“十四五”应对气候变化的目标指向

摘要：减排是应对气候变化的焦点和难点。中国选取减排目标，需要考察发达国家的碳排放历史轨迹，借鉴其目标取向。在世界发展格局演化进程中，中国的地位已经发生了根本性变化。“十四五”应对气候变化的目标选择，不仅要务实，更要彰显道义责任;不仅要实现国际引领，也要实现国内倒逼。“十四五”目标不必排除达到二氧化碳排放峰值。关于可再生能源的发展速度目标与规模目标中国具有优势。虽然全国不可能实现净零碳，但是部分地区可以先尝试。在需求侧，纯电动汽车的目标指向具有引领价值。气候韧性的指标，尤其是韧性减碳、生态固碳等，也是生态文明转型发展的目标。

关键词：“十四五”;气候变化;减排目标;韧性减碳;生态固碳;国家自主贡献

中图分类号：C916;F20文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2020）01-0020-13

作者简介：潘家华，博士，中国社会科学院学部委员，城市发展与环境研究所所长、研究员，中国社会科学院大学（研究生院）博士研究生导师。

应对气候变化是一个国际进程。当前，全球正面临百年未有之大变局，中国正是其中的重要角色，因此，五年规划不仅具有中国特色，也具有世界意义。全球治理事关人类未来，中国在这一进程中不仅要有所作为，有所担当，更要符合中国的国情。从这个意义上讲，“十四五”中国应对气候变化的目标指向已经超出了一个国家国民经济和社会发展五年规划的范畴。应对气候变化涉及减缓（温室气体减排）和适应（减少因升温引发的气候脆弱性）两个方面。由于适应源于过度排放，多具有局域属性，且适应能力不足多因发展滞后，所以，应对气候变化的焦点和难点在减排。有鉴于此，此处讨论的目标指向主要是温室气体减排的指标、目标和方位取向。中国应对气候变化，减少温室气体排放，发达国家的碳排放历史轨迹和目标取向应该具有借鉴意义。尽管中国仍然自我定位为发展中国家，但是在世界发展格局的演化进程中，中国的地位已经发生了根本性变化。在全球温室气体减排的行动中，中国的国际承诺必须纳入目标内容之中。作为第一排放大国和人均排放量高于欧盟的发展中经济体，中国的减排工作既有潜力，又面临挑战。应对气候变化，我们的目标选择指向何处？

一、发达国家碳排放的历史轨迹与目标导向

发展是一个过程，有其规律性。发达国家的温室气体排放历程存在一定的规律和趋势性特征。那么，中国的目标选择其实也很简单，就是顺势而为。这个势在哪里呢？工业革命以来的发达国家，不论是早期工业化的英国，还是后起的超大经济体美国，抑或相对后发的日本和韩国，这些国家的二氧化碳排放轨迹与经济增长并不是同步的，均存在一个从低到高、从慢到快，抵达排放峰值而后下降的历史进程。

达到排放峰值后，排放的绝对总量趋于下降，看似必然，其实具有规律属性（图1）。

随着工业化进程的深入，发达国家的碳排放规律是一致的，但各国达到排放峰值的时间表现出差异性。一个国家越早启动工业化进程，抵达峰值的时间越长;相对后发的国家工业化进程快，达峰时间呈缩短趋势。英国于18世纪中叶最早启动工业化，在1971年达峰，用时超过200年。美国从19世纪中叶开始快速工业化，到2005年达峰，用时大约150年。相对后发的日本，如果以1950年代作为快速工业化的起点，达峰所用时间约60年;如果把日本开始工业化的时间往前推至19世纪末叶，则大约花费了100年。从图1d可见，如果以1970年代（改革开放）作为中国快速工业化的起始点，到2010年代中期抵达排放高位平台，中国的达峰时间缩短至50年左右。

美国拥有广袤的国土空间，人口和经济持续稳定增长，排放峰值在高位波动，2005年才抵达峰值，似乎比较滞后。美国同欧洲不一样，欧洲人口稳中趋降，土地开发空间饱和。能源消費和温室气体排放的最终原因是人的需求。为什么美国这样一个国土开发空间充裕而且人口持续增长的经济体也会达到峰值呢？原因就在于能源结构的低碳化和能源效率不断提升。只要低碳化的速率超过规模扩张的速率，经济增长与碳排放脱钩就会成为必然。这就是像美国这样的扩张型经济体也可以达到排放峰值的原因。美国的“脱钩规律”并不会因为2000年小布什政府拒绝批准《京都议定书》和2018年特朗普宣布美国退出《巴黎协定》而改变。潘家华：《负面冲击 正向效应——美国总统特朗普宣布退出〈巴黎协定〉的影响分析》，《中国科学院院刊》，2017年第9期，第1014-1021页。

日本达到峰值的时间晚于早期工业化国家，在趋近峰值的高位水平徘徊的时间比较长。日本的能源和资源储量匮乏，为了降低能源对外依存度，日本大力发展核电。由于国际上曾经发生的核电事故以及2011年日本福岛核事故，核能退出导致日本能源供给出现缺口。在可再生能源尚不具成本竞争力的情况下，只能由化石能源填补缺口，使得日本达到碳排放峰值的时间延迟到2013年。从日本未来的能源需求和发展态势看，日本的排放达峰是不可逆转的趋势，绝对量的减排也会呈加速态势。导致这种局面的原因在于人口变化。The United Nations，“World Population Prospects： The 2017 Revision”， Jul.10th， 2017，http：//www.Theinde——pendentbd.com/magazine/details/103194/World-Population-Prospects：-The-2017-Revision，Dec.16th，2019.

