浅谈社会资本在PPP项目前期及建设阶段财务管理关注重点

国 萃

PPP模式是国家实施供给侧结构性改革的重大举措，企业应充分认识推行PPP模式构建的重要意义，结合自身实际开展此项业务。本文以作者实际接触的PPP项目为参考，简述作者观察到的作为社会资本方及项目公司在项目前期及建设阶段财务管理者应关注的重点，探讨PPP业务管理如何规范健康发展。

一、PPP项目前期的关注重点

（一）PPP项目普遍投资大、运营期长，社会资本在选择项目时应选择符合自身产业发展方向的项目。在初步选定项目后，应及时与项目所在地政府进行深入商谈，跟踪对接，对合作模式、合作条件、合作期限、盈利模式以及投资收益等事项进行详细的沟通。建立联合工作机制，加快推进规划选址、用地评审、环评审批、可行性论证、水土保持评价、安全评价、社会稳定性评价、物有所值评价、财政支付能力评价、PPP项目实施方案编制及评审入库等前期工作事项。

（二）确定的项目应已纳入财政部全国PPP综合信息平台项目管理库或发改委PPP项目库。尤其关注项目付费来源要有保障，涉及政府付费的项目应按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的红线严格执行。同时实地考察当地已完工和正在实施的PPP项目数量、效益等实际情况，综合预判后期开展项目面临的风险，据以评估拟选择项目的综合效益。项目实施后还应持续关注当地每年对政府预算执行和财政收支情况的公告情况，对可能发生的政府支付风险预判，随时调整风险应对策略。使用者付费项目要做好项目市场付费能力调研。立项后进行可行性研究报告编制，单位应组织进行内部评审，形成内审意见，根据决策程序进行审批，保障前期工作的合规、有序。

（三）在拟定与政府的合同中应尽量对可能会产生分歧的事项明确解决流程，主要是发生相关费用的承担方。包括项目公司筹建期间发生的筹办人员职工薪酬、办公费、培训费、差旅费等；项目前期支付的规划、环评、可行性研究、设计、征地拆迁等费用。有些地方政府在招商时多强调利好，后期不能兑现及不能履行合同条款的风险都是存在的，合同中对不能履约的相关风险可制定补充措施。

（四）由于一般PPP项目承建单位前期垫资数额较大，运营期长资金回笼慢，所以社会资本可考虑选择自身有能力承担工程施工、有能力承担或组织运营的项目，尽量提高项目收益率降低风险。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”的情形可以不进行招标。因此，如果中标社会资本的子公司和中标社会资本共同作为特许经营类PPP项目的社会资本联合体，则可以由子公司直接承包该PPP项目的建筑工程。当然，前提是子公司具备合法有效的相应法定资质，以及依照法律、法规项目的具体情况符合此种条件。

（五）由于PPP项目周期长，投资大，项目公司前期大量的进项税额将占用社会资本的资金时间成本，项目全周期税务筹划非常重要。应在当前的税收政策下预判并确定未来整个生命周期的税务处理。主要考虑的税种是增值税、税金及附加、所得税，其中增值税对全投资内部收益率产生比较显著的影响。PPP项目财务测算中，可考虑将增值税进项税额作为成本项纳入测算范围。在纳税额测算中，要综合考虑工程材料占工程总额的比例，选择材料的供应方式，例如甲供材料还是包工包料，以及选择何种计税方法（一般计税或简易征收）。

（六）PPP项目公司普遍采取筹集资金的方式是贷款，融资渠道单一，使得公司负债比率较高，贷款还款时间固定，资金刚性需求比较大。由于项目全周期面临多种风险，包括政策变化等不可控风险，所以有可能投资收益不能达到预期效果，资金的流动性成为面临的主要财务风险。对项目承建单位在整个项目周期进行资金风险预测，并根据形式变化随时调整应对措施，保障在发生风险时企业能够正常经营，持续发展。

