锐意求索创新路先行先试结硕果

2020-03-15夏春晖

检察风云 2020年24期

关键词：检察院监护检察机关

夏春晖

2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《未成年人保护法》（以下简称“新未保法”），将于2021年6月1日起施行，这部法律的施行将对未检工作发展产生重大影响。

在新未保法修法过程中，上海检察机关结合丰富的未检工作经验，向立法机关提出意见和建议，其中不少锐意创新的内容被新未保法吸纳。

创设性侵害违法犯罪人员入职查询与从业限制制度

新未保法亮点之一，是规定了密切接触未成年人行业入职查询与从业限制制度（第六十二条、第九十八条、第一百二十六条）。对此，上海检察机关在2017年已开始展开探索。

2016年在上海发生一起性侵未成年人案件。某教师在其家中为学生补课时，对该学生实施了强制猥亵行为。2015年11月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（九）》（简称“刑法修正案（九）”）对从业禁止作出规定：对于利用职业便利犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务犯罪的被告人，法院可以根据犯罪情况和预防再犯的需要，禁止被告人在刑罚执行完毕之日或者假释之日起3—5年内从事与犯罪行为相关的职业。但刑法修正案（九）关于违法犯罪的从业禁止规定，在侵害未成年人犯罪案件中还没有相关判例。2016年11月，上海市闵行区人民检察院（简称闵行区检察院）将该案起诉至法院时，建议法院对被告人适用“从业禁止”，法院采纳了检察机关的建议，这是全国首个对性侵未成年人的犯罪分子适用“从业禁止”的判例。2017年7月，闵行区检察院在办理该起教师利用职业便利性侵未成年人犯罪案件的基础上，会同区综治办、教育局等8部门会签了《关于限制涉性侵害违法犯罪人员从业办法（试行）》，在全国首创涉性侵害违法犯罪人员入职查询和从业限制制度。

2019年4月，上海市人民检察院在市委政法委的支持下，起草并会同市委政法委、市公安局、市教委、市卫健委等15家部门会签了《关于建立涉性侵害违法犯罪人员从业限制制度的意见》（简称《意见》）。《意见》的适用对象方面，要求本市教育、医疗、看护等与未成年人密切接触的行业用人单位在招录员工时，必须向公安机关查询拟录用的员工是否具有性侵害等违法犯罪记录，对有记录的人员不得录用。《意见》的适用行为方面，包括因实施强奸、猥亵儿童等犯罪行为，被追究刑事责任或者被检察机关相对不起诉的人员，也包括因实施猥亵，引诱、容留、介绍卖淫等违法行为而被公安机关行政处罚的人员。同时，相关单位要对本单位在职人员进行定期筛查。这也是全国首个省级层面的性侵害违法犯罪人员入职查询和从业限制制度。该制度施行至今，全市已经对近30万与未成年人密切接触的人员进行查询，其中不予录用、解聘有相关违法犯罪记录人员34人。《意见》出台后，不仅抬高了与未成年人密切接触的行业的就业门槛，加强了相关行业的人员管理，同时可以将侵害未成年人犯罪的预防关口前移。

2020年9月，最高检、公安部、教育部联合下发了《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》，吸纳了上海经验。

首创未成年被害人“一站式”取证与保护机制

新未保法亮点之二，是建立了未成年被害人、证人“一次性”询问和保护制度（第一百一十一条、第一百一十二条）。据记者了解，2015年7月，上海检察机关建立了全国第一个未成年被害人“一站式”取证和保护场所。所谓“一站式”取证保护，即对未成年被害人询问时采取同步身体检查与取证、同步录音录像等措施，尽量一次性完成取证工作，避免“二次伤害”，加强综合保护。

早在2010年，上海市检察机关在全国率先开始探索将性侵害等严重侵害未成年人的犯罪行为纳入未检部门专门办理。针对性侵害未成年人案件取证难度高、未成年被害人保护不完善、易造成“二次伤害”等问题，上海检察机关自2014年开始探索未成年被害人“一站式”取證保护工作。2015年7月，奉贤区检察院会同公安机关在金海派出所建立了全国首个未成年被害人“一站式”取证保护专门场所。2017年1月，上海市检察院与市高级法院、市公安局联合制定《性侵害未成年人犯罪案件办案指引（试行）》，明确“一站式”取证保护的基本原则和具体要求;2020年8月，上海市检察院与市公安局会签《关于进一步规范性侵害案件未成年被害人“一站式”取证保护工作的实施意见》，对“一站式”取证和保护工作进行全面规范。目前，全市已建立23个“一站式”场所，实现了全市覆盖，累计对313名未成年被害人进行询问，并同步开展保护工作，取得了良好的法律效果和社会效果。这项工作也得到了最高检的大力推广，今年初，最高检明确要求2020年底前全国各地市州至少建立一处“一站式”场所。

那么“一站式取证制度”在保护未成年被害人方面起到哪些积极作用？第一，该制度率先制定标准化工作规范，确保取证效果。办案场所温馨私密的环境能让未成年被害人从心理上感到放松和安全。询问低龄被害人时，侦查员会先通过与被害人一起做游戏、分享零食拉近彼此的距离，再借助娃娃、毛绒玩具等让年幼被害人直观描述遭受侵害的身体部位和侵害过程，并对询问过程同步录音录像，确保全面、真实地记录低龄被害人的陈述过程。

第二，该制度率先建立专门化办案机制，有效震慑犯罪。上海检察机关对性侵害未成年人犯罪坚持零容忍态度，针对性侵害未成年人案件普遍存在零口供、客观证据欠缺、言辞证据“一对一”等情形，根据办案衔接机制，在案发第一时间提前介入，引导侦查，重点审查未成年被害人的陈述是否符合情理逻辑，并围绕其陈述获取间接证据，形成证据锁链，依法从严从快批捕起诉，依法从重提出量刑建议，并积极建议适用从业禁止、禁制令，有效震慑性侵害未成年人犯罪。

