管局的优先事项展开谈判。2017年召开的第23届海管局大会正式公布了《“区域”内矿物资源开发规章》草案（1.0版本），International Seabed Authority，“Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”，Aug.8th，2017， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/ISBA23-LTC-CRP3-Rev.pdf，Aug.15th，2019.并邀请利益攸关方提出反馈意见。2018年，第24届海管局大会充分考量了各方意见，修订后的《“区域”内矿物资源开发规章》草案（2.0版本）问世。International Seabed Authority， “Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area*”， Jul.9th，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba24_ltcwp1rev1-en_0.pdf， Aug.15th，2019. 2019年，第25届海管局大会公布了《“区域”内矿物资源开发规章》草案（3.0版本），International Seabed Authority， “Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Mar.22nd，2019，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-e.pdf， Aug.15th，2019. 并要求利益攸关方于2019年10月20日之前提出反馈意见。

在勘探实践方面，截至2019年7月，海管局已经核准了30份勘探计划。根据《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》关于15年期限的规定，《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第26条第1款规定：“核准的勘探工作计划的期限应为15年。勘探工作计划期满时，承包者应申请开发工作计划，除非承包者已经提出申请，或已获准延长勘探工作计划，或决定放弃其在勘探工作计划所涉区域的权利。” 包括中国在内的7个首批承包者的多金属结核勘探合同在2017年相继到期，延期5年后可能直接转入开发阶段。目前，海管局正加快《“区域”内矿物资源开发规章》（下文简称《采矿规章》）的谈判与制定工作，规章预计将在2020年公布。因此，及时跟踪《采矿规章》的談判进程，把握主要争议点，进而提出兼顾我国利益的完善方案，对于提升我国深海规则制定话语权具有重要意义。当下，需要在海洋命运共同体理念的指引下，突破《采矿规章》谈判的制度困境，统筹完善缴费机制和惠益分享机制，构建全方位、多层次的海洋环境保护制度，促使规章尽快通过，为商业开采提供制度保障。

二、 国际海底区域采矿规章谈判的理念更新

现阶段，在科学技术的推动下，产生了诸如“区域”商业开采、公海保护区、海洋生物多样性养护与可持续发展等新问题，以《公约》为核心的全球海洋治理体系正在经历新一轮变革。关于《公约》第十一部分“区域”制度的争议最大，《执行协定》修改了争议条款之后，《公约》才得以通过。以人类共同继承财产原则为核心的“区域”制度本身存在缺陷，再加上制定《采矿规章》时，缴费与惠益分享机制、担保国责任、海洋环境保护等新规定需要新的理念，需要重新审视人类共同继承财产原则，为该原则赋予新的时代内涵。中国倡导的海洋命运共同体理念契合全球海洋治理体系变革，合作共赢、惠益共享的核心思想正是对人类共同继承财产原则的继承与发展。因此，将海洋命运共同体理念引入国际立法，指导《采矿规章》的制定，不仅是对人类共同继承财产原则的继承与发展，而且契合新时代全球海洋治理体系变革的现实需求。

（一）从公海自由原则到人类共同继承财产原则

16世纪，“国际法之父”、荷兰法学家胡果·格老秀斯提出了海洋自由的主张，这是公海自由原则的重要理论基础。1603年，格老秀斯为荷兰船只在马六甲海峡捕获葡萄牙商船的行为进行辩护，并在1605年完成了《论捕获法》的辩护词。1609年，该辩护词的第十二章公开发表，即《海洋自由论》。张磊：《论公海自由与公海保护区的关系》，《政治与法律》，2017年第10期，第92页。 公海自由原则是指公海不得被某个（或某些）国家独占，所有国家，无论沿海国还是内陆国，均有权利自由利用公海。王勇：《论“公海保护区”对公海自由的合理限制——基于实证的视角》，《法学》，2019年第1期，第109页。 当然，毫无疑问，公海自由原则并不是无限制的，已有的国际条约中大多含有对公海自由的合理限制条款，无限制的公海自由必然会引起巨大争议。例如，美国坚持，勘探和开发海底资源属于“公海自由”，这一基本立场与发展中国家的主张相去甚远，难以达成一致。1968年，英国学者加勒特·哈丁 （Garrett Hardin）在《公地的悲剧》中阐释了公地悲剧理论。他认为资源用尽和环境污染问题都源于人们获取资源的动机，当没有人可以禁止他人使用公共资源或将污染物排放至公地时，有限的资源最终会被用尽，污染不可避免，只有限制进入和使用公地方能避免公地悲剧。Hardin G， “The Tragedy of the Commons”， Science，vol.162， no.3859（1968.12）， pp.1243-1248.实际上，在国际海底矿产资源探勘开发中，公地悲剧正在日益显现。为了预防公海自由被过度使用，1963年，马耳他驻联合国大使帕多提出，在国家管辖范围以外海域的海床和洋底区域应该适用人类共同继承财产原则。1970年，联合国大会通过《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》，宣布“区域”属于人类共同继承财产。至此，人类共同继承财产原则成为国际社会共同坚持的法律信念，并且在“区域”落地，成为一项法律原则。邱文弦：《论人类共同继承财产理论的新发展——基于“一带一路”倡议的促动》，《浙江工商大学学报》，2019年第4期，第116页。 1982年，《公约》以条约形式确认“区域”及其资源是人类共同继承财产。夏春利：《论人类共同继承财产——兼谈世界资源的公平分享》，《理论与改革》，2014年第1期，第53页。

