农村垃圾治理机制的三维建构

摘 要：加快农村垃圾治理，是推进农村人居环境整治的重点工作之一。当前农村垃圾治理面临主体、技术和资金三重困境。湖南津市创新运用“绿色存折”制度，形成了政府主导、村民主体、企业参与的三维治理机制，为实现垃圾处理减量化、资源化、无害化提供了借鉴。

关键词：农村垃圾治理;三维建构;绿色存折;津市

改善农村人居环境，加快农村垃圾治理，事关全面建成小康社会，事关农村社会文明和谐，事关广大农民根本福祉。推进农村垃圾治理，建立健全符合農村实际、方式多样的生产生活垃圾收运处置体系，是完善资源高效利用制度的应有之义。作为湖南省首批农村环境综合整治整县推进县之一，湖南津市建立了“户集、村收、镇转运、市处理”的农村垃圾处理模式，并在此基础上创新实施“绿色存折”制度，形成了政府主导、村民主体、企业参与的垃圾治理机制，为破解农村垃圾分类，实现垃圾处理减量化、资源化和无害化提供了新的思路和借鉴。

1 困境：农村垃圾治理面临的现实矛盾

1.1 主体困境：治理形势严峻与环保意识不强的矛盾

改革开放以来，农村面貌和农民生活发生了翻天覆地的变化，但由于传统粗放的农村生产生活方式还未发生根本改变，随着农村生活垃圾日益增多，农村环境保护形势十分严峻，垃圾治理任务依然艰巨。数据调查显示，农村平均每人每天产生生活垃圾0.8公斤，按照2015年底全国6亿农村常住人口测算，我国每年产生农村生活垃圾约1.75亿吨，2016年，全国农村生活垃圾处理率只有60%，而同期城市生活垃圾无害化处理率已达到94%。受客观因素制约，我国农村长期采用传统的垃圾集中排放、收集、处理方法，在平时卫生清洁维护中，主要靠各村干部来推动，靠保洁员来负责，部分村民的自主意识缺乏，认为环境卫生靠政府就行了，与自己关系不大，仍有不少村民环保意识比较薄弱，对于环境污染的认识只局限于大气、水源等污染，认为环境污染与自己如何处理生产生活垃圾无关。

1.2 技术困境：垃圾构成复杂与处理方式单一的矛盾

与城市垃圾相比，农村垃圾面积广、产生源分散，除生活垃圾外，农村居民在生产过程中产生的垃圾是农村垃圾的重要来源。2017年农村生活垃圾产生量为2.27亿吨，生产性垃圾产生量为47.82亿吨，占当年垃圾产生总量的86.24%，其中养殖垃圾的产生量达到38.18亿吨，占76.2%，秸秆垃圾的产生量为8.68亿吨，占比达17.33%，垃圾收运难度大。相比之下，村民对垃圾构成和危害认识明显不足。对于可回收垃圾，因为有回收价值，大部分村民都能自觉收集和变卖。但对于餐余垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾，大部分村镇因为缺乏必要的处理设施和严格的处理流程，村民没有很好的垃圾处理出口，加之观念还没有根本改变，分类处理没能落实到位。

1.3 资金困境：治理成本高昂与运行经费不足的矛盾

和城市集中居住、垃圾处理渠道较为成熟相比，农村具有居住分散、垃圾成分复杂、处理渠道不畅通等特点，这就直接导致农村垃圾治理成本高昂，其中，不可回收垃圾和有毒有害垃圾的转运处置一直是市、镇、村的难题。以不可回收垃圾为例，一般做法是将不可回收垃圾统一收置后转运至垃圾填埋场进行卫生填埋处理，但垃圾填埋场占地相当大，投资和运行费用高，填埋操作复杂，管理困难，处理后污水也难以达标排放，可见，农村垃圾收集清运成本高、难度大的特点非常突出，需耗费大量的人力物力，对于有毒有害垃圾更是需要进一步深度处理。但目前大部分地区在农村垃圾治理方面还没有形成专项资金，治理资金“上面要一点、自己拿一点、村民筹一点”，资金渠道不稳定，难以满足现实需求。