2015年后，日本人口每年均为负增长，近年来每年人口净减少量接近50万。人口净减少，技术在进步，今后能源需求的增长显然缺乏内在动力。

从人均排放趋势来看，随着收入的提高，排放量增加;收入达到一定水平后，人均排放量将达到峰值，随后下降。这个收入水平的阈值为8000～10000美元。随后，人均收入水平提高，人均排放量不断下降，不再增加。例如，美国从峰值时期的人均超过20吨下降到目前的15.5吨，欧盟则从峰值时期的12吨减少到7吨。排放数据为化石能源产生的二氧化碳，参见IEA，“CO2 Emissions from Fuel Combustion，2018”，Oct.26th，2018，https：//webstore.iea.org/co2-emissions-from-fuel-combustion-2018， Dec.17th，2019.

发达国家低碳发展的目标导向是很明确的。《京都议定书》的目标基本没有实现，《巴黎协定》有目标约束，但没有惩罚机制。《京都议定书》于1997年达成，目标是到2010年，相对于1990年的排放水平，附件I国家（完成工业化的国家）整体减排量不低于5%，其中欧盟减排8%，美国减排7%，日本减排6%。2000年，美国小布什政府拒绝批准《京都议定书》。《京都议定书》第二承诺期的谈判并入《哥本哈根协议》及后来《巴黎协定》的谈判，无果而终。2015年达成的《巴黎协定》只有全球目标，依靠各国提交的国家自主贡献进行减排。国际协议给出的道义责任方向是确定的，也是不可逆的。从经济学上讲，市场需要一个明确的未来预期。气候变化的国际进程就是一个市场预期的信号。《巴黎协定》规定，21世纪中叶以后实现净的零排放，发达国家政府的作为不是即时的刚性管制，而是长期的市场信号。为了落实《巴黎协定》的目标，欧洲各国政府相继列出放弃煤电的时间表：西班牙电力集团将在2020年完全关闭燃煤电厂，法国将于2021年关闭所有燃煤电厂，英国将于2025年前关闭所有煤电设施，荷兰将从2030年起禁止使用煤炭发电，芬兰将在2030年全面禁煤，德国将于2038年终止煤炭发电。2017年6月15日，瑞典国会明确要求在2045年实现碳中和的目标;德国提出，在2030年禁止出售内燃机汽车，实现新车零排放;英国和法国规定，到2040年，禁止生产使用新的柴油和汽油发动的汽车;荷兰则明确规定，最早在2025年将禁止销售燃油车，阿姆斯特丹更是要求自2020年起，禁止2005年前出厂的柴油车驶入市区，2022年起，只有电动和氢能的汽车可以进入城区，2030年以后所有交通工具均为零排放。相关信息主要源自国家气候委员会和中国气象局主办的《气候变化动态》，德国联邦经济和能源部（BMWi）发行的《德国能源转型时事简报》。“中德能源与能效合作伙伴”受德国联邦经济和能源部委托，将《德国能源转型时事简报》翻译成中文发行。

在这样明确的弃煤、禁油的市场信号下，战略投资商、企业还会大力投资煤炭开发、煤电设备生产、燃油发动机研发、燃油汽车生产线吗？高碳的煤退出市场，燃油交通工具被电动交通工具所取代，低碳或碳中和就在这样的目标导向下逐步走向现实。

从上文的分析可以看出，发达国家的碳排放轨迹呈现一个倒“U”型曲线，达到峰值然后下降，具有规律性。碳排放不会无限地线性增长。发达国家低碳发展的目标有明确的市场预期，并非即时的刚性约束，但是，导向清晰，信号明确。

二、世界发展格局演化进程中的中国

在国际社会中，中国的自我定位是发展中国家，在國际气候治理中坚持“共同但有区别的责任”原则。“共同但有区别的责任”原则是一项涉及国际公平的原则。根据这一原则，《京都议定书》规定仅附件I国家有减（限）排义务，发展中国家不参与减（限）排。在中国等发展中国家的坚持下，“共同但有区别的责任”原则在《巴黎协定》中得到重申。但是，《巴黎协定》不再区分发达国家和发展中国家，各国根据自身的情况各自提交国家自主贡献的减排承诺。但是，我国的立场也是变化的：20年前，强调的或要求的是发展中国家的排放权;《巴黎协定》签署以后，认同的是发展中国家的发展权。发展权并不等同于排放权。客观上，就温室气体排放情况来看，发达国家的“霸主”地位已经不复存在，发展中国家的排放量可谓“扶摇直上”，一些国家（例如中国和印度）的排放量已经远远超过多数发达国家。从人均来看，尽管总体上发达国家的人均排放水平仍然居高不下，但部分发展中国家的人均排放水平已然超过老牌发达经济体（例如欧盟）。