（二）从人类共同继承财产原则到海洋命运共同体理念

尽管《公约》确定了人类共同继承财产原则，然而并没有对人类共同继承财产原则给出明确的界定，而且以美国为首的发达国家拒绝签署或批准《公约》。美国是世界最大的海洋强国，却未批准《公约》，这对人类共同继承财产原则的有效性造成了重大挑战。张志勋、谭雪春：《论人类共同继承财产原则的适用困境及其出路》，《江西社会科学》，2012年第12期，第155页。 在此背景下，国际社会需要引入新的理论，以摆脱人类共同继承财产原则的适用困境。笔者认为，可以将现阶段中国倡议的海洋命运共同体理念引入海洋国际立法。其一，海洋命运共同体理念是人类命运共同体理念在具体领域的延伸。2019年4月23日，习近平主席提出了海洋命运共同体理念，这是中国参与全球海洋治理的基本立场与方案。姚莹：《“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建》，《当代法学》，2019年第5期，第138页。 其二，海洋命运共同体理念是对人类共同继承财产原则的继承与发展，蕴含着合作共赢、可持续发展的理念，这些思想不仅与资源共享、责任共担的人类共同继承财产原则是吻合的，而且还有所发展。其三，“区域”是全人类的共有物，国际社会要在海洋命运共同体理念的指导下合作共赢、惠益分享，避免零和博弈。随着我国综合国力的增强，国际规则的制定过程中呈现出更多的中国智慧。海洋命运共同体理念可以唤醒国际社会的命运共同体意识，在资源共享、规则共建、责任共担、问题共解的伦理目标指引下，《采矿规章》的制定过程将更加公平正义。

（三）海洋命运共同体理念契合全球海洋治理体系变革

当前，科学技术不断更新升级，陆地资源逐渐枯竭，各国在开发和利用海洋资源时提出了不同的利益主张和权利追求，争议难以得到有效解决。造成这种局面的原因众多，包括权利变迁等历史因素和资源枯竭等现实难题，导致“毕其功于一役”的合作方案很难顺利实施，有关海洋的争议和危机在所难免。因此，坚持平等协商，妥善解决分歧具有重要意义。正如习近平主席所说，国家间要有事多商量、有事好商量，不能动辄诉诸武力或以武力相威胁;各国应坚持平等协商，完善危机沟通机制，加强区域安全合作，推动涉海分歧妥善解决;大家集思广益、增进共识，努力为推动构建海洋命运共同体贡献智慧。王子晖：《关乎人类福祉！习近平提出一个重要理念》，2019年4月23日，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-04/23/c_1124406391.htm，2019年8月17日。 习近平主席提出海洋命运共同体理念，这是中国主动承担引领国际海洋新秩序重构重任的重要表现。倡导海洋命运共同体理念，构建海洋合作伙伴关系，体现出中国积极推动全球海洋治理体系变革的努力。海洋命运共同体理念指导海洋秩序与规则的重构，其中包含了全球海洋治理体系变革的新方案，如切实加强国际协调，追求各方共赢等。提出海洋命运共同体理念，是中国深化“一带一路”倡议，开展海上合作实践的进阶思考，旨在实现“维护海洋和谐、服务全人类利益”的宏伟目标。中国始终坚持《公约》等文件，在各项事务中有效落实國际法规。当前，海洋命运共同体是引领全球海洋治理体系变革的重要理念，各国坚持以开放包容、合作共赢为引领，加强国家间的对话与协调，可以促进海上互联互通和各领域务实的功能性合作，合力维护海洋和平安宁，共同增进海洋福祉。 卢晓燕、廖国祥：《践行海洋命运共同体重要理念 加强海洋生态环境保护与综合治理》，《环境保护》，2019年第15期，第30页。

