高校审计档案管理探析

胡汇祾

（广东财经大学 审计处，广东 广州 510320）

1 高校档案管理的目的和作用

审计档案是在审计工作过程中“形成的、具有保存价值的历史记录”，审计档案管理是审计机构对应纳入审计档案的材料进行收集、整理、立卷、移交、保管和利用的活动，是审计管理不可或缺的基础性工作，集中体现了审计工作质量.审计档案管理的目的是“规范审计档案工作，提高审计档案质量，发挥审计档案作用”.根据2020年5月1日起施行的《教育系统内部审计工作规定》(教育部令第47号)的要求，教育系统内部审计机构要强化内部控制建设，完善审计全面质量控制，这同样是对审计档案管理工作提出的要求.新形势下，审计档案的管理和使用，对促进高校强化内部控制、优化风险管理，促进整改、完善高校治理，具有重要意义.高校内部审计机构及人员必须主动顺应新形势发展需要，增强档案管理意识，科学规范档案管理工作.然而，事实上审计档案管理工作长期以来是高校审计管理工作的薄弱环节，对档案管理工作的重要性认识不足、分工不明、职责不清、手段落后是其主要表现.解决高校审计档案管理问题，应在国家关于审计档案管理办法的基本制度框架下，遵循内部审计具体准则相关要求，结合高校审计的实际情况，进一步完善相关制度，制定工作手册和作业流程，加强日常工作的管理和监督.

2 高校审计档案管理的制度依据

高校审计档案管理所依据的制度建设应当说是比较完善的，其法律法规体系也比较完备.从大范围“基本的档案管理”进行确立，再精准到小领域“高校的档案管理”，从国家层面宏观确立基本框架，到各地出台相应法律法规指导具体实施，其制度框架可分为三个层次：

第一层次，宏观确立档案管理的规范性，为我国档案管理奠定法制化基石.该层次主要依据是1988年1月起施行的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）.《档案法》的颁布实施是我国档案事业的里程碑事件，开启我国档案事业的法制化进程.立法目的是为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务.该层次主要确立了我国档案管理的基本框架，强调“规范性”和“法制化”.如《档案法》第四章就档案的利用和公布进行了专题规定，提出档案“一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”、法律对象为“中华人民共和国公民和组织”、限制标准为“持有合法证明”等，其目标都是规范管理档案.《档案法》自颁布实施至今，经历三次修正，最近的修正是2019年10月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，讨论通过《中华人民共和国档案法（修订草案）》，此草案促进建立健全档案管理的系列相关制度，针对机关、团体、企事业单位及其他组织的档案管理主体责任作出相应规定，明确要求档案管理要采用先进技术实现其现代化，并对电子档案的法律效力作了明确规定.

第二层次，制定有关高等院校的档案管理的专门规范.根据《档案法》，国家教育委员会发布《普通高等学校档案管理办法》（以下简称《管理办法》，国家教育委员会令第6号），规范普通高等学校的档案管理.《高等学校档案管理办法》（教育部、国家档案局第27号令）自2008年9月1日起施行至今，《管理办法》同时废止.《高等学校档案管理办法》全法共计七章四十三条，由总则、机构设置与人员配备、档案管理、档案的利用与公布等七个部分组成，侧重从档案管理的框架及重点等方面提出规范要求.

第三层次，提出具操作性的指引和规范，并同时强调我国档案管理工作的持续创新完善.该层次是档案管理实际工作中的参考依据，涉及审计工作底稿的归档、保管、查询、复制、移交和销毁等环节的管理工作.该层次的法律法规包含全国性的规范指引和各地区特色的规章制度，如总体性的《内部审计基本准则》、《档案管理违法违纪行为处分规定》、和地区性的《广东省内部审计工作规定》等.

三个层次的制度皆强调了档案的规范性管理.《档案法》作为我国第一部档案法律，体现国家对档案工作的重视及其规范高度和力度，是我国档案管理法治化的标志.以上系列适用法规或准则，为保障立法目的的实现，在基本相同的框架下，从不同侧重点对档案管理提出更具操作性的指引和规范.