2 突破：农村垃圾治理机制的津市创新

2.1 以村民为主体，创新垃圾回收机制

按照垃圾分类的要求，“绿色存折”制度将农村垃圾按照可回收垃圾、有害垃圾、餐余垃圾、其他垃圾进行“四分类”处理。为了保证“四分类”能够扎实有效地推行，津市采取了下面几项重要举措：一是开展广泛宣传。生态环境分局印制了3万份图文并茂的宣传手册发放至各镇、街，同时聘请专家对各乡镇干部及各村村书记进行了垃圾分类专题讲座，各乡镇利用村广播、宣传画、展板等形式将垃圾分类“绿色存折”制度工作深入村组和农户，做到垃圾分类人人知晓、分类方式人人掌握。二是创新回收机制。每家农户配备了“三桶一筐”，持有一本“绿色存折”，“存折”用来登记村民上交的可回收垃圾种类、数量及折合金额，工作人员每次上户回收垃圾时，根据垃圾的情况换算成钱，在村民的“存折”上为他们“加钱”，等存折上的钱累积到一定金额，村民可以凭“绿色存折”在“绿色银行”兑换低价销售的日用品或现金。三是开展监督考核。津市以村为单位成立环境卫生协会，对农户实行“每月评比季度奖励”考核，各村每月的考评结果都在公布栏上公布、村广播里播放、微信群里公开，以卫生评比督促村民，提高村民参与垃圾分类和处理的主动性和积极性。

2.2 以政府为主导，完善组织管理体系

在创新组织管理体系方面，津市着重从以下几个方面入手：第一，健全组织机构。津市专门成立农村生活垃圾分类“绿色存折”制度工作领导小组，由市委宣传部、市委改革办、市委督查室、市城管局、市农业农村局、市财政局、市住建局、市生态环境分局、市商务局等部门负责人任成员。第二，制订工作方案及考核细则。有关部门多次深入几个镇街，与村组干部搞座谈，听取群众意见建议，广泛积累素材、听取意见后，制订了实施方案及考核细则，以文件的形式下发并纳入农村人居环境整治综合考核体系。第三，完善垃圾分类运行机制。在“绿色存折”制度运行初始，相关部门就完成了垃圾分类回收屋建设及垃圾桶、“三桶一筐”等配套设施发放，同时深入村组和农户开展宣传发动，以镇、街为单位在本区域确定一至两家回收站点，构建回收运行体系，集中回收本乡镇各村的可回收物，村居均成立环卫协会、确定“绿色存折”制度工作专干、收集人员、收集车辆的配置。

2.3 注重企业参与，拓宽资金投入渠道

在制度启动初期，试点村通过“财政投、镇村凑、农户集”三方面筹措资金，用来配建垃圾回收屋、回收车、“三桶一筐”等垃圾分类设施，支付垃圾回收员、清洁人员工资。但垃圾治理是一个持续进行的课题，在后期交由村环保协会自治后，运转经费不足的问题开始显现。为了保障“绿色存折”已有试点村镇运用资金需求和新进村镇推广资金需求，津市多方筹措资金，积极拓宽资金投入渠道。一方面，对接和争取住建部门环洞庭湖河湖垃圾清理专项资金，另一方面，积极整合财政资金，并且确保财政资金用好用活，切实弥补“绿色存折”制度施行所需资金缺口。除此之外，注重市场参与、吸引社会资本参与垃圾治理也是一条重要途径。津市注重做好PPP项目与“绿色存折”制度的结合文章，立足城乡垃圾处理一体化、垃圾无害化处理、津市生活垃圾卫生填埋场等PPP项目，做好对接和运营，将市场化运作机制与“绿色存折”制度垃圾分类模式有机结合，形成相辅相成、互为补充的推广格局。