三、 国际海底区域采矿规章谈判的最新进展及主要争议

自2011年海管局第17届大会决定启动《采矿规章》的制定工作以来，《采矿规章》已修改三稿，三次征求利益攸关方意见。由于发达国家与发展中国家存在不同的利益诉求，《采矿规章》仍未生效。从《采矿规章》谈判的进程来看，规章的内容趋近完善，结构不断优化。但是，缴费机制、惠益分享、担保国责任、海洋环境保护等相关制度的争议是阻碍《采矿规章》生效的主要难题。

（一）国际海底区域采矿规章谈判的最新进展

对比前两个版本的草案， 《采矿规章》草案（3.0版本）主要取得了以下三方面的进展。

其一，结构趋近合理，由分到总再不断整合。海管局需要制定一部简要、综合、灵活性强的《采矿规章》，避免出现重复的条文，减少冗杂的监管流程。1.0版本整合先前的《环境规章》《海管局监管规章》等，采取综合立法的形式，包括14章、94条和10个附件，涵盖了请求核准计划书、承包者义务、核准計划的审查和修改、财务条款、行政费用、检查、执法和争端解决等规定。International Seabed Authority，“ Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Aug.8th，2017， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/ISBA23-LTC-CRP3-Rev.pdf，Aug.15th，2019. 2.0版本在1.0版本的基础上增加了目录、承包者的权利条款，整合了海管局的检查执法章节，同时合并了年费、行政费和其他有关收费的全部条款。在2.0版本的基础上，3.0版本的结构不断优化。

其二，内容趋近完善，着眼于具体制度的谈判。在谈判中，关于环境保护的内容不断得到细化。比如规定了环境履约保障金;设立环境责任信托基金，规范了基金的适用范围;拟定了环境管理和监测计划评估的程序细节，制定了区域环境管理计划（Regional Environmental Management Plan， 即REMP）;以附件的形式明确了环境影响报告书的具体内容等。关于缴费机制的讨论也有所突破，增加了激励条款。2019年3月，法律与技术委员会以及财务委员会联合举办了第一次关于财政条款的讨论，取得了明显进展。美国麻省理工学院提交的财务模型报告进一步推动了缴费机制的建立。同时，财务委员会的报告首次提及惠益分享的问题。

其三，侧重具体内容的细节完善。当前，海洋环境保护的内容更加具体化，增加“制定环境标准”“环境管理系统”等内容，将“环境责任信托基金”修改为“环境补偿基金”，目的在于解决承包者履行不能所造成的责任缺口问题。此外，用语更加标准化，将“沿海国的权利”改为“与沿海国有关的保护措施”，旨在协调承包者义务、沿海国权利以及海管局的监督检查权，共同促进商业开发有序进行，共同保护沿海国利益和海洋环境。International Seabed Authority，“ Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Mar.22nd，2019，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-e.pdf， Aug.15th，2019.

综上，经过三次修订，《采矿规章》草案的结构趋近合理，内容趋近完善，措辞更加严密标准，总体取得了很大进展。但是，利益攸关方对于规章核心制度的争议，比如缴费机制和惠益分享机制、担保国责任、海洋环境具体标准等，成为阻碍规章通过的主要难题。

（二）国际海底区域采矿规章谈判的主要争议点

如上所述，《采矿规章》草案已经取得了很大进展。2019年7月，海管局第25届大会仍然将经济模型与财务条款、区域环境管理计划、预防性办法、独立专家审查环境计划、标准与准则的制定等内容作为规章制定的优先领域，国际海底管理局理事会：《关于“区域”内矿物资源开发规章草案的评论意见》，2018年12月4日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-c_3.pdf，2019年8月15日。 这也是阻碍规章生效的关键领域。显然，“区域”矿产资源开采的商业属性和高风险性不可避免地涉及利益分配和海洋环境保护等难题。因此，本文简要分析缴费机制、惠益分享机制、担保国责任以及海洋环境保护机制的主要争议，并提出浅显的对策。

