全面抗战时期陕甘宁边区民生建设及其经验启示

张正茂

（山东师范大学马克思主义学院，山东济南 250358）

民生问题是人类生存和发展的基本问题，也是人类从古至今普遍关注的问题。全面抗战时期，陕甘宁边区在中国共产党领导下，出台了一系列政策措施，把一个自然经济文化落后的地区，建设成为全国最为进步的榜样示范地区，在民生建设方面也呈现出新的面貌。陕甘宁边区的民生建设经验为新时代提高保障和改善民生水平积累了丰富的经验。

一、陕甘宁边区民生建设的历史背景

在当时，陕甘宁边区自然灾害频发，生产力落后，教育条件差，社会形势复杂，法制建设缺失。这些现实状况对中国共产党在边区开展民生建设造成了巨大的困难。

（一）自然灾害频发

陕甘宁边区地形主要以山地为主，大部分土地不适合耕种，而且深居内陆，常年干旱，降水稀少。“若遇天灾人祸，则流亡失所，死于沟渠”［1］2，当地百姓深受自然条件的制约。全面抗战时期，当地的工商业相对较为落后，发展主要依靠农业，但由于边区的农业遭到战争破坏而变得日趋萧条。农业生产水平不高，农民缺乏必要的生产资料，应对各类灾害的能力较差。上述现实情况严重制约了边区的发展。当地百姓的日子困苦不堪，经济破败萧条，因此亟待开展民生建设，改善人民生活状况。

（二）教育条件欠缺

全面抗战初期，当地教育十分落后，边区人民文化水平非常低。边区识字者极为稀少，知识分子更为罕见。边区一般的县份“一百人中很难找到两个识字的，很多老百姓几辈子都不识字”［2］484。造成上述现象的原因是多方面的。首先，封建迷信思想固化。边区风气闭塞，各种先进文化思想难以在此扎根立足。全面抗战初期，边区“共有巫神两千余人，利用迷信，招摇撞骗”［2］461。其次，民间陋习大量存在。很多地方仍存在大量的落后婚姻形态，早婚现象也十分普遍，“一般男子17—18岁，女子15—17岁，甚至有更早的年龄就结婚”［3］。最后，教育文化设施落后。在边区成立前，“全边区的小学、初级、高级学校合计只有 120 处”［2］484。此外，文化场所数量少，各类出版物稀缺，教育文化资源十分匮乏。

（三）社会矛盾复杂

全面抗日战争期间，陕甘宁边区各种社会矛盾突出，社会问题严重，社会形势极为复杂。全民族统一战线对日抗战，同时国内民族矛盾也在不断加剧。一方面，中国共产党顾全大局，积极推动了国共两党第二次合作。在战略相持阶段，陕甘宁边区受到严密的经济封锁，导致边区物资供应紧张，出现了物价猛涨、经济秩序混乱的现象。另一方面，日本帝国主义侵略者推行民族分化政策，特别是对分布在陕甘宁边区的回族同胞开展分裂欺骗活动，企图利用中国民族问题来分裂中国。

（四）法制建设缺失

20世纪30年代前期，军阀统治下的陕西民不聊生，百姓生活在水深火热之中。地方军阀贪污腐败，土豪恶霸作为军阀之爪牙，倚势作恶，加之匪患肆虐，人民的人权和财权无法得到保障。当地百姓在多重压迫之下，过着暗无天日的悲惨生活，毫无政治民主可言。据史料记载：“子长县玉家湾村的豪绅地主和富农在政治上与当地较大的土豪劣绅及军阀相勾结，私设公堂，欺压拷打群众。”［1］6直到中国共产党领导建立了陕甘宁边区，人民才得以看到民主法制的曙光。

二、陕甘宁边区民生建设的主要内容

在中国共产党和陕甘宁边区政府的领导下，边区积极开展了民生建设的探索。边区主要是通过发展经济推动农业生产、发展文教医疗卫生事业、健全民主法制、完善社保体系等一系列举措来保障和改善民生，改变了过去落后贫穷的面貌，取得了一系列成就。

（一）发展经济，推动农业生产

1.减租减息。土地革命之前，陕甘宁边区大量的肥沃土地集中在地主和富农手中，人们生活困苦不堪。土地革命之后，部分地区开展了土地改革，废除了剥削压迫农民两千年之久的封建土地所有制。陕甘宁边区自1938年开始在一些地区进行减租减息运动，并取得了一定的成效。减租之后，“提高了农民的生产兴趣，劳动互助提高了农业劳动的生产率”［4］1017。