1988年，联合国组建政府间气候变化谈判委员会，在1992年达成《联合国气候变化框架公约》，按发展水平，明确地将缔约方划分为两类：附件I国家（完成工业化的发达国家）和非附件I国家（尚未完成工业化的发展中国家）。1997年，各国达成《京都议定书》，《联合国气候变化框架公约》附件I中的高收入发达国家列入《京都议定书》附件B缔约方，“经济转轨国家”（主要是俄罗斯和东欧等国）则没有列入其中。2009年，功亏一篑的《哥本哈根协议》不再区分发达国家和发展中国家，这种“一视同仁”的方式在《巴黎协定》中得到延续，所有国家（不再区分为附件I国家和非附件I国家）均提交各自的国家自主贡献。前苏联阵营的国家多在附件I的缔约方名单中。这一阵营瓦解后，部分国家加入欧盟，部分中亚共和国独立后则被明确划为发展中国家。因此，在《京都议定书》的缔约方名单中，附件I的发达国家中划出一部分为附件B缔约方。在谈判和分析中，从1990年至21世纪初，这些国家一度被单列为一类，即经济转轨国家（Economies In Transition， EIT）。2007年巴厘岛气候会议后，这一类国家基本不再被视为独立存在。2009年，国际社会寄予厚望的哥本哈根气候会议虽然形成了《哥本哈根协议》，但是最终未能通过。《哥本哈根协议》的内核（例如2℃升温目标、不再区分附件I国家和非附件I国家、排放核查等）基本上体现在2015年达成、2016年生效的《巴黎协定》中。参见潘家华：《气候变化经济学》（上、下卷），北京：中国社会科学出版社，2018年。

这也表明，世界排放格局变了（表1，图2）。从1990年到2016年，仅仅经过1/4个世纪，附件Ⅰ国家和非附件Ⅰ国家的排放占全世界排放总量的比例已经发生了倒置。1990年，附件Ⅰ国家占比超过2/3，接近70%，非附件Ⅰ国家只占世界总量的31.1%;2016年，附件I国家只占39.4%，而非附件I国家占比超过60%。如果我们把时间线往前延伸，比较发达国家俱乐部——经济合作与发展组织（以下简称OECD）与非OECD国家的排放格局之演化，就可以发现，发达国家占比不断下降，发展中国家占比快速攀升。关于化石能源燃烧排放的二氧化碳，根据国际能源署的数据，1971年，OECD国家排放的二氧化碳占世界总量的69.6%，1990年下降到55.3%，2016年则进一步降至37.1%;而非OECD国家的二氧化碳排放量在世界总量中的比例则从1971年的30.0%增加到1990年的44.7%，到2016年增长至62.9%。不到半个世纪，能源消费和温室气体排放的南北格局出现了历史性反转。

中国的工业化进程可以被改革开放划分为两个阶段。改革开放前，在计划经济主导下，重工业先行发展，由于资金匮乏和技术短缺，进展相对缓慢。改革开放后，在市场经济导向下，劳动力密集型产业快速发展，积累了一定的资金和技术后，中国迅速迈入资本和技术密集型的重化工阶段，产能大幅扩张，2010年代中期出现了后工业化阶段常见的常规制造业“产能过剩”的现象。这也就意味着，中国的温室气体排放经历了从缓慢增长到快速攀升进而趋近或抵达峰值的过程。

图2数据显示，1970年，中国因化石能源燃烧而排放的二氧化碳只占世界总量的5.19%，美国高达29.15%，欧盟为26.59%。到2018年，中国取代美国成为世界第一，二氧化碳排放占世界总量的比例高达27.51%，而美国所占比例则降至14.81%，欧盟28国的占比只有9.42%。也就是说，中国的排放占比，比美国和欧盟的总和还要高。从人均水平上看，美国和欧盟都已从高位大幅下降，而中国则从低位快速提升。1971年，中国人均只有0.9吨的二氧化碳排放量，仅为当时世界平均水平的1/4;到1990年增长为2吨，为同期世界平均水平的1/2;到2017年，该数据已经高达7吨，几乎是世界平均水平的1.5倍。

在零碳能源发展格局中，中国实现了飞跃式的发展（图3）。

20年前，中国的风能和太阳能光伏发电的装机容量几乎为零。在过去的20年里，中国的可再生能源，无论装机总量，还是发电量，发展速度全球最快，发展规模全球最大。2010年代后，中国的可再生能源总量迅速攀升至世界第一（图3a）。2001年，中国除水电以外的可再生能源的电力生产总量只有74万吨石油当量，仅占世界总量的1.43%;同期，印度已达到94万吨石油当量，美国更是高达近1680万吨石油当量，美国占世界总量的比例为32.1%。到了2018年，中国可再生能源的电力生产总量已经提升到1.44亿吨石油当量，而美国为1.04亿吨石油当量，中美两国占世界总量的比例分别为25.6%和18.5%。根据英国石油公司《世界能源统计》的定义，不包括水电的可再生能源电力涵盖风电、光伏发电、地热发电、生物质发电以及垃圾焚烧发电。此处的统计折算按投入能源的热当量进行转换，且假定现代热电站的能量转换率为38%。数据来源：BP， “Statistical Review of World Energy”，Jun.13th， 2018，https：//www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html， Dec.17th，2019.再来看纯然零碳的太阳能光伏发电装机容量（图3b）。