其一，关于缴费机制的争议。缴费机制就是规定承包者就其矿产开发的获益而向海管局缴纳的费用、缴费方式和途径等的制度。基于“区域”及资源属于全人类共同继承财产原则，相比于勘探活动，海底矿产的开发将面临所有权转移和商业利益分配等问题。要确立缴费机制，不仅要平衡代表全人类的海管局和代表部分人的承包者之间的利益冲突，还要考虑海底采矿活动对陆地采矿者利益的潜在影响。这些因素导致缴费机制一直是一个饱受争议的问题。《公约》附件三第十三条确定了合同财务条款的指导原则：确保海管局从商业生产收益中获得最佳收入，吸引投资和技术用于勘探和开发，确保承包商的财务待遇和可比财务负担平等。《执行协定》附件第八节也规定了制定合同财务条款的规则与基本原则，例如：付款率应在陆上采矿的通行范围内，避免赋予深海海底采矿者拥有人为的竞争优势或陷入竞争劣势之中;缴费系统不应复杂，也不应当使海管局或承包商产生重大的行政费用;可以考虑采用特许权使用费制度，或将特许权使用费制度和利润分享制度结合起来，供承包者选择。 参见《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》第八节的相关规定。2018年，第24届海管局大会将缴费机制作为重要议题进行了深入讨论，并委托麻省理工学院对财务模型进行对比并提出相应的方案。2019年，第25届海管局大会举行了两次不限成员名额的会议，进一步对缴费机制进行讨论。总体而言，关于缴费机制有三种可供选择的方案：第一，固定费率的单一从价特许权使用费机制;第二，双层级的单一从价特许权使用费机制;第三，单一从价特许权使用费和基于利润体制的混合机制。 国际海底管理局理事会：《主席关于理事会就〈联合国海洋法公约〉附件三第十三条第1款和〈关于执行1982年12月10日第十一部分的协定〉附件第八节下合同财务条款的制定和谈判问题而设不限成员名额工作组第二次会议成果的报告》， 2019年7月15日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_32-1912014c_0.pdf，2019年8月15日。现阶段，各国对上述三种方案仍然争论不休，大多数国家的代表支持从价，但是关于一级从价和二级从价仍有争论。以德国为代表的国家提出累进从价机制，但是有代表认为这一机制过于复杂，违背了《执行协定》;非洲集团向海管局大会提交了高缴费率的缴费方案;另外还有部分国家认为，在保障海管局商业利益的同时可提供多种方案供承包者选择。总而言之，当下关于缴费机制的方案以及缴费率仍然没有定论，需要海管局在坚持《公约》和《执行协定》的基础上加强谈判，尽可能满足各方的利益，确立公平合理的方案。

其二，关于惠益分享机制的争议。

惠益分享机制是指海管局分配承包者缴纳费用的机制，其目的是更好地落实人类共同继承财产原则。如果说缴费机制的目的是处理承包者和海管局的关系，那么惠益分享机制的目的则是解决全人类利益的分配问题，其中法律关系的复杂性无需多言，因此，惠益分享机制理应成为开发规章的核心内容。《公约》第140条规定：“‘区域活动为了全人类利益，在无歧视的基础上公平分配从‘区域内活动取得的财政及其他经济利益”。《执行协定》附件第八节提出，财务委员会应制定规则、规章和程序，公平分配从“区域”内活动取得的财政收入及其他经济利益。但是，《采矿规章》草案仅对缴费机制进行了框架性规定，对惠益分享问题只字未提。中国代表团始终认为，惠益分享是《采矿规章》不可或缺的内容，如果单纯地强调收益而不分享收益，不仅在逻辑上是混乱的，从内容来看也不完整。2019年7月，在第25届海管局大会上，财务委员会编写了公平分享從深海海底采矿所获财政及其他经济利益的标准的报告供大会审议。与会代表一致认为该报告是惠益分享机制的起点，并指出，支付海管局行政开支的剩余资金才能作为惠益分享资金。但是，目前讨论惠益分享机制的考虑因素、备选方案等建议为时尚早，后续工作仍需在充分讨论、协商一致的基础上循序推进。国际海底管理局理事会：《关于“区域”内矿物资源开发规章草案的评论意见》，2018年12月4日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-c_3.pdf，2019年8月15日。在海管局成立25周年纪念会议上，我国自然资源部海洋发展战略研究所张丹副研究员在边会上作报告，阐述了在人类共同继承财产原则指引下建立惠益分享机制应遵循的指导原则，惠益分享的方式，并再次强调惠益分享机制的重要性。《我在牙买加唱响“合作、贡献与人类命运共同体”主旋律——中国大洋协会在国际海底管理局第25届大会期间举行主题边会》，2019年7月25日，http：//www.comra.org/2019-07/25/content_40841338.htm，2019年10月4日。 总之，惠益分享是发达国家和发展中国家相互妥协的产物，已经得到了海管局的重视。惠益分享机制应当考虑的因素，如何平衡各方利益等仍是未来讨论的重要事项。