2.开展大生产运动。在抗战初期，陕甘宁边区对外界的依赖性很大，外援主要是靠国民党、海外华侨以及后方进步人士的捐款。有数据显示，1939年“外援金额占年财政收入85.79%”［5］，但外援中只有极少部分被用作陕甘宁边区的财政收入。全面抗战进入相持阶段之后，边区财政困难加大。因此，毛泽东提出“不但要组织农民生产，而且要组织部队和机关一齐生产”［4］1017。1939年2月2日，中共中央召开党政军生产运动大会指出，号召全体军民，努力生产。在大生产运动中，最典型的莫过于八路军359旅奔赴南泥湾，开创陕北“好江南”的事例。所有领导与群众一齐参与生产，有效地提高了边区群众的生活条件。

3.提高农业技术，改良农作方法。陕甘宁边区农业政策之一就是提高劳动技术。首先，兴修水利设施。从1940年到1943年，边区水利面积由23 558亩增长到41 109亩［6］710。截止到1944年，边区出现了很多小型的水利事业。以靖边为例，“长城区杨桥畔水漫地的修筑可使收成比旱地多到一倍以上”［6］704。其次，推广优良品种。边区引进玉米、马铃薯等高产作物。据绥德各县统计，“1944年，共推广洋芋、老黑豆和西班牙红皮花生 799 亩”［6］747。最后，鼓励精耕细作。边区政府提倡利用修改地形、多耕、细耕、多施肥、多除草等多项方法来提高粮食作物产量。这些方式方法可以“减少病虫害，促使土壤风化，保持土壤水分”［6］707，从而增加来年收成。1944年，各地积极改良棉花耕作方法。延川劳动英雄杨正兴的“四垧棉花比前年多收净花一百多斤（前年二百斤）”［6］748。这些农业成绩的取得有赖于农作技术方法的改良。

（二）发展文教医卫事业，保障人民健康

1.大力开展扫盲教育。为了改变边区文化教育事业的落后状况，1937年秋，党和边区政府提出了发展民众教育，扫除文盲，提高边区成年人政治文化水平的教育方针。在由群众文化教育委员会起草的《关于群众文化教育建设草案》中明确指出要“把广大群众从文盲中解放出来，普遍地进行普及教育”［7］。在这一方针政策的指导下，边区政府根据当地实际情况，成立了识字组、识字班、夜校、半日校、冬学等教育组织形式。以1938年为例，边区政府“开办识字组5560组，有39 710人参加；夜校599所，8245人参加；半日校236所，3994人参加；冬学728所，12 842人参加”［8］。边区政府之所以能取得如此显著的成绩，原因有三点。一是在中国共产党的领导下建立人民政权，人民生活水平提升，具备了扫盲教育的经济基础。二是全面抗战期间边区相对和平与安全，为扫盲教育提供稳定的社会环境。三是有志青年知识分子来到边区支教，为边区教育注入了新鲜血液。

2.发展医疗卫生事业。在敌人包围封锁和经济文化落后的环境条件下，中国共产党领导人民群众在陕甘宁边区和各个根据地开展了医疗卫生建设，使党的医疗卫生事业实现了从无到有的转变。1937年9月，边区政府成立之后，积极推动“各乡政府逐渐建立卫生委员会”［9］117；同年 10 月，成立陕甘宁边区医院。1939年12月，中国共产党陕甘宁边区第二次代表大会在延安召开，会议通过《关于开展卫生保健工作的决议》，决议对边区卫生保健工作作了系统规划。1940年5月，边区成立卫生处，统一领导边区卫生行政工作。边区医院、边区卫生所、边区干部休养所、卫生人员训练班等卫生机关经常为百姓医病，或下乡为百姓进行治疗与宣传卫生工作。在医药方面，党积极推进“卫生材料厂发明中药西制，有了不少出品”［1］213-214。1941 年4月，毛泽东提出中西医合作，开展群众卫生运动，同时召开了卫生防疫会议，卫生运动由此兴起。在中国共产党和边区政府的推动下，陕甘宁边区的医疗卫生事业取得了较大成就。当时边区“最好的医院治愈率达到96.67%”［10］，创造了在当时物质技术条件落后状况下的医疗奇迹。

（三）健全民主法制，加强改进政府工作

民生彰显民主，民主促进民生。同时，民生建设离不开法律的保障。中国共产党在边区进行了一系列民主政治实践活动。

1.实行“三三制”政权。“三三制”是中国共产党在政权建设方面所作出的突出创举，对保障边区政治稳定，促进人民团结具有重要意义。对此，毛泽东进行了具体的阐述：“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派各占三分之一。”［11］742这充分体现出其民主和代表的广泛性。它的实行既有效地保证了中国共产党在民主政权中的领导地位，加强中国共产党同党外人士的合作，又有利于提高共产党员推动各项建设的能力，推动民生政策的制定与实行。