2000年中国只有33.5兆瓦，占世界装机总容量的5.15%，为德国的29.4%、日本的10.2%。值得注意的是，2000年中国的太阳能光伏发电装机容量比美国高出一倍。2008年，中国太阳能光伏发电装机容量增至253兆瓦，但在世界总量中的占比降到了1.76%，只有美国的33.6%，德国的4.13%，日本的11.8%。10年后的2018年，中国装机容量规模达到175031.7兆瓦，世界占比达到近36%，是美国的3.4倍，德国的3.8倍，日本的3倍。如果太阳能光伏设备的生产源自光伏或其他零碳能源，则太阳能光伏发电是纯然零碳的。即使光伏设备生产使用了非环保能源而产生了排放，但从太阳能光伏设备的生命周期看，也几乎是接近零碳的。数据来源：IRENA，“Renewable Energy Capacity Statistics， 2015”，Jun.1st， 2015， https：//www.irena.org/publications/2015/Jun/Renewable-Energy-Capacity-Statistics-2015， Dec.17th，2019.

IRENA， “Renewable Energy Statistics 2019”， Jul.1st， 2019， https：//www.irena.org/publications/2019/Jul/Renewable-energy-statistics-2019，Dec.17th， 2019.可见，虽然中国在水电以外的可再生能源领域起步晚、步幅小，但是2010年之后实现了井喷式发展，大踏步前进。中国不仅在零碳能源的生产侧成为世界第一，而且在消费侧（尤其是纯电动汽车的生产和存量规模）也是绝对的世界第一。2018年，中国纯电动汽车的生产量和消费量超过100万辆，美国同期的数据为36万辆，中国几乎是美国的三倍。根据总部位于布鲁塞尔的欧洲汽车制造业协会的统计数据，2018年，中国纯电动汽车市场销售量达到105.3万辆，位居全球第一;位居第二的美国为36.1万辆;位居第三的挪威，市场销售量为7.3万辆。

从全球人口發展格局看，中国人口占世界总人口的比例将持续下降。改革开放前，中国占世界总人口的比例超过22%，到2018年下降为18%，而且还将持续下降。根据联合国人口统计署的数据，如果按照中等生育率测算，到21世纪末，中国的总人口将由当前的14亿减少到10.4亿;如果按照少子化的低生育率测算，到21世纪末，中国的总人口甚至可能低至6亿。这样，中国在世界总人口中的比例将只有9%，甚至更低（图4）。

从经济体量上看，中国一直在不断增长。中国在世界经济总量中的占比已经从1970年代的不足5%提高到2018年的15.86%，位居世界第二，低于美国，高于日本。从人均来看，中国依然低于世界平均水平，只有美国的15.6%。另外，人民币在世界外汇储备中的占比还不到2%。2019年3月，国际货币基金组织公布的季度数据显示，截至2018年第四季度，人民币外汇储备资产约合2027.9亿美元，占全球官方外汇储备资产的1.89%，这是自2016年10月国际货币基金组织开始报告人民币储备资产以来的最高水平。尽管如此，与美元资产占61.69%、欧元资产占20.69%相比，人民币资产的国际接受度仍然需要进一步提升。这些情况从另一个方面说明，尽管中国在世界格局中的位置已经发生了巨大变化，中国的国际话语权不断提高，但是仍然处于相对较弱的地位。

三、中国应对气候变化的国家自主贡献

1992年达成《联合国气候变化框架公约》时，中国政府视应对气候变化为一个科学问题，因此，应对气候变化的国内协调工作归口于中国气象局;1997年达成《京都议定书》时，中国政府转变认知，视气候变化为发展问题，将协调事务归口到原国家计划委员会，强调发展中国家的碳排放权益。直到2009年哥本哈根气候会议召开之际，作为负责任的发展中大国，中国正式提出了应对气候变化的目标：2009年11月，哥本哈根气候会议召开前夕，中国政府向国际社会明确了自主行动目标。温家宝出席哥本哈根气候会议，进一步阐述了中国政府的目标。2014年，国家发展改革委印发《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》（发改气候[2014]2347号）。2016年3月，全国人大会议通过的“十三五”规划确认了该文件的目标。2019年9月，在联合国气候行动峰会召开前夕，我国生态环境部气候司司长李高接受采访表示：截至2018年，中国的碳强度比2005年下降约45.8%，已经超过了到2020年碳强度比2005年下降40%～45%的目标;非化石能源占一次能源消费比重达到14.3%，逼近到2020年比重达到15%的目标。到2020年，相对于2005年水平，单位GDP二氧化碳排放量下降40%～45%;非化石能源占一次能源消费的比重达到15%;增加森林碳汇，到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米;此外，还有定性的表述，如“发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术”，等等。这些承诺在“十二五”和“十三五”规划中已经转化为具有约束力的目标，基本得以实现。

2015年，巴黎气候会议达成《巴黎协定》，目标包括：在21世纪末，全球地表升温幅度相比工业革命前不超过2℃;探讨实现不高于1.5℃升温幅度的可能性;在21世纪后半叶，实现净的零排放;尽早达到排放峰值。2006年以后，中国已取代美国，成为全球最大的温室气体排放国。中国为打破气候谈判僵局作出了积极贡献，是世界上最早批准《巴黎协定》的缔约方之一。在《巴黎协定》谈判期间，中国就向国际社会明确提出了国家自主贡献预案。《巴黎协定》生效后，中国的国家自主贡献主要包括：二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费的比重达到20%左右;森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献（全文）》，2015年6月30日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm，2019年7月23日。关于实现国家自主贡献目标的行动，中国政府增加了适应气候变化的内容，如中国还将继续主动适应气候变化，在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系等。但是，适应的内容多为发展属性的，是定性的而非定量的目标。