其三，担保国责任方面的争议。

《公约》规定：如果从事“区域”内活动的主体为自然人或法人时，应当获得公约缔约国的担保。参见《联合国海洋法公约》第153条2（b）款的相关规定。 缔约国协助海管局确保“区域”开发活动有序进行。《公约》规定：缔约国采取一切必要措施。简短的规定导致担保国责任存在模糊性，担保国责任的归责原则和责任范围仍无定论。就最新版《采矿规章》草案（即2019年版草案）而言，仍然延续“担保国应采取一切必要和适当措施”这样的模糊规定。国际海底管理局理事会：《“区域”内矿物资源开发规章草案》，2019年3月22日，https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/isba_25_c_wp1-c.pdf，2019年8月4日。 国际海洋法法庭第17号“咨询意见案”确立了担保国的“确保义务”和“直接义务”，显然突破了“尽职”义务的规定。但是，该咨询意见并没有法律约束力，同时也存在诸如免责条件、发达国家与发展中国家承担同等义务等不足之处。李文杰：《也谈国际海底区域担保国的法律义务与责任——以国际海洋法法庭第17号“咨询意见案”为基点》，《河北法学》，2019年第1期，第114页。 虽然咨询意见为国际社会提供了重要参考，但是最新草案仍然延续了《公约》的模糊性规定，争议依旧存在。至此，关于担保国的归责原则与责任范围的相关规定尚无定论。

其四，关于海洋环境保护机制的争议。

确保深海开发利用和海洋环境保护的平衡是《采矿规章》的基本原则。《公约》规定：海管局有义务采取措施，确保海洋环境不受“区域”内活动可能的有害影响。《采矿规章》关于海洋环境保护的基本原则、环境影响评价和监测制度、环境损害事故的应对和预防、相关主体的权利义务等规定取得了较大进展。区域环境管理计划是海管局独特的环保措施，《采矿规章》是否要对区域环境管理计划进行明确规定，各国就此展开辩论。2019年7月，英国、德国、荷兰和一些非洲国家的代表提出，区域环境管理计划应当是采矿活动的先决条件;《国际海底管理局第25届会议第二期会议综述》，2019年8月2日，http：//www.comra.org/2019-08/02/content_40851580.htm，2019年9月4日。 以中国为代表的另一种声音却认为区域环境管理计划不应成为阻碍商业开发的绊脚石。关于区域环境管理计划的标准和准则、区域环境管理计划与《采矿规章》的关系、相关条款的设置等，各国依然存在争议。有关环境的争议还包括建立审查机制、制定独立审查员名册等。区域环境管理计划是2019—2023年战略计划的重要内容。目前，以克拉利昂-克利伯顿区为模型，各国开始讨论西太平洋、大西洋中脊等区域的区域环境管理计划。

四、国际海底区域采矿规章谈判的制度完善进路

“区域”及其资源属于全人类共同继承的财产，“区域”开发需要依据法律协调各方利益。而开发规章的制定涉及多方利益，重要制度的谈判进展相对缓慢。因此，尽管经历了三个版本，《采矿规章》仍未生效。《采矿规章》必须在充分协商的基础上突破全人类关切的各项重要制度，至少制度的设计应当满足各方利益关切。中国拥有三种资源、五块勘探矿区，是先驱投资者之一，应积极在《采矿规章》谈判中发出声音，贡献智慧，提出具体的有针对性的方案，提升国际海洋规则制定话语权，落实海洋强国战略。

制定《采矿规章》作为海管局的优先事项，在立法形式上宜采用总体立法，适时针对三种资源分别立法。王勇：《国际海底区域开发规章草案的发展演变与中国的因应》，《当代法学》，2019年第4期，第92页。显然，目前的立法工作遵循由分到总的模式，主要原因是分别立法耗时耗力。但是，勘探合同的15年期限陆续到期，当前的情况是现实需求急切而立法滞后于实践。在具体制度上，开发的商业性决定了惠益分享机制是《采矿规章》的重要内容，海底矿产开发对海洋环境可能造成深层次破坏，因此，海洋环境保护是贯穿《采矿规章》始终的关键内容。制定《采矿规章》是海管局的优先事项，而惠益分享、海洋环境保护是制度完善工作的重中之重。正如中国代表团在海管局第23届大会理事会的发言中指出，《采矿规章》在内容上应服务于现实最紧迫的需要，优先规定基本法律框架和原则，并根据实践的发展而演变，逐步细化和完善相关具体规则。《中国代表团在海管局第23届会议理事会“开发规章草案”议题下的发言》，2017年8月14日，http：//china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1487167.htm，2019年8月4日。《采矿规章》谈判的制度完善进路应包括以下三方面。