3 启示：农村垃圾治理机制的三维建构

3.1 农村垃圾三维合作治理机制的理论释析

三维治理是合作治理模式的典型体现，是政府、社会、市场三维关系的有机组合，农村垃圾治理之所以适合采用三维治理模式，就在于它具有参与主体多元化、价值追求公共化、技术手段复合化等显著特征。一是参与主体多元化。公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸到社区、私人部门等，这些部门在公共服务及项目实施中扮演重要角色。在农村垃圾治理过程中，从源头垃圾分类、中端引入企业、末端各得其所、过程政府主导，需要并且也体现了各主体之间的有机合作与衔接。二是价值追求公共化。一般来讲，建立在价值认同基础上的合作，具有最深厚的根基。垃圾治理事关全面建成小康、事关农村社会文明和谐、事关广大农民根本福祉，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，具有广泛的社会共识。三是技术手段复合化。农村垃圾成分多样、处理方式多元，直接决定了治理手段是复合的，既需要村民自发开展的分类处理行動，也要求政府通过行政或市场手段提供公共服务，更迫切需要企业通过合理的投融资模式参与到公共产品和服务供给中以化解资金瓶颈。

3.2 农村垃圾三维合作治理机制的实施要点

3.2.1 强化参与机制 农村垃圾治理，发挥村民的主体作用是关键，为此，要实施精准宣传，增强村民的环保意识。一方面，创新宣传手段。充分发挥各村环保自治协会和网格的力量，用村民听得懂的语言、听得进的方式、用得上的内容来普及环保知识，从认识层面增强村民的环保意识。另一方面，拓宽宣传范围。在农村中学、小学、幼儿园开辟宣传阵地，将垃圾分类知识带进校园，在学校广泛开展以环保为主题的手工制作、板报、演讲等比赛活动，使环保意识根植于学生心中，做到内化于心、外化于行，让每个学生当好环保使者，去带动家长、带动农村每一个人自觉参与到环境保护中来。

3.2.2 完善运营机制 要使“绿色存折”在更大范围内得到较好推广，就得在制度层面针对其漏洞缺陷不断进行完善，建立科学持久的运行机制。一是注重机制协调。正确处理好各层级及政府与村民、企业的关系，做好基础设施投入和项目对接工作，最大程度上激发村民参与垃圾治理的积极性，最大范围内吸引社会资本参与垃圾治理。二是完善监管机制。将垃圾分类设施的利用和运行情况纳入每月检查的重要内容，重点检查设施设备是否正当使用，是否按需正常运行，是否能得到日常维修维护，以确保在目前硬件投入紧缺情况下资源利用率最大化。三是出台相应指导文件。以行动落实文件，进一步做好垃圾分类、规范管理垃圾回收行业、规范餐余垃圾及有害垃圾处理。

3.3.3 创新融资机制 解决农村垃圾治理的资金瓶颈，拓宽资金来源渠道，创新融资模式是关键。一方面，应根据技术成熟、有成功先例、当地操作容易等标准积极寻找适合的社会资本，另一方面，应科学制定PPP项目框架体系，把成本控制在合理范围之类，将市场化运作机制与垃圾分类模式有机结合，形成相辅相成、互为补充的推广格局。同时，在更大范围内推广“绿色存折”制度，以解决市场体量小导致企业不愿意深度合作的问题，促进垃圾处理PPP项目落地开花。

基金项目：湖南省党校行政学院系统社科规划课题“绿色发展的经济逻辑和产业突围”（项目编号：2018DX095）;常德市社科立项课题“常德深度融入长江经济带推动绿色发展的对策研究”（项目编号：CSP19YZ07）。

作者简介：冯秀萍（1987-），女，讲师，福建师范大学经济学硕士。研究方向：农村经济、生态经济。