在中国政府提交的应对气候变化的国家自主贡献中，减排的内容和目标均是定量的，可测度、可报告、可核查。第一，时间节点非常明确，就是2030年。第二，与中国政府在哥本哈根的承诺一样，采用了强度减排的指标，即单位国内生产总值二氧化碳排放量下降幅度。第三，响应《巴黎协定》，明确了碳排放达峰的时间表，中国将在2030年前后达峰并争取尽早达峰。第四，非化石能源占比达到20%，中国政府在哥本哈根承诺的2020年目标为15%。第五，关于碳汇，没有森林面积的测度，只涉及森林蓄积量，相对于哥本哈根气候会议时期设定的13亿立方米的目标，当前的目标大幅提高到45亿立方米。

这些国际承诺目标与国内的发展战略、发展进程高度吻合。正如习近平所强調的，应对气候变化，是我们自己要做，而不是别人要我们做。《生态环境部召开发布会介绍我国应对气候变化及碳减排等情况》，2018年11月1日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-11/01/content_5336480.htm，2019年2月13日。生态文明建设有三大领域——污染控制、生态建设、资源节约，这三方面所谋求的，或者说要实现的，就是节能减排、控污攻坚、保护生态、节约资源。碳排放强度的减排目标具有相对减排的属性，而排放峰值的设定则具有总量控制特征。尽管非化石能源的指标是相对的，但是能源消费总量的指标是明确的，因此，这一指标具有较强的刚性。相比中国政府在哥本哈根的承诺，目前，森林蓄积量的指标增加了32亿立方米。增幅虽然很大，但是中国的生态建设成就斐然，森林质量大幅提升，年均增加3.2亿立方米的蓄积量，就中国21%的森林覆盖率而言，大致相当于200万平方千米的森林面积，平均每公顷每年增加蓄积量1.6立方米，这并不是一个挑战性很大的目标。2019年，在联合国气候行动峰会召开前夕，中国政府发布了《联合国气候行动峰会：中方的立场和行动》。这份文件表明，至2018年底，中国的森林覆盖率达22.96%，森林蓄积量比2005年增加45.6亿立方米。也就是说，中国在国家自主贡献中设定的碳汇目标，已经在2018年提前并超额完成。潘家华分析认为，工业化、城市化使农民从土地中解放出来，土地从农民手中释放出来，自然生态的压力变小，自然得到修复，生态系统的自然生产力大幅提高。参见潘家华：《从生态失衡迈向生态文明——改革开放40年中国绿色发展转型的进程与展望》，《城市与环境研究》，2018年第4期，第3-16页。

尽管国际社会认同和赞赏中国政府的努力和成效，尤其是中国在造林和生态保护等方面的成就，但是，国际社会明确指出中国要加大减排力度，要有更加积极的贡献。第一，实现碳排放强度和森林碳汇的目标尽管很有意义，但是减少排放的绝对值才是根本性的。第二，中国作为当今世界排放量最大的国家，到2030年前后才达到峰值，行动上偏保守，态度不算积极。第三，我国的非化石能源占比的目标仍然受到质疑：一方面，发达国家正在去核能，而中国的目标中包含核能，尽管核能是零碳的，但是核能并不是绝对安全的;另一方面，中国设定的20%的非化石能源占比目标并不算高，不算国际领先水平。

中國政府在哥本哈根承诺的2020年目标，到“十三五”规划完成时应该可以全面实现。根据《巴黎协定》，中国提交的国家自主贡献的目标年份是2030年，需要通过“十四五”和“十五五”两个五年规划来实现。“十四五”规划的相关目标，不仅是国内生态文明建设的关键性评价指标，也将引领全球生态文明转型发展。因此，“十四五”规划要科学、客观、积极地体现中国的贡献和标志性的行动。

四、中国应对气候变化的潜力与挑战

应对气候变化，减少温室气体排放，最关键的是国民经济和社会发展的基础——产业能源结构。中国的能源禀赋不得不强调化石能源：富煤、少油、缺气，煤炭资源丰富，石油资源稀少，天然气资源匮乏。事实上，中国的能源结构长期以煤为主，煤炭占一次能源的比例一度超过70%;尽管我国大量进口原油，但是目前石油消费的比例也不过20%，天然气更是低至5%左右。2010年以后，我国对大气污染实施刚性控制，但是煤炭清洁利用技术并不能完全满足污染控制的目标，因而要在总量上控煤、去煤。应该说，成效是显著的。2018年，我国煤炭占一次能源消费的比例已经降到59%，历史上第一次低于60%。按照这样的控煤、去煤的政策力度，到2035年和2050年，我国煤炭消费占比会进一步降至40%和31%。中国石油经济研究院：《2050年世界与中国能源展望（2019版）》，2019年8月22日，http：//www.sohu.com/a/358633090_680938，2019年12月17日。反观世界能源消费结构，2017年，全球煤炭消费占所有能源消费量的比例为28%，相对于2010年仅仅降低了2个百分点;同期，中国的煤炭消费占比降低了10个百分点（表2）。可见，中国控煤力度之大，效果之好，任务之艰巨。即使这样，按照《巴黎协定》的目标，到实现净零排放的2050年，最为高碳的煤炭在能源消费结构中仍将占据很大的比例。