（一）统筹完善缴费机制和惠益分享机制

惠益分享与缴费机制密不可分，两者本质上都是对“区域”内活动所产生收益的处置和再分配，因此，对完善建议应一并讨论。人类共同继承财产原则要求海管局成为“区域”的保管人，或是帕多大使所说的“托管人”，并确保今后世代能够公平分享任何利益（例如良好的海洋环境）。Jaeckel A， Ardron J A， Gjerde K M， “Sharing Benefits of the Common Heritage of Mankind-Is the Deep Seabed Mining Regime Ready？”， Marine Policy， vol.70 （2016.08）， pp.198-204. 为此，海管局必须进一步详细拟订惠益分享机制的参数。开采深海矿产资源可以看作自然资本向金融资本的转化，惠益分享机制可谓分享这种转化的利益的最直接方法。其一，惠益分享宜采用混合型的缴费机制，以权利金为中心，辅以产量分成安排的缴费体系。林家骏、李志文：《国际海底区域采矿规章的惠益分享财政制度取向》，《理论探索》，2019年第5期，第124页。 固定年费可以按照开采量来确定，与从价权利金交替选择能更好地协调承包者与海管局的利益。其二，在《公约》的设想中，最大胆的将惠益分享制度化的措施就是创建企业，即成立海管局的商业分支。而企业部门的独立运作是保障惠益分享公平的前提。Nijen K V， Passel S V， Brown C G， Lodge M W， “The Development of a Payment Regime for Deep Sea Mining Activities in the Area through Stakeholder Participation”， The International Journal of Marine and Coastal Law， vol.34（2019.07）， pp. 1-31. 因此，现阶段不仅要解决惠益分享的问题，更重要的是保障企业部门的独立运作。因此，需要改变公约规定的平行开发机制，明确股权，或组成合资企业作为平行开发机制的替代方案，这将影响全人类共同继承财产原则的实施。Jaeckel A， Ardron J A， Gjerde K M， “Sharing Benefits of the Common Heritage of Mankind-Is the Deep Seabed Mining Regime Ready？”， Marine Policy， vol.70 （2016.08）， pp.198-204.股权或合资企业方案也有可能为企业部门提供比保留区更稳定的收益，从而可能为发展中国家提供收入来源。同时，企业部门的独立运作应遵循成本效益原则、渐进原则、健全的商业原则以及发展中国家优惠待遇原则。其三，缴费机制应体现灵活性和透明度。《执行协定》规定了特许权使用费、特许权使用费和盈利分享相结合的可选择模式，而目前的开发规章倾向于固定缴费机制。《采矿规章》的制定應当遵循《公约》及其《执行协定》，体现灵活性，符合各方利益需求。对于缴费制度而言，透明度至关重要。理想的缴费机制是由最佳结构和信息需求驱动的。 Nijen K V， Passel S V， Brown C G， Lodge M W， “The Development of a Payment Regime for Deep Sea Mining Activities in the Area through Stakeholder Participation”， The International Journal of Marine and Coastal Law， vol.34（2019.07）， pp. 1-31.如果无法获得可靠和有代表性的成本等信息，则必须对制度进行调整。成本信息的缺乏，相关国际税务和会计准则的缺乏，与海管局有关的税务条约的缺乏都不利于理想的缴费制度的形成。其四，2018年，第24届海管局大会开始重视惠益分享的问题，各方利益冲突严重且机制不成熟，现阶段的《采矿规章》应适当提及惠益分享，具体规则可留待后续讨论，王勇：《国际海底区域开发规章草案的发展演变与中国的因应》，《当代法学》，2019年第4期，第92页。 也可以选择以附件或准则的形式进行具体规定。

（二）逐步完善担保国责任的归责原则和责任范围

担保国责任是确保资源开发和海洋环境保护的重要内容，直接影响《采矿规章》的制定进程。然而，2019年版《采矿规章》对于担保国责任的规定毫无进展，当下需明确担保国责任的归责原则和责任范围。

首先，担保国责任宜采用无过错责任原则，主要理由有三点。第一，根据《公约》第139条规定，缔约国承担过错责任，如此会导致责任缺口，造成受害者无法得到救济，海洋环境无法得到保护。第二，外空领域与核领域已经形成国家无过错责任的习惯法，而且“区域”活动可能造成重大环境损害，具有特殊危险性，无过错责任的发展趋势可以为《采矿规章》的制定提供借鉴与参考。魏妩媚：《国际海底区域担保国责任的可能发展及其对中国的启示》，《当代法学》，2018年第2期，第42页。 第三，实践中存在承包者无力赔偿而担保国无需赔偿的情况，这将导致“区域”损害无法得到弥补，因此可以借鉴国内法中有关环境保护的强制责任保险和赔偿基金制度。 张辉：《论国际海底区域开发担保国责任制度》，《人民论坛·学术前沿》，2017年第18期，第46页。

其次，担保国责任宜采用充分赔偿责任。根据污染者付费原则，承包者在获得商业开发带来的利益的同时也应承担破坏海洋环境的后果。担保国起监督和管理作用，承包者若无力赔偿，担保国应当予以充分赔偿以减轻海洋环境破坏。另外，国际海洋法法庭认为：国家充分赔偿已经发展成为国际习惯法，并且被《国际责任条款》草案所接受， 张辉：《论国际海底区域开发担保国责任制度》，《人民论坛·学术前沿》，2017年第18期，第48页。这对于《采矿规章》的制定具有重要指导作用。因此，在平等协商的基础上完善担保国责任条款，维护商业开发和海洋环境保护的平衡，将直接影响《采矿规章》的效力。