2.进行民主选举。选举权与被选举权是公民最基本的民主权利，毛泽东指出：“抗日统一战线的政权的产生应该由人民选举。”［11］751在 1942年边区第二次选举中，“工人和农民所占比例高达 95.06%”［9］9。与此同时，广大妇女的政治权利与政治地位也得到明显提升，许多妇女同志走上了领导岗位，成为边区第一批当地女干部。普通群众参与政权的比例也大幅提高。

3.加强法制建设。中国共产党在边区制定和颁布了包括选举、劳动、土地、教育、婚姻等在内的一系列法律法规。比如在当时具有宪法效力的法规是1941年颁布《陕甘宁边区施政纲领》，纲领对边区的各项建设提供了根本指导。同时，边区政府在党的领导下，完善司法体系，健全司法制度。边区在全面抗战时期，创立了地方法院（县司法处）、高等法院、审判委员会三级司法机关。1944年2月，边区取消了审判委员会，改为终极审判由高等法院履行，为最高审判机关。

（四）建立社保体系，保障人民基本生活

在陕甘宁边区，中国共产党领导人民开展土地革命和社会改革，因时因地制宜，建立起了较为健全的社会保障体系，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置四个方面。

1.社会保险方面，社会保险保障对象主要是边区的工人，涉及工伤、失业、医疗、生育等内容。边区政府先后颁布了《陕甘宁边区战时工厂集体合同准则》（1940年11月）、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》（1942年5月）等法规条例，并在之后的实践中不断作出修改，使政策趋于合理完善。当时，社会保险覆盖面较广，不仅有工伤保险，还有专门针对女性工人而建立的女工生育保险，有效地保障了妇女阶层的权益。

2.在社会救助方面，生活困难的抗属以及灾民、移民和难民是救助的重点群体。对抗属的救助，主要是边区组织义务耕田队帮助抗属进行农业生产，并提出“务必使八路军及一切友军在边区的家属，得到物质上的保障和精神上安慰”［1］525。对灾民移民和难民的救助，主要是建立义仓，建立粮食信用社，集体存量备荒，同时兴修水利，以工代赈，帮助移民难民建立家务，政府给予优待政策，如“三年内不交公粮”［1］403。

3.在社会福利方面，主要面向老、幼、弱残以及退伍军人。边区设立养老院，各级卫生部门免费为儿童看病。1938年边区民政厅出台《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》，1940年颁布《抚恤暂行办法》等都体现出党和边区政府十分重视老幼弱残军人的社会福利，保障其正常生活。

4.在优抚安置方面，主要包括抚恤残疾、牺牲、老病军人，安置残疾军人、退伍军人及老弱病残的将士，优待抗日军人及抗日烈士遗族。为此，边区政府颁布《陕甘宁特区政府抗日军人优待条例》（1937年12月）、《边区抚恤暂行条例（草案）》（1944年）等相关政策文件。边区政府“保护抗日军人婚姻、建纪念碑和革命公墓、优待荣誉军人，对抗日烈士子女享受抗属待遇，入学免交学杂费”［9］41，对政策受众妥为照顾。

三、陕甘宁边区民生建设的经验启示

全面抗战时期，中国共产党和陕甘宁边区政府积极开展民生建设，造就了中国共产党在局部执政条件下开展民生建设的成功范例，为新时代保障和改善民生提供了重要的启示和借鉴。

（一）保障和改善民生必须坚持党的正确领导

在局部执政条件下，中国共产党的正确领导是陕甘宁边区民生建设得以顺利开展的政治保证。一方面，中国共产党始终团结最广大的人民群众。以毛泽东为核心的党中央始终把广大人民群众的根本利益作为推进民生建设的根本指导思想，作为制定各项方针政策制度的出发点和落脚点。以促进军政民团结为例，中国共产党积极领导开展军政爱民运动。地方党政机关与部队、人民群众团体开座谈会，并在群众中访问，询问征求他们对党政机关的意见。在农业生产月，中国共产党积极开展无报酬的助农运动。1943年，“为群众开荒除草1500亩，共为群众节省工资开支159 900元”［1］590。这体现了中国共产党始终把人民利益放在首位，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，体现了党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。另一方面，中国共产党及时反思总结，改正错误。1942年，党在总结检查动员群众工作时发现几处问题和缺点：“一是摊派的残余仍然存在，负担条例执行的不够；二是下层干部存在贪方便心理；三是调查工作，多做的不深入、缺实；四是缺乏检查工作。”［1］457在之后的群众动员工作中，中国共产党从实际出发，认真反思，改正错误，从而出现了“关中民众热烈动员，积极参加自卫队、运输队，保卫家乡”［1］458的团结共御外侮的局面。纠正这些错误的背后说明中国共产党始终不断改正自身、完善自身，显示了极大的包容性品质，从而进一步表明只有坚持中国共产党的正确领导，才能真正有效地推进民生建设。

