湖长制政策扩散的时间演进机理分析

李炎升 广东海洋大学管理学院

黎玉珍 广东石油化工学院外语学院

一、引言

为落实绿色发展理念，加快生态文明体制改革，湖长制政策在中央政府的强力主导下高效完成了自上而下的辐射扩散，各省区在执行中央政府指导性政策同时，陆续出台基于本地实际的相关具体举措。自2017年湖北省最早制定出台我国省级湖长制政策始，截止2018年年底，全国共计31个省、自治区、直辖市陆续跟进公布本省（区、市）湖长制文本，并在后续的政策实践当中不断修订、完善，逐步建立起系统的地方湖长制政策体系。

二、湖长制政策的时间演进机理分析

随着近几十年来的经济社会持续发展，国内积累了丰富的政策实践经验，政策扩散的研究领域随之不断得到拓展和深化。朱亚鹏系统评述了政策变迁的动因与类型、实践过程的模型建构；［1］周望结合政策扩散理论阐释了中国独具特色的“政策试验”实践；［2］王浦劬提出中国公共政策扩散的四种基本模式；［3］陈芳对政策扩散等概念进行了比对分析；［4］其他学者则对我国的房产税与增值税改革、自由贸易区的设立、教育政策、河长制度、居住证制度、特色小镇政策等诸多领域开展研究。但是基于政策扩散维度，分析湖长制的扩散演进历程，把握其时间演进机理规律的专门研究鲜见。

（一）湖长制政策的时间演进：近似“S形”扩散模式

1.政策演进的阶段性分期

（1）政策初创扩散期（2017.01-2018.02）。2017年1月21日，湖北省率先在全国出台首部省级湖长制实施方案，即《关于全面推行河湖长制的实施意见》，湖北省因此也成为了华中地区早期湖长制政策的扩散源头；2018年2月24日，山东省通过了《山东省在湖泊实施湖长制工作方案》，该方案要求在同年9月底前在全省全面建立起省、市、县、乡、村五级湖长体系，此举开华东地区省级湖长制政策之先例；同一时间，陕西省也跟进发布相关政策，这是西北地区最早公布湖长制方案的省份。截止2018年2月底，全国范围内初步形成了涵盖3个省级区域的湖长制政策扩散格局，这一阶段的数个早期扩散源为周边其他省份的湖长制政策持续扩散提供了良好的标杆与导向效应。

（2）政策扩散加速期（2018.03-2018.07）。2018年3月9日，宁夏河长制办公室印发《自治区河长办贯彻落实＜关于在湖泊实施湖长制的指导意见＞的通知》，要求全区在河长制的工作基础上建立健全湖长制度，并对做好基础保障工作进行了部署；此后，云南、上海、重庆、辽宁、湖南、安徽、河北、新疆、江西、广西、青海、西藏、吉林等20个省份先后跟进颁布本省湖长制建设的政策文件。这一时期湖长制政策在全国范围内快速推进、显著扩散，截止到2018年7月末，全国31个省、自治区、直辖市已有25个省级行政主体陆续出台本地区的湖长制政策方案，政策扩散省区占比已然超过八成。

（3）政策扩散放缓期（2018.08-2018.12）。随着湖长制政策在全国范围内历时五个月的快速推进，政策扩散省区累积量已开始趋于饱和，即进入了政策扩散的放缓期。2018年8月3日，内蒙古下发《内蒙古自治区实施湖长制工作方案》，同年9月1日，福建省发布《关于在湖泊实施湖长制的实施意见》；此后在当年的9月、10月，北京、海南、四川三个省份先后跟进发布契合本地实际的湖长制政策文本。随着2018年12月天津市公布此类政策文本，全国最后一个省级行政主体最终加入到了推行实施湖长制的行列中，这也标志着湖长制这一重大政策创新在全国范围内全面建立起来。

2.近“S形”曲线扩散特征

基于王浦劬等学者对中国公共政策扩散的三阶段划分［5］，在以特定时间单位为X轴，政策扩散累积量为Y轴的二维坐标图中，以若干点来表示不同时间单位内对应各自相关累积量所构成的点状图，即呈现出“S 形”曲线。而在政策实践层面，湖长制政策呈现出近“S形”的时间演进轨迹。

图1以Y轴表示湖长制政策扩散的省份累积量，以X轴表示时间单位，基于政策实践的具体实际，图中第一个时间刻度代表2017年，1-12月为2018年的时间单位。该图统计了2017-2018年间全国各省湖长制政策省际空间扩散的时间历程，显示了期间湖长制政策在各省扩散的时间进程，整体态势以近“S形”曲线持续增长，初步刻画出湖长制政策在省际间扩散的增量变化以及演进轨迹。