此外，能与时俱进进行档案管理工作制度的创设.2014年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），从工作体制机制、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系、支持保障体系等五个方面，提出了对档案管理工作的全面性、系统性、稳定性的综合要求.以《意见》为标志，我国档案工作进入了规范与创新的新常态.为适应新常态的档案工作，档案管理工作者应当具有战略思维，勇于并善于在档案工作的各个层面汇聚创意、组织创新，关注新变化，应用新技术，实现档案管理从传统的“收容队”到“先行者”的角色转换，争取占领新形势下档案管理工作的制高点，引领档案管理工作的新方向.

3 当前高校审计档案管理中存在的主要问题

从基层管理的视角看，目前高校审计工作的档案管理亟待加强.

3.1 重审计过程和结论，轻审计档案的管理

参与审计档案管理的各层级人员对审计过程的严谨性、准确性重视程度较高，但没有将审计档案管理工作也视为有效履行审计职能的重要组成部分，而在实际工作中将视其为非紧要、随时可以放下待续的事务性琐碎工作.参与审计档案管理的各层级人员需加强对《档案法》等系列法规文件的系统学习，加强自觉性，将审计档案管理工作重要性提升到法治建设的高度来认识.

3.2 高校审计档案管理投入不足，缺乏规范管理的基本保障

日常高校审计工作具有人手少、时间紧、任务重的特点，对审计档案管理投入尤其不足，需要结合本单位管理所需，制定必要的审计档案管理规章以及可操作的、标准化的作业流程.目前高校开展档案整理的具体工作一般由不同的人整理同专题审计档案，或同一个人在不同的时期整理同专题审计档案，或不同的人整理不同专题的审计档案，在审计项目材料各单元内的重要性排序方面没有统一性，规范性管理的落实程度有待提高，存在粗放随意、档案调阅不便和档案利用效率较低的问题.

3.3 高校审计档案管理手段落后，电子档案管理建设系统有待加强

目前高校审计档案管理以传统的人工操作为主，缺乏高效的电子档案管理系统.近年来，随着审计全覆盖工作不断向纵深推进，每个年度必须开展预算执行和决算审计工作，各年度应当开展内部控制专项审计，各年度分期分批集中展开领导干部经济责任审计工作等，高校审计工作任务加重，审计人力资源却有限，使档案整理工作效率低下.需运用新一代信息技术，建设电子档案管理系统，进行档案的科学管理、高效管理.

3.4 高校审计档案管理队伍建设，缺乏专职档案管理人员，档案再利用率低

高校普遍缺乏专职的档案管理人员，一般由未加系统专业培训的新人或勤工助学的学生具体开展档案整理的工作，存在归档不及时、档案分类不符合档案管理的基本要求等问题，造成档案再利用率低，不利于档案的“活化”及提供增值服务，高校审计档案管理队伍建设有待加强.

4 完善高校审计档案管理工作的主要路径

高校应提高对审计档案管理的重要性认识.2003年5月，前国家档案局局长杨东权在相关座谈会发言中曾谈到：“习近平同志说，档案工作是一项非常重要的工作，因为档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案.在全面建设小康社会进程中，档案工作显得越来越重要.”由此可见，档案工作的重要性，是“地基”性质的基础性工作，各项工作的顺利开展与档案工作的扎实程度密切相关.高校档案管理工作需从目前的人为排序呈现动态靠后或搁浅的状态，转变为日常工作流程，落实规范管理.

需加强高校内部审计档案管理教育.内部审计机构及其工作人员应肩负起为内部审计“存凭、留史、资政、育人”的工作使命，系统组织学习《档案法》及其系列相关法规，依法治档，将档案管理工作，至上而下，融入高校内部审计事业，形成不因事小而忽略，不因事缓而怠慢的共识，借以保证审计档案的真实、完整、可用和安全.要创新审计档案的收集模式、管理手段、服务机制，助力走好审计档案强校强审之路.强化审计档案管理教育，在规范管理中培育和彰显文化自信，促进档案管理者及档案工作参与人的成长.

4.1 建立高校内部审计档案管理相关制度和作业规程

内部审计专业性强，审计档案呈现了审计业务开展的全过程及关键环节，是考察检验内部审计机构及其工作人员履职尽责的重要文件.高校需根据单位实际情况，建立健全审计档案管理内部控制制度体系，从规章制度、工作手册以及工作流程等方面进行系统规范.做到档案管理有章可循，点面结合，责任到人，落到实处，可看，可用，实用，管用.