中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是办好中国的事情之关键所在。实践证明，“中国革命、建设和改革的历史实践多次表明，必须坚持中国共产党的领导”［12］。因此，习近平总书记强调：“历史和人民选择中国共产党领导中华民族伟大复兴的事业是正确的，必须长期坚持、毫不动摇。”［13］只有坚持中国共产党的领导，我们才能凝心聚力、筑梦初心，奋力实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

（二）保障和改善民生必须坚持以民为本的价值取向

民生问题归根结底是政治问题，本质是人心问题。全面抗战时期，中国共产党在陕甘宁边区高度重视民生建设，坚持以民为本，切实改善群众的生活状况，从而赢得了人民群众的广泛拥护和支持。

相信群众、依靠群众，让人民群众参与政权并监督政府，这是边区民生建设取得成功的关键所在。1941年，林伯渠指出：“不能激发广大人民的抗战热忱和生产热忱，对于坚持长期抗战是非常不利的。”［1］454这体现出中国共产党领导下的边区政府已经充分认识到人民群众的支持和拥护是推动边区各项建设的重要动力。为妥善安置和赈灾济民，1939年至1942年，陕甘宁边区共计调拨赈济粮达7227.4石，救济款809 716.80元［1］271。边区政府在经费极为窘迫的情况下，依靠广大人民群众，通过实行互助互济的方法来解决。其中，利用亲戚朋友关系借贷是最好、最简单的互助互济的方法，在赈济灾民中起到了重要作用。这体现了在推动民生工作中除了充分发挥党和政府的领导作用之外，还需坚持以民为本的价值取向，相信群众和依靠群众力量。

党的十九大报告指出：“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”［14］中国共产党作为马克思主义执政党，要确保民生建设取得进一步发展，使其具有永恒的生命力，就必须坚持以民为本的价值取向；始终坚持民生为先，以民生为重，加大民生保障力度，密切联系群众，充分听取群众意见，坚持问政于民，问计于民。

（三）保障和改善民生必须加强制度建设

重视保障和改善民生的制度建设，实现民生建设的制度化是中国共产党在民生建设中积累的一条宝贵经验。中国共产党在陕甘宁边区颁布诸多民生建设领域的法律法规、制度规范，这些法规制度门类齐全，涉及各项建设各个方面。在政治上，坚决执行“三三制”，团结各阶层人民，整合各类社会力量，极大地增强了中国共产党和边区政府的群众号召力和影响力，为推进民生建设创造了稳定有序的政治环境；在经济上，实行“减租减息”，平衡协调各方面利益关系，缓和社会矛盾；在文化教育上，制定了《关于群众文化教育建设草案》，推行普及教育，扫除文盲，团结教育界各层人士。以上举措充分体现出中国共产党高度重视制度建设。

党的十九届四中全会指出，要健全促进民生建设的一系列制度，“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”［15］。加强制度建设可以从以下几方面着手。第一，必须要坚持制度自信，明确制度的优越性，做到敬畏制度。第二，必须加大民生制度建设的力度，加强顶层设计，完善涉及人民群众切身利益的教育、就业、医疗、社保等领域的民生制度。第三，必须健全完备的制度体系，通过有效科学的制度设计和体制机制保障，从实际出发做好民生领域各方面的制度安排，形成科学完备、可控性强的民生建设制度体系。

（四）保障和改善民生必须坚持从实际出发，科学制定政策

毛泽东在1930年就提出“没有调查，没有发言权”［16］，并一直将其作为中国共产党开展各项工作的指导方法。中国共产党在边区一直坚持广泛开展调查研究，充分论证，注重政策制定的科学性。1942年1月，张闻天经中央同意，亲自率领调查团到陕北农村开展调查研究，写出了19篇农村调查报告。这些调查报告内容详实，材料全面，分析透彻，为之后制定各项政策提供了宝贵依据。陕甘宁边区坚持从当时实际情况出发，根据形势变化来制定与调整民生政策，着重解决与人民群众关系密切的问题，采取公平正义的方式，兼顾了各个阶级和阶层之间的利益，从而实现社会的稳定与和谐。

党的十八大以来，习近平总书记坚持从实际出发，多次阐述保障和改善民生的重要意义，要求解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，使改革发展成果更多更好更公平地惠及广大人民群众。在新时代，推进以保障和改善民生为重点的社会建设仍要坚持一切从实际出发，制定民生政策需要进行广泛调查研究，确保政策实施之前进行充分论证，妥善处理好民生与经济发展、政治发展等之间的关系。