中国能源禀赋的另一方面是可再生能源。过去，我国只是看重可再生能源中的水电一项，潜力巨大的风能、光能、生物质能等往往被忽略了。根据相关调查和评估，贾科华：《水电水规总院院长郑声安：2030年风电光伏总装机将达到12亿千瓦》，2019年6月12日，http：//news.bjx.com.cn/html/20190612/985609.shtml，2019年8月3日。目前我国可再生能源的技术开发潜力具体为水能6.87亿千瓦，风能102.8亿千瓦（80米高度），太阳能1.86万亿千瓦。2030年，我国风电和太阳能光伏发电装机总容量将达到12亿千瓦。较2018年底 3.6亿千瓦的总容量净增两倍多，年均新增装机容量将超过7000万千瓦，继续呈现高速增长态势。由于生物质能的高品质利用需要付出高成本，风能、太阳能光伏发电具有间歇性，这些拥有巨大潜力的零碳能源，生物质能源通过光合作用固碳（碳汇），通过燃烧释放碳（排放），具有碳中性属性，原则上可以视为零碳能源。早期往往被视为“垃圾电”，即使能被利用，也存在大量的弃水、弃风、弃光现象。2019年7月25日，国家能源局在新闻发布会上宣布，上半年全国弃水弃风弃光状况持续缓解。2019年上半年的数据表明，全国弃风电量105亿千瓦时，平均弃风率为4.7%，同比下降4.0个百分点;全国弃光电量26亿千瓦时，弃光率为2.4%，同比下降1.2个百分点。《能源局：上半年全国弃水弃风弃光状况持续缓解》，2019年7月25日，http：//energy.people.com.cn/n1/2019/0725/c71661-31256676.html，2019年10月28日。尽管如此，中国可再生能源占一次能源的比例，已经从2010年的7%增加到2017年的12%。值得注意的是，2010年至2017年，全世界核能在一次能源消费中所占比例从5%下降到4%;同期，中国核能的占比则从1%增长到2%。

风能、光能等零碳能源除了存在间歇性的弊端，还有一个短板，即认知固化——“成本高企”。在《京都议定书》生效的2005年，利用清洁发展机制开发光伏发电和风电，单位电力成本是煤电的4倍甚至更高。例如光伏发电补贴的上网电价，一度电高达4元人民币。但是，可再生能源的发展曲线表明，零碳能源的价格降幅大、降速快，中国的成本竞争优势明显。仅仅5年后，2010年，上网电价补贴降低为2元;再过5年，到了2015年，进一步降低至0.91元;2018年，光伏电力的成本降到0.5元以下;2019年1月，国家能源主管部门发文，明确“平价上网”，到2019年5月，已有16个省（自治区、直辖市）的能源主管部门向国家能源局报送了2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目名单，总装机规模达2076万千瓦。国家发展改革委、国家能源局：《国家发展改革委 国家能源局关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，2019年1月10日，http：//www.nea.gov.cn/2019-01/10/c_137731320.htm，2019年10月5日。国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司：《国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司关于公布2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目的通知》，2019年5月20日，http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201905/t20190522_3664.htm， 2019年10月5日。从中国风电设备的生产来看，在起步阶段的1997年，每千瓦的成本高达2500美元，远高于欧美发达国家;2010年，降至700美元左右;2015年以后，进一步减至500美元，约为发达国家的一半。目前，无论水电还是风电，抑或光伏发电，中国的技术在世界上均处于领先水平，拥有全球竞争力。IRENA， “Renewable Energy Statistics 2019”， Jul.1st，2019， https：//www.irena.org/publications/2019/Jul/Renewable-energy-statistics-2019， Dec.17th，2019.

在能源消费统计中，非商品能源没有计入，但是，这部分能源的规模和潜力都非常大。李萌、娄伟分析认为，应对气候变化减少温室气体排放，实际上不仅仅是节能减排，而是节能、能替、去能三管齐下。在商品能源中，可再生能源可以替代化石能源。如果人们能够得到同样甚至更好的能源服务，自然就会减少对化石能源的消费需求。参见李萌、娄伟：《节能减排、能替减排与去能减排的环境效益对比研究》，《城市与环境研究》，2019年第2期，第28-38页。过去，农民生活依赖传统、低端、原始、低效的生物质能，进入21世纪，这些生物质能已经基本被化石能源取代。这一部分非商品能源的数量不断减少。遍布城乡的沼气、太阳能热水器、分布式太阳能光伏发电乃至分布式小水电等提供的能源，虽然大多没有进入市场，但是等量的商品能源被取代了。根据“十三五”可再生能源规划的目标，国家发展改革委、国家能源局：《能源发展“十三五”规划》，2017年1月17日，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170117/804064.shtml，2019年12月17日。到2020年，可再生能源供热和民用燃料总计替代的化石能源折合约1.5 亿吨标准煤。如果按照2020年50亿吨商品能源的总量，根据《能源发展“十三五”规划》，2020年的目标值是50亿吨标准煤以内。根据国家统计局《统计公报》核算的数据，2018年，全国能源消费总量折合约46.4亿吨标准煤。按照经济社会发展和能源需求的态势，2020年，我国能源消费总量不会超过50亿吨标准煤。参见国家发展改革委、国家能源局：《能源发展“十三五”规划》，2017年1月17日，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170117/804064.shtml，2019年12月17日。1.5亿吨标准煤约占能源消费总量的3%。而且，开发使用非商品能源可以提供就业岗位和能源服务，节省成本，无需补贴，只要稍加扶持，其潜力将得到进一步的释放。