（三）全方位、多层次构建海洋环境保护制度

保护海洋环境需要全方位、多层次的制度，事前预防、事中监管、事后保障。现阶段，要想突破制度困境，不能仅仅关注事后保障。因此，海洋环境保护制度的未来出路可以从以下三方面予以考虑。

其一，引入多层级治理模式。多层级治理源于欧盟，同样适用于海洋环境保护。全永波：《全球海洋生态环境多层级治理：现实困境与未来走向》，《政法论丛》，2019年第3期，第148页。海洋环境保护涉及多方利益，一般难以协调，多层级治理模式可以提供合理的解决途径。在“区域”海洋环境保护方面，多层级治理模式中的规则不仅包括海管局制定的全球性治理规则，还包括作为承包商的担保国的国内法（例如关于海洋环境保护的规定），私人投资者的内部治理条例，等等。多层级治理具有独特的治理结构，可以发挥多方约束的作用，但是仍然需要协调治理的冲突。

其二，区域环境管理计划发挥事中监管优势。当前，针对海底矿产开采对海洋环境的确切影响，研究成果尚不丰富，关于消除这些不利影响的科学知识及相应对策也比较有限，这些问题都是制定《采矿规章》的关键挑战。鉴于存在风险和不确定性，需要制定战略性的方法进行环境监管。应当鼓励有针对性的研究，开展“区域”环境影响评估，制定监管保障措施，确保海底矿产开发的环境损害不超过商定的阈值。2018年7月，海管局迈出了重要一步，通过了区域环境管理计划。该计划规定了2019—2023年的战略方向，力求使海管局的工作符合联合国提出的可持续发展目标。区域环境管理计划在事中监管中具有重要的优势。此外，区域环境管理计划的有关标准应与拟定中的国家管辖海域外生物多样性国际协定相协调，同时应明确现有规章条款中“良好行为惯例”“最佳科学和预防原则”等具体标准，将环境标准作为标准和准则路线图的首批制定事项。

其三，适应性管理是平衡深海采矿和海洋环境保护的重要工具。Jaeckel A， “Deep Seabed Mining and Adaptive Management： The Procedural Challenges for the International Seabed Authority”， Marine Policy， vol.70（2016.08），pp.205-211.适应性管理需要灵活的程序机制，不断调整环境标准，达到协调的局面。目前，缺乏调整环境标准的综合机制是适应性管理的障碍之一，而海管局可能调整环境标准的措施是区域环境管理计划。区域环境管理计划由海管局集中管理，可以单独修改，无需承包者同意。把区域环境管理计划纳入《采矿规章》，将赋予其法律约束力。 Jaeckel A， “Deep Seabed Mining and Adaptive Management： The Procedural Challenges for the International Seabed Authority”， Marine Policy， vol.70（2016.08），pp.205-211.现存问题不在于海管局是否具有开展适应性管理的能力，而在于建立程序和机制以应对适应性管理的挑战。因此，将环境标准纳入《采矿规章》或区域环境管理计划，可以确保这些标准得到非歧视性应用，并为海管局提供具有一定执行力度的问责制度。此外，承包商必须提前制定预防方法，以开展最佳环境实践。这些一般义务可以通过海管局的建议和区域环境管理计划而被赋予具体含义。

五、海洋命运共同体理念下的中国因应

2019年7月15日，海管局第25届理事会核准了北京先驱高技术开发公司提交的多金属结核勘探工作计划，中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处：《我在国际海底区域第五块勘探矿区获国际海底管理局核准》，2019年7月31日，http：//china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t1684820.htm，2019年9月21日。 我国已成为拥有三种资源、五块勘探矿区的先驱投资者，兼具缔约国、承包者和担保国三重身份，深度参与《采矿规章》的谈判，掌握规则制定的引领权。凝聚中国智慧的海洋治理方案是构建海洋命运共同体的重要内容。现阶段，我国在海洋技术和法律层面已经取得了重大进展。我国研发制造了以“蛟龙”号载人潜水器、“海龙”号无人缆控潜水器、“潜龙”系列无人无缆潜水器等为代表的深海勘查装备，为开发和利用深海资源提供技术支持。孔庆江：《深海资源开发：国际投资法新疆域》，《人民论坛·学术前沿》，2017年第18期，第23页。我国还颁布了以《深海海底区域资源勘探开发法》为核心，以《深海海底资源勘探开发许可管理办法》《深海海底资源勘探开发样品管理办法》等为配套的深海法律体系。因此，在《采矿规章》谈判的关键阶段，在海洋命运共同体理念的指导下，我国应及早提出切实可行的中国方案。