建设规范化管理，程序化操作的有效途径，如绘制审计项目档案归档流程图：将审计档案的收集、归类、编目编页、装订、移交等工作节点及相关要求用流程图标识，主要依据《第2308号内部审计具体准则—审计档案工作》（以下简称《档案准则》）第十五条规定的审计档案材料依序排列结论类、证明类、立项类以及备查类等四个单元材料，进行相应的档案归类和编目.各单元内的材料须遵循重要性原则排序—正件放前，附件随后；定稿在前，修改稿随后；汇总性文件放前，原始性文件附后等等.科学合规归类排序，是审计工作内在逻辑的外化呈现，既方便以后查阅，也便于理解审计实践方面作业及管理逻辑.

4.2 借力用力，教学相长，合作共赢

高校可通过培训教育学生获取相应的知识和技能，参与高校档案管理的工作（档案整理工作的责任者是审计人员及其所在审计机构，学生仅为协助支持），一方面提供审计档案管理工作的人力，一方面培养该领域的人才，为未来高校审计档案管理队伍建设提供人才支撑.

具体引导学生协助档案整理工作有以下两方面措施：

一是合理选择参与对象 审计档案工作专业性强，应选择审计或经济类、文秘类专业背景的学生，方便在审计以及文秘工作的思路方面进行高效沟通.其次，由于审计工作的特殊性，参与的学生要政治可靠，建议是共产党员.

二是培训方法得当 学生参与工作前需签订保密协议，上岗实操前必须进行系统的业务培训，培训内容包括：

（1）审计档案整理的目的意义

组织学习与档案管理相关的系列法律法规政策作业流程，强调档案整理对审计管理的重要性，同时调动学生工作积极性，积极鼓励建言献策，改进工作方法，提供工作效率，实现教学相长.

（2）审计档案整理的依据

学习审计档案整理的依据，主要包括单位综合档案管理以及 “档案准则”等相关要求.实操时重点依据“档案准则”第十四条识别各类审计档案材料，依据第十五条进行审计档案材料的四个单元排列，依据第十六条的要求进行审计档案内每组材料之间的排列.

（3）作业标准及其质量控制

学习归类编目，材料类别的排序，掌握重要性原则的运用标准，便于实操.切实做到同时期各项目档案编目之间比较，具有统一性；前后期项目档案编目之间比较，具有同一性.杜绝因档案整理的人或时间不同，而导致编目结果千差万别，没有内在规律可寻.强调卷内名称要清晰，便于识别查找；目录逻辑要清楚，符合规范要求；序号、页码等要素一应俱全，符合归档成卷标准.

档案整理的质量控制贯穿整个档案管理过程.借鉴“董建昌新兵训练法”，建议采用如下步骤用于指导学生：首先 老师讲给学生听，做给学生看，该讲的，该示范的，所有内容都在此环节讲解完成；其次 学生做给老师看；第三 讲评，找出问题所在；第四 再示范；第五 学生再操作；第六 再讲评；第七 学生重复训练加强，并提出合理化建议.如此反复直至合格.第八学生之间互相交流学习.以上做法可形成教学相长、互帮互学的良性循环，提高档案整理工作的成效.

（4）时间要求及进度跟踪

为促进档案整理工作有序高效进行，编制“审计档案整理人汇总表”和“项目档案整理情况一览表”，以“人”、“事”“时间”为侧重点，进行全过程跟踪，便于及时发现问题，掌握进度，控制质量.

按照档案管理的规范要求，一盒档案200页.实践证明，假设一个完整的审计档案以两盒装计算，一个经过培训的学生协助整理，手快的需要3-4个工作日，正常的需要5-6个工作日，手慢的需要7-10个工作日，即可完成一个完整作业链条的档案整理工作.

实践证明，借力勤工助学的学生协助档案管理工作，可以将大量事务性程序化作业化繁为简.交给经过评估可以胜任的同学，此做法，一能分担审计人员的部分工作量；二能助力“勤工助学”政策落到实处，从经济上实实在在帮到学生；三能帮助同学从心理到行动上进入“准就业”状态，对不久的将来正式进入职场相当于给出了“预热”期；四是不必外包社会审计机构，因此节约高额的档案整理费用，机会成本可量化.