未来中国的能源需求，是延续自改革開放到2013年的快速工业化、城镇化的高速增长态势，还是体现为2015年以来的低增长态势？甚至是走向发达国家已经实现的零增长、负增长态势？发达国家出现能源需求峰值拐点与产业结构转型相关，尤其是与相对低能耗的第三产业大幅超过高能耗的第二产业关系密切。从世界银行的数据来看，发达国家第一产业在国内生产总值中的比重多在3%以内，第三产业所占比重一般为70%～80%，第二产业的比重为20%左右（欧美发达国家均低于20%）。2005年前后，我国第二产业的比重逼近50%，到2018年，逐渐降低至40%，仍大大高于欧美发达国家，第三产业的比重仅为52%左右。尽管如此，我国第二产业的比重趋于下降，态势是明确的。2012年以后，在我国制造业中，高耗能和常规消费品的产能趋于饱和，甚至过剩，去产能成为政策导向。2018年，我国粗钢产量高达9.3亿吨，占世界总量的一半。在房地产、基础设施等投资空间变小的情形下，未来的市场预期只能是稳定、趋降。实际上，中国一些传统工业产品的生产已经进入下降通道。相比2017年，2018年，我国汽车产量减少4.1%，水泥产量减少5.3%，手机产量减少4.8%，化肥产量减少7.9%，火力发电设备产量减少10.3%。国家统计局：《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》，2019年3月3日，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-03/03/content_74525699.shtml，2019年12月17日。产业结构的调整和常规工业产品产能的饱和意味着高能耗需求逐步弱化，有些需求甚至消失了。

制约减排潜力发展的还有制度因素。一方面，中国拥有集中力量办大事的制度优势，因此我国的可再生能源得以井喷式发展;另一方面，体制内和体制外，民营和国有，城镇和农村……种种二元属性使得各种社会力量不在同一个平台竞争，资源不能畅通流动。例如，民营企业圈地发展风电或光伏发电，政府公职人员可能担心存在利益输送的政治风险;而对于国企而言，对政治安全性的重视程度高于民企。又如城里退休官员、学者或军官，如果他们能够实现“告老还乡”，拥有的资金、技术完全可以带动一方百姓发展零碳建筑，建设零碳村庄。然而，城市户籍不得在农村购置宅基地建房的规定，使得这一部分群体望而却步。

五、中国应对气候变化目标的可能选择

应对气候变化，既是国内需求，也是国际承诺。这就意味着，在指标选取和目标值设定上，既要符合国情，也要站在国际道义的高度。如果考察一下发达国家的指标和目标值就可以发现，以国家利益为重，彰显本国优势和国际道义是基本原则。无论《哥本哈根协议》还是《巴黎协定》，美国所选取的基准年都不是缔约方会议所规定的1990年，而是美国排放峰值高位的2005年;美国也没有选取缔约方会议认定的2030年作为目标实现年份，而设定在2025年;美国选取的指标是绝对量减排，计划到目标年比基准年降低26%～28%的排放量。包含于美国国家自主贡献中的“清洁电力计划”，目标是减少电力行业的二氧化碳排放，计划到2030年比2005年减少32%。欧盟则计划到2030年在1990年的基础上减少40%的排放量，可再生能源在能源消费总量中的比例提高至27%，能源使用效率至少提高27%。欧盟多国还有弃煤计划、禁止燃油汽车计划，等等。印度在很多场合表示，其人均排放不会超过中国。这些标的值是经过详细测算的，是可以实现的。对于其他缔约方而言，目标执行起来可能存在困难，但是目标数据显示度越高，所占据的道义地位就越高。

国情、优势、道义三项原则也应是中国“十四五”规划和减排目标选择的基础。中国的短板指标，例如发达国家提出的绝对量减排，一些发展中国家的人均排放量，还有弃煤计划等，显然与国情不符。在全球注重核风险的情形下，中国在国家自主贡献中设定的非化石能源比例目标，没有必要彰显核能的比例。那么，我们具有优势、能够引领世界经济低碳转型而且道义站位高的指标有哪些呢？

第一，排放峰值。在我国提交的国家自主贡献中，达到排放峰值的时间设定在2030年前后，争取提前达峰。根据能源需求和排放规律，中国可望在2025年，也就是“十四五”目标年达到峰值。我国提出了要尽早达峰，实际上，在2013年出现排放峰值后，每年的排放量尽管在高位波动，但几乎没有超过2013年。我国在发展中国家中率先提出达峰，比发达国家达峰时间短，对印度等新兴经济体形成挤压态势，或可以引领发展中国家的减排工作，不仅彰显了道义担当，对国内也有倒逼效果。