（一）推动海洋命运共同体国际法理念的实施，凝聚“区域”开采的共进思维

海洋命运共同体理念契合《采矿规章》谈判的现实需求，争议较大的缴费机制、惠益分享机制、海洋环境保护机制等都可以在海洋命运共同体理念的指导下达成共识。海洋命运共同体理念具有丰富的国际法内涵，平等协商、互利共赢、可持续发展等与“区域”作为全人类共有物的属性相契合，可以为解决《采矿规章》的具体制度争议提供新思路。此外，在人类命运共同体理念被各国普遍认可的背景下，中国为“区域”开采谈判提供海洋命运共同体的新理念，正是我国引领国际规则制定话语权的重要体现。近期，《中国自然资源部与国际海底管理局关于建立联合培训和研究中心的谅解备忘录（草案）》已得到通过，从联合培训和研究中心的建设出发，加大宣传力度，可以让海洋命运共同体理念走深走实。

（二）积极参与“区域”开采具体制度的研究和制定，提升国际海洋规则话语权

在《采矿规章》的制定过程中，我国应发挥引领作用，在制度设计上突出中国方案，这就需要深入具体制度进行研究。现阶段，我国提交的评论意见主要從宏观视角出发，缺乏对具体制度的掌控。例如关于2018年版草案，中国主要针对财务条款发表了自己的主张。关于缴费机制，中国坚持《执行协定》的有关规定，坚持特许权使用费与盈利分享相结合的缴费制度，建议考虑采用分阶段缴费和随金属价格变化的浮动缴费率。关于区域环境管理计划，中国原则上同意将该计划作为深海商业开发的前提，但是，中国强调不能以此为借口阻碍申请开发工作计划和签订开发合同。中方认为：《采矿规章》应针对区域环境管理计划这一重要环保事项制定具体规定;区域环境管理计划的确立不仅需要海管局发挥引领作用，还需要承包者之间的合作;有关标准应与国家管辖海域外生物多样性国际协定谈判相协调。黄惠康：《国际海洋法前沿值得关注的十大问题》，《边界与海洋研究》，2019年第1期，第20页。此外，关于《采矿规章》谈判的基本立场，我国一直鼓励和促进开发，兼顾海洋保护，循序渐进，稳步推进《采矿规章》制定工作，以保证公平公正，惠及各方利益。未来，我国更应该注重具体制度方案的研究。

关于缴费机制与惠益分享机制，目前，麻省理工学院的学者们正在进行支出模型、金属价格预估模型、现金流模型的对比研究，分析从量、从价、从利缴费机制的利弊。罗斯先生认为混合模型是可行的。International Seabed Authority， “Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area”， Dec.4th，2018， https：//ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/files/documents/25c-2-e_3.pdf，Aug.15th，2019.但是，模型未考虑保险相关支出、社会福利以及对陆上和深海采矿的不利影响。我国可以采用麻省理工学院的模型进行模式设计，成立专门研究组拟定具体方案，因此，需要既懂法律又懂会计的复合型人才。区域环境管理计划是最新制定的海洋环境保护制度，法律性质、具体内容等尚不明确。我国可以利用先发优势，及早对区域环境管理计划进行具体研究。

（三）完善国内深海法律制度，为商业开发做好国内法律保障

目前，我国已经形成以《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》为核心，以《深海海底资源勘探开发许可管理办法》《深海海底资源勘探开发样品管理办法》为配套的国内深海法律体系。但是，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》对有关内容仅作了原则性规定，有关制度需要实施细则才能更好地付诸实践。首先，制定“区域”开发环境保护管理办法，坚持《公约》关于海洋环境保护的基本原则，参考海管局勘探规章和开采规章中关于环境保护的相关规定，并借鉴其他国家深海立法的环境保护条款，为《中华人民共和國深海海底区域资源勘探开发法》中环境保护的原则性规定制定具体的操作细则。王超：《国际海底区域资源开发与海洋环境保护制度的新发展——〈“区域”内矿产资源开采规章草案〉评析》，《外交评论》，2018年第4期，第104页。 其次，构建深海信息共享机制及运行指南。张梓太：《构建我国深海海底资源勘探开发法律体系的思考》，《中州学刊》，2017年第11期，第56页。 《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》第16条规定，建立深海公共平台，为深海科学研究、资源调查提供专业服务。可以考虑由中国大洋矿产资源研究开发协会牵头，由国家提供资金支持。最后，做好国内法与国际法的衔接工作，《采矿规章》尚在制定中，我国需及时关注规章的制定动态，履行负责任的大国义务。

〔责任编辑：沈丹〕