我国应急管理的四大转变

申霞

【关键词】应急管理  多元共治  生命至上    【中图分类号】D63    【文献标识码】A

习近平总书记在2019年11月29日中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”。我国当前正处于中国特色社会主义建设和发展的关键时期，任何风险事件的出现，都可能给社会和人民带来不同程度的损失，对党和国家的事业造成不良影响。总结回顾我国应急管理体制的变迁，对于当前加强应急管理能力建设，有效应对复杂多变、交织并存的国内外矛盾与风险具有重要意义。

应急管理理念更加注重生命至上的原则

新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次次重大突发事件，有效化解了一个个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。

进入新时代，党中央明确把“牢固树立以人民为中心的思想，切实保障人民群众生命财产安全”作为我们党治国理政的一项重要原则，始终把“生命至上、安全第一”作为开展应急管理工作的底线。在应急管理“生命至上”原则下，我们始终坚持做到以下几点：一是对生命绝不轻言放弃。在抢险救援阶段，不放弃每一个生命，不错过每一个救援机会，不到最后绝不言弃。二是做好灾民的安置和心理安抚工作。将受灾人民群众第一时间转移到安全区域，做好受伤处理、心理安抚和生活保障工作，及灾后重建工作。三是高度重视应急救援人员的生命安全和心理健康，加强救援人员安全保护意识及配套装备，培养高素质的专业应急救援队伍，为快速开展大规模应急救援和灾后重建工作奠定了基础。

应急管理主体由政府管控转为多元共治

新中国成立初期，在“大政府—小社会”的模式下，应急管理多是由政府管控，呈现“大包大揽”“单打独斗”的状态。随着中国经济社会发展，突发事件日趋复杂，过去政府作为应急管理唯一主体的局面已经发生转变。当前面对形形色色、各种各样的突发事件，应急管理需要充分依托社会力量，由政府管控转为多元共治，让企业、非政府机构、各种团体组织、人民群众等都参与进来，成为应急管理的主体，营造应急管理“人人有责”的社会文化。新时代应急管理工作中要充分发挥多元共治的作用，还需要从以下几方面着手：

一是从法治层面保证应急管理中的统筹协调工作，保证社会力量在应急过程中充分发挥其作用。建立健全新时代应急管理制度，构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理体系，促进安全生产形势持续稳定好转，全面提高社会防治突发事件的能力，为经济高质量发展提供保障和支撑。

二是加强各机构、各部门的综合协调，实现部门间的紧密联动。一方面，建立包括中央政府与地方政府，盈利性组织与非盈利性组织，企业与社会公众共同参与的多元应急主体，构建跨区域、跨领域、跨部门的应急管理体系;另一方面，加快各应急管理部门间的融合，完善工作机制，形成职责明确、运转高效、衔接顺畅、统筹协调的工作态势，充分体现新时代应急管理统一领导、多元结合、上下联动、反应敏捷的优势，最终形成有领导、有机制、有预案、有物资、有队伍、有培训的良好应急管理局面。

三是强化人民群众的应急管理意识，使“杜绝重大安全隐患”成为社会共识。应急管理工作是一项维护社会和谐稳定、保障公众生命财产安全的重要工作。人民群众是做好一切工作的基础，新时代应急管理工作要实现多元共治，离不开人民群众的积极参与。各级各部门都要结合工作实际，不断扩大应急管理宣传教育的覆盖面，确保广大群众具有应急管理意识并掌握必要的公共安全知识。

应急管理方法由经验管理转向科学管理

经验管理是在传统应急管理中最常用一种方法，即应急主体根据以往经验及风险感知对问题作出判断并给出应对与解决方案。显然，这种经验管理由于缺乏客观性和精准性而存在一定的管理风险，当遇到前所未有的突发事件时，可能会由于应急方法不当甚至束手无策而造成巨大损失。新时代，面对纷繁复杂的各类危及公共安全的风险事件，经验管理的不足日益凸显，科学应急管理的优势逐渐凸显，即充分利用现代科学技术对突发事件进行监测、预防和应对。

首先，逐步实现实时监测和科学防范。充分利用云计算、大数据、人工智能等现代化科技手段，打造应急管理大数据平台，形成应急管理信息化系统的“智能中心”，为应急管理系统提供监督、预警、指挥等功能。通过数据监测对突发事件及灾害等征兆进行预测与预防，及时识别风险，发现问题，尽早采取针对性措施高效应对。事后继续跟踪监测事态发展状况，并制定科学有效的应急预案进行防范，形成“监控（预防）发现—应对处理—监控—预防”的闭环式突发事件应急管理系统。

其次，标准化管理流程与科学的管理制度逐步建立。基于大数据、物联网等现代信息技术建立高效统一的信息化工作体系，逐步形成新时代应急管理的标准化流程，并配备高素质的应急管理人才队伍，形成一个以中央应急管理部门统一领导，地方部门、社会力量相互配合、统一协作的信息化领导体系和标准化工作体系。此外，还应建立科学的应急管理制度。

最后，應急管理信息不断公开化和准确化。在应急管理中，及时准确公开风险事件发生的地点、时间、损失情况、救援状况、救援方式等一系列信息，有利于群众、社会组织等及时准确地了解风险状况及救援情况，稳定民心;有利于社会力量参与救援的组织与准备工作。新时代的应急管理在充分利用电视、广播、报刊等传统媒体和微信、网络等新媒体的基础上，通过多种信息传播途径，能够建立精准高效的媒体信息传播机制。

应急管理模式由分类管理转为统筹协调

我国的应急管理从提出至今，大致经过了四个时期，即以议事协调机制为主的单一灾种管理时期;以“一案三制”为基本点的初步建立时期;应急管理系统建设的实践、完善与反思时期;以国家总体安全观为指导，建设中国特色应急管理体系时期。

当前，我国的应急管理体系已由原来的“分类管理”逐步转变为“统筹协调”，避免了分类管理存在部门分割、权责独立的现象，消除了“不完整单部门负责制”“临时性指挥部机制”“外生性减灾机制”“重大自然灾害的中央兜底”的弊病。进一步推进统筹协调的应急管理，需从以下六个维度展开：部门内、部门间、中央与地方明确权责分工;加强应急管理部门与卫生部门、公安部等政府部门的协调，贯彻“全政府”理念;应急管理部门要重新思考与武警、军队之间的协调配合;利用企业、社会的应急资源与潜力，加强部门、企业与社会之间的有机配合;明确建设区域应急协调联动机制的重要性，建设区域间应急救援协调中心，提高区域间应急联动能力;明确“国家命运共同体”的内涵，通过国际合作，借助救援司、外交部、商务部、海关总署等部门，将中国民间救援力量带向国际，加强与世界各国及国际组织的联系。

【注：本文系国家社会科学基金项目“跨区域重大突发事件府际应急协同治理机制创新研究”（项目编号：17BZZ040）的成果】

【参考文献】

①吴波鸿、张振宇等：《中国应急管理体系70年建设及展望》，《科技导报》，2019年第16期。

②张海波：《新时代国家应急管理体制机制的创新发展》，《人民论坛·学术前沿》， 2019年第5期 。

责编/孙娜    美编/杨玲玲