4.3 积极创新，运用信息化技术提高档案管理效率

高校档案管理的规范化及创新点在计划、组织实施、人员分工、质量控制等过程.

4.3.1.在审计项目的实施方案里，将档案整理观念从“末位”，调整为“先行”，树立“档案质量，人人有责”的观念，推行档案管理“首接责任制”和“全过程控制”，以期从做事的起点上即保证档案的完整性、统一性，连贯性，保证档案管理工作的质量；

4.3.2.将审计项目资料归档的时间控制在审计报告呈报之后的1-2周内，视从审计方案到审计档案为一个完整的作业链条；

4.3.3.审计机构及其审计人员，应与时俱进，勇于自我革命，重构档案管理新理念，重组档案管理新架构，重建档案管理新流程，积极学习并应用新技术新方法，走档案管理无纸化信息化道路，摒弃刀耕火种的原始管理理念和方法，建立档案管理数据库，积极参与档案管理的大数据体系构建，提高档案管理的效能.

4.4 “活化”审计档案，旧为新用

内部审计不妨加强对审计档案信息的分析研究、综合加工，不断挖掘审计档案的价值，“活化”以前年度审计档案，使其变身为源源不断的信息库.比如在审前调查、审计方案、审计整改、各类审计宣传总结、单位审计发展史研究等方面，充分利用审计档案真实、全面、客观、公正的优势，充分挖掘审计档案资源的现实和历史价值，更好地为所在单位决策、管理提供参考，实现审计档案价值最大化.以审计项目的审前调查为例，如果系统调阅所在单位历年相关审计项目资料，用比较法研读即不难发现，各时期、各年度审计项目的侧重点，审查问题的深度和广度，往往与其所处时期及年度的国家、行业及单位的管理程度息息相关，特别是十八届四中全会将审计监督列入八大监督之一以来，审计(包括内部审计)不仅仅局限于经济管理视野之中的客观评价，而更加强调在中国共产党领导下的审计监督职能的实现.同时，从过往审计档案的审计手段、方法、程序等运用的习惯中，也能窥视所在单位文化的价值取向、审计环境的复杂程度、审计与被审计双方博弈的心智成熟程度，以及审计人员用心的深浅、职业操守的高低境界以及技能技巧的高下熟练程度等等，这些信息的收集、整理、提炼，有利于审计人员结合现实具体情况制定合理的审计项目实施方案且有效推进，直至写出高质量的审计报告并切实的促进整改.

4.5 构建审计档案文化价值体系

十八届四中全会将审计监督列入八大监督之一，对审计工作的定位发展提出了更新更高的要求，内部审计作为审计监督的三驾马车之一，在政府审计的监督指导下开展工作，要切实履行好内部审计监督的职责，不是一蹴而就的事情，而是一场持久战.持久的意义在相当程度上依赖审计档案管理这项基础工作.审计档案应该是再现重塑创新审计事业文化的基石，而这些“基石”的基本色调应该是文化情怀，具有档案管理的文化情怀，比具有相应的管理技术或者说管理方法更重要,因为文化传播途径与速度效果，非日积月累不能实现从量变到质变，历史的记忆，点点滴滴经年累月才能凝聚成文化.对于档案管理来说，如果将技能比作银牌，则管理方法当是金牌，而档案情怀必是王牌.所有参与档案管理的人，一旦有了档案情怀，必产生规范管理和创意创新的原动力和爆发力.因此，审计机构及其从业人员于情于理于法，均应重视档案文化建设.建设的主要内容应当包括弘扬档案管理的初心，秉持正确的档案价值观、行业精神、职业道德培育，以及审计机构及其从业人员的形象塑造等等.档案文化建设是一个动态过程，也是一项系统工程，任重道远，需循序渐进.

5 结语

高校审计档案管理需提高管理科学化、规范化、信息化水平，切实建好、管好、用好档案，从加强档案教育、提高档案管理在审计工作中的重要性、建立高校内部审计档案管理相关制度和具体操作指引、采用教学相长的模式、积极创新运用信息化技术提高档案利用率，以及构建审计档案文化价值体系等方面，进一步完善高校审计档案管理工作.