有些社会资本资金实力雄厚，同时投资多个PPP项目，更应关注叠加风险，创新融资方式，通过多种渠道筹资。2016年12月21日，国家发改委和中国证监会联合下发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），提出积极推进符合条件的PPP项目存量资产通过资产证券化方式融资。通过融资扩大投资规模，实现良性滚动发展，有利于促进转变经营方式，实现由传统经营方式向资本运营方式的转变。

二、PPP项目建设期的关注点

（一）由于PPP项目管理牵扯方面较多，很多方面也在探索中总结，社会资本或项目公司大多并没有制定完善的管理方案，存在每个部门都做着自己的事情，管理目标不统一，没有实现最优化管理。因此，为了提高项目管理的效率和质量，公司应当要建立完善统一的管理控制方案，对PPP项目进行全方位管理。

（二）PPP项目建设期应加强内、外部的协调管控，降低外部不可控因素的影响，避免内部可控因素的影响。建设期要面对的外部和内部各种因素都会对项目是否按期完工造成影响，是否能够按期完工进入运营期是项目前期管控的重点目标。例如在项目建设期面临的征地拆迁事宜是否能按计划执行对整体项目进展影响很大，一般在合同中明确此项工作由政府方开展，项目公司做配合工作，但因牵涉面多，不确定因素很多，应制定协调方案降低风险事件发生时产生的影响。PPP项目公司管理人员是否重视文件资料的归档工作，相关过程手续资料是否齐备，内部可控风险应在前期严格把控。例如变更签证事项，内部组织协调是否能按程序完成，是否存在按照传统工程模式只做了简单的现场签证流程，对产生签证变更的原因、签证变更的造价、签证变更是否完成等方面不明确，收集资料不全，不能形成完整的归档资料，造成未来审计审减的情况。

（三）PPP项目是社会资本与政府的合作，项目的投资评审在政府的监督指导下完成，对项目的造价管控要非常重视，所以在项目实施过程中及时进行招标控制价评审，按照评审报告要求依法合规组织招标采购工作。避免急于赶工期，先组织招采施工，后进行评审现象。

（四）整个PPP项目全生命周期中，时间最长的是项目运营期，财政支出责任是运营补贴，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，社会资本需要依据提供公共服务绩效评价结果获得对价支付，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》进一步明确，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。政府会基于未来提供公共服务的绩效定时向项目公司支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目列入支出预算。所以在项目进入运营期前，应关注政府是否将支付的费用列入预算，保障后期资金到位。

三、PPP项目建设期账务处理关注重点

（一）根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”所以PPP模式设立的项目公司的注册资本应采用实缴制而不能采用认缴制。

（二）PPP项目会计核算的核心是判断社会资本对提供公共服务的基础设施所拥有的权利性质。对于所建造的基础设施，如果在特许服务权期间或期满后，社会资本能够始终控制该基础设施的使用，那么就应当确认为自有的固定资产（例如BOO模式下的项目）；但是，如果在特许服务权期间，政府能够通过政策监管或合同约定的方式对该基础设施的使用以及期满移交实施控制，那么社会资本就应当根据《企业会计准则解释第2号》的具体规定，或者作为一项向公众收取费用的权利而确认为无形资产，或者无形资产及金融资产两者兼而有之。这也是现行会计准则中对特许服务权核算的特别之处。目前PPP的六种模式中，只有《企业会计准则解释第2号》中对BOT模式单独进行了规定。

PPP项目公司在项目建设期建造成本通过“长期应收款”或“无形资产”科目核算和归集相关成本费用。如果只核算一个项目，则可以根据PPP合同约定的相关条款分设二级、三级明细，根据具体合同情况增设不同的明细科目。如果核算多个项目，可按照新会计准则在“待摊投资”科目下的二级科目核算“工程建设其他费”，三级科目设置“项目建设前期开办费”“项目公司管理费”“工资薪金”等，在每月末或季度末根据各工程项目完工程度计算分摊率，分摊计入“长期应收款/无形资产-XXPPP项目-工程建设其他费”。

综上所述，社会资本及项目公司在PPP项目前期及建设期管控过程中，应建立与之相适应的科学管控模式，抓住管控关键点，为后期运营打好基础，全面提升管理效率及质量，促进PPP项目健康发展。