图1 2017-2018年省际间湖长制政策扩散累积量及时间轨迹 1-12月为2018年

3.近“S形”的时间演进特征成因

在政策实践层面，湖长制政策呈现出近“S形”的时间演进轨迹，有其特定的社会背景与成因。在政策扩散的第一阶段，是湖长制政策的探索与制定时期。湖北省素有“千湖之省”的美誉，但近几年来由于无序的工农业生产活动，导致大量湖泊水质持续呈现富营养化的恶化态势，湖泊正常的水体交换与自净功能逐渐丧失，加之多年的泥沙淤积，人工填埋等原因，全省大小湖泊面积也在不断缩减，湖北省各级政府在湖泊治理与保护的反复实践中逐步摸索出“湖长制”这一制度，并在地方的湖泊治理当中取得良好的环境与社会效益，黄冈市遗爱湖的有效治理便是其中的典型代表，这一做法使得当地湖泊的水环境得到有效治理的同时也直接加速了湖长制在湖北全省的普及实施，因此湖北省成为了全国范围内探索并推行湖长制政策的先行典范。与此同时，这一当初为应对湖泊严重污染问题的“临时制度”引起了国务院的关注与周边省份的注意，经过数月的实地考察调研与专家论证，总结湖北省率先实施湖长制的有益经验基础上，中央出台《关于湖泊实施湖长制的指导意见》，要求各省份结合自身实际，将本行政区域内所有湖泊纳入全面推行湖长制工作范围。这一旨在加强湖泊管理与保护的纲领性文件为各省份开展湖长制工作提供了政策指导与依据。为践行绿色发展理念，响应中央政府号召，妥善解决本省湖泊污染问题，时隔两月，山东、陕西同时推出本省推行湖长制的实施方案，并连续发布多项配套政策与制度开展湖长工作。因此，各省在面临严峻的湖泊污染形势与来自于中央政府的高位行政推动是这一阶段形成的重要原因，但基于各先行省份推行的湖长制政策效益尚待观察，制定的政策内容本身尚需完善、修订，其他省份及地区进行政策学习与借鉴并契合本地实际也是一个长期的动态弹性过程，需要持续的实践检验。因而这一阶段扩散进程初步形成了湖北、山东和陕西3个早期湖长制政策扩散源，在时间轨迹的塑造上呈现出缓慢上升态势，也是构成近“S形”初期时间扩散轨迹的重要原因。

在政策扩散的第二阶段，政策扩散累积量由第一阶段的3个早期扩散源猛增至25个省份，在时间扩散轨迹当中呈现出快速上升势头。究其原因，一是行政体制内的压力传导效应。继中央印发《关于湖泊实施湖长制的指导意见》这一湖泊治理的纲领性文件为全国范围内各省提供政策依据与指导的同时，国家水利部于2018年3月15日再次下发《贯彻落实＜关于在湖泊实施湖长制的指导意见＞的通知》，就各省份如何建立健全科学的湖长制提出12项具体要求，层层压实责任，传导压力。事实上，中国是单一制国家，中央与地方是领导与服从的关系，从中央到地方拥有完备的垂直分层行政体系，中央政府凭借高位行政权力驱动地方政府执行国家大政方针并输出政策效益，这意味着来自于中央层级的政策制度往往能够顺畅、迅速地扩散至省级及以下政策行动主体中，这也是构成湖长制政策的扩散体现出猛增态势的重要原因。二是前期全国范围内河长制的建立健全为湖长制工作的顺利开展奠定了基础。河流与湖泊两者在生态环境系统当中具有紧密的关系，是水体生态系统中的重要环节。两者相互补给，相互作用，共同维持陆地正常的水循环运动。河长制与湖长制是将绿色发展和生态文明建设，从理念向行动转化的具体制度安排，后者是前者的必要补充，在实际的执法工作过程中多数省份将二者统一纳入同一制度体系内。除辽宁、黑龙江、广西、陕西、西藏、甘肃、青海、新疆等8个省份提出在2018年6月底前全面建立河长制，其他23个省份均在2017年底全面建立起河长制度，这为湖长制在全国范围内的扩散走上快车道奠定了制度基础。三是各个省份辖区内有着数量不等的众多湖泊，不同程度地面临着严重的湖泊污染与治理的艰巨任务，各级行政主体也承担着较大的行政与舆论压力。正是在这些因素的综合作用下，湖长制的扩散进入明显的加速阶段，在时间轨迹的塑造上呈现出快速上升态势，也是构成近“S形”中期时间扩散轨迹的重要原因。

在政策扩散的第三阶段，政策扩散进入缓增期主要基于两个方面的原因。一是客观上政策扩散累积量趋于饱和。截止到第二阶段，在全国范围内31个省份已有25个省级行政主体落实湖长制，因而在这一阶段已经很难再看到类似第二阶段的大幅增长；二是增长动能主要来自于中央政府对湖长制政策的高位推动。关于建立健全湖长制的纲领性文件为该政策的扩散划定了时间表，要求全国各省在2018年年底前落实这一政策制度，因此，在扩散速度明显放缓的情况下湖长制的扩散也势必呈现出小幅增长的趋势，从而在时间轨迹的塑造上呈现出小幅增长态势，这也是构成近“S形”末端时间扩散轨迹的重要原因。

三、结论与启示

总体而言，不同的政策扩散阶段，有其独特的成因与特点，也正是在这些因素的综合作用下，湖长制政策的持续扩散呈现出缓慢增长——快速增长——小幅增长的基本轨迹态势，并最终形成近“S形”的时间扩散轨迹，符合政策扩散的一般规律。未来要综合把握湖长制政策的演进机理，精准结合湖泊治理态势，构建科学化、系统化、动态化的湖长制政策扩散机制，持续优化湖长制政策环境，是践行绿色发展理念、推进生态文明建设和打造美丽中国的必由之路。