第二，可再生能源。我国选取的可再生能源，从道义和风险视角排除核能，是可取的。到2030年，在能源结构中，可再生商品能源占20%，道义彰显度不高。但是，我国可再生商品能源的装机容量、发电绝对量遥遥领先于世界其他国家。因此，我国不宜强调可再生能源发电占比，而要凸显绝对量之巨大。中国一年新增的可再生能源装机容量和发电量足以让许多国家和地区，包括美国、歐洲在内，奋斗数年乃至十数年。可再生非商品能源是清洁的、零碳的、高效的、低成本的，数量更是惊人的。因此，关于2030年可再生商品能源占20%的目标，其中的核能部分完全可以由可再生非商品能源来填补。无论可再生商品能源还是可再生非商品能源，中国的技术和产能都可以拓展国际市场空间，这是符合中国利益的。

第三，渐进式净零碳。整体上，中国不可能在2050年做到净的零碳排放，但是，部分地区可以率先实现。2019年，青海省连续15天全部使用可再生能源电力。2019年6月9日0时至23日24时，连续15天、360小时全部使用清洁能源供电的“绿电15日”行动在高原青海实施。《中国再添一项世界纪录！青海连续15天全部使用清洁能源供电》，2019年6月22日，http：//news.ifeng.com/c/7ni5ZsAwi4C，2019年10月15日。青海省的面积为72万平方千米，人口598.4万，体量与一个北欧国家大致相当。海南省则明确宣布，在2030年将禁止燃油汽车上市。海南省政府于2019年3月5日上午在海口召开新闻发布会，发布《海南省清洁能源汽车发展规划》，这标志着海南成为全国首个提出所有细分领域车辆清洁能源化目标和路线图的地区，并率先提出2030年禁售燃油车时间表。我国的一些低碳试点城市也有许多可圈可点的指标选项。因此，2050年中国在部分地区实现净零碳排放，这个目标不仅是可行的，也有道义担当，具有举旗帜的效果。

第四，需求侧的零碳产业和产品。关于储能设备、纯电动汽车、可再生能源的氢能转换、低碳或零碳消费品等，中国已然布局。而且我国在纯电动汽车领域，无论生产数量还是生产规模都处于全球领先地位。过去，我国在燃油汽车领域没有达成以市场换技术的愿望，目前在纯电动汽车领域，以技术占领市场，以市场推进技术，前景广阔。

第五，基于自然的解决方案。2019年9月23日，习近平主席特别代表、国务委员兼外交部长王毅在纽约联合国气候行动峰会上作《合作应对气候变化，建设全球生态文明》的发言。王毅指出，“基于自然的解决方案”倡导人与自然和谐共生，重视生态文明建设，将可持续利用自然资源纳入应对气候变化政策和行动框架，最大限度发挥自然的促进作用，增强应对气候变化的有效性，发挥自然系统每年减少100亿吨至120亿吨二氧化碳的潜力。尊重自然，顺应自然，实现人与自然的和谐，避免碳锁定，提升韧性，减少甚至消除应急碳或灾变碳排放，利用森林和生态系统固碳。2020年联合国《生物多样性公约》缔约方大会将在昆明召开，有助于中国在生态文明建设中强化韧性减碳、生态固碳，同时唱响国际乐章，引导国际话语。

节能、减污、改革、创新、合作等内容具有积极意义，但是在国际上不具备可比性和可复制性，因此，可以把上述内容纳入国内目标加以考虑，不必列为应对气候变化的指标选项。

六、结论与建议

受资源禀赋的限制，在中国的能源结构调整过程中，煤炭所占比重将逐步下降，但是煤炭退出能源结构的过程是漫长的，中国不可能像德国、英国那样在21世纪中叶以前实现去煤的目标。这意味着中国在排放总量和人均排放量两个方面没法获得引领地位。我国的发展正处于从高速度增长到高质量发展的提升阶段，能源消费总量增长趋缓，能源消费结构趋于清洁化、低碳化，这意味着低碳发展的进程可以提速，峰值可以提前达到。

中国的可再生能源在规模、成本和潜力等方面在全球都具有优势和竞争力，是可以引领世界的。中国部分地区（如青海、海南）的零碳发展进程是领先的。目前来看，全国整体净零碳不可能，但是部分地区率先实现净零碳的目标是可以明确提出的。中国消费侧的零碳革命在世界处于领先位置且潜力巨大，例如我国在纯电动汽车领域就有很大的优势。

中国在气候韧性方面的努力和绩效在世界上具有引领性，发展经验具有借鉴意义。

上述分析对于“十四五”应对气候变化的目标选择具有明确的政策含义。第一，既要国际引领，又要国内倒逼。达到二氧化碳排放峰值的目标在“十四五”期间可以实现。第二，明确排除核能，强调可再生能源的发展速度目标与规模指标。第三，强调部分地区净零碳的目标指向。第四，可考虑需求侧的目标指向。例如纯电动汽车、可再生能源的地区调配等。第五，加入气候韧性的目标指向，尤其是韧性减碳、生态固碳等。

（本文以作者2019年9月21日在“中国国情与发展论坛”年会上的发言为基础，经整理完善而成稿。杨心然在资料汇集、数据分析和文字整理等方面做了大量工作，谨此致谢！）

〔责任编辑：沈丹〕