第三，该制度率先引入社会化支持体系，落实保护救助。上海检察机关依托“一站式”取证保护制度，将身体康复、心理疏导、临时安置、经济救助和司法救助等进行整合，引入法律服务机构、社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量，共同搭建未成年被害人“一站式”保护救助平台。如奉贤区检察院在“一站式”取证询问时发现被害人出现PTSD（创伤后应激反应）症状，询问结束后由专业心理咨询师对其开展心理疏导，现该被害人已恢复正常学习生活。又如嘉定区检察院与区公安分局、区卫健委等共同设立“绿色通道”，在“一站式”取证过程中发现需要进行人身检查，提取体液、毛发等生物样本或需要开展医疗救助的，及时启动绿色医疗救助通道，开展取证、诊疗及救助服务。

上海打造私密温馨的“一站式”取证场所

办理全国首例未履行强制报告案

新未保法亮点之三，规定了侵害未成年人案件强制报告制度（第十一条、第一百一十七条）。对此，上海检察机关不断完善侵害未成年人案件强制报告制度责任闭环，积累了成功经验。

未成年人自我保护能力较弱。为了更加快速、准确地发现、处置未成年人受侵害事件，《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》《反家暴法》等相关法律法规，都对侵害未成年人案件强制报告制度作了相关规定。2020年5月7日，最高检牵头监察委、教育部、公安部等9部门制定了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》。为了让强制报告落到实处，2019年起，青浦、闵行、徐汇区检察院分别制定了本区的侵害未成年人案件强制报告制度，明确报告情形、细化报告流程、强化责任追究。2020年，青浦区检察院将一起校园性侵案件中知情不报的小学校长、书记移送监察机关，最终做出撤销党内职务，行政降级，专业职称降级的处分，这也是全国首例检察机关将未履行强制报告义务责任人移送监察机关处理的案件。

为进一步畅通相关组织和个人对侵害未成年人事件的报告渠道，2020年1月，上海市检察院依托“12355青少年权益保护”热线，与团市委、上海青春在线青少年公共服务中心合作共建“上海市未成年人权益保护监护平台”，面向全社会收集侵害未成年人案件、事件线索。同时，上海检察机关还组建了42名青年未检干部的志愿团队，每周六、日接听12355热线电话，现场分流、处置涉未成年人权益保护事件。

探索建立未成年人监护监督机制

新未保法亮点之四，是发展和完善了以家庭监护为基础，国家监护为兜底的未成年人监护制度：对于失职监护人可以进行训诫，并要求其接受家庭教育指导（第一百一十八条）。明确无人监护的未成年人由国家监护，检察机关可以督促、支持起诉等一系列制度（第一百零六条）。对此，上海检察机关已探索多年，并且建立了较为成熟的制度、机制。

办案人员密切关注“一站式”取证场所的询问情况

首先，上海检察机关积极探索强制亲职教育制度。早在20世纪90年代初期，上海检察机关未检部门就开始联合未成年人家长对涉罪未成年人进行教育矫治，引导其主动履行监护义务，配合检察机关开展教育矫治工作。2013年，上海检察机关开始探索强制亲职教育工作，对失职监护人采取训诫等教育措施，并要求其在一定期限内接受专业机构开展的家庭教育指导。2019年起，上海市检察院将亲职教育工作纳入未检条线考核指标，予以全面开展。2020年2月，上海市检察院制发了全国首个省级亲职教育制度规范性文件——《关于规范亲职教育工作的指导意见（试行）》，明确检察机关对实施家暴行为，放任、教唆未成年人实施违法犯罪行为，监护教育不当等七种情形的失职监护人，可以采取训诫、责令具结悔过、责令严加管教、责令接受家庭教育指导、建议公安机关治安处罚等亲职教育措施，并且制定了相关的文书，实现了案件化管理。2019年，全市各级未检部门共对532名家长开展亲职教育，其中435人为罪错未成年人家长，97人为被害人家长。

其次，上海检察机关不断完善监护缺失、监护困境未成年人司法保護机制。办理监护人侵害未成年人犯罪案件的过程中，在依法追究监护人刑事责任的基础上，上海检察机关立足“最有利于未成年人”原则，对于严重犯罪、没有悔改可能的监护人，主动加强与民政部门、被害人亲属等的沟通协作，依法督促、支持民政部门、被害未成年人亲属等提起撤销监护资格诉讼、追索抚养费诉讼等，用司法途径帮助未成年人获得有效监护，让国家监护落到实处。2018至2019年，全市未检部门通过检察建议启动撤销监护资格诉讼18件，对其中10件案件支持起诉，均获法院支持。

构建完善未检工作社会支持体系

新未保法亮点之五，规定国家支持社会组织、社会工作者参与涉案未成年人的心理干预、法律援助、社会调查、社会观护、教育矫治、社区矫正等工作（第一百一十六条）。对此，上海检察机关早在20世纪90年代初开始了探索。据记者了解，新未保法规定的法律援助、社会调查、社会观护等制度都源自上海。

创建未成年人社会观护制度。自1993年起，上海检察机关就开始探索依托团干部、青保老师等社会力量对取保候审等涉罪未成年人开展观护帮教;2003年，闵行区检察院最早依托青少年社工组织创建了社会观护制度;2010年上海检察机关建立了覆盖全市所有街镇的网格化社会观护体系。2011年至2019年，全市共设立观护总站16个、观护点214个、观护基地48个，累计对5566名涉罪未成年人落实观护帮教，不捕率从15%上升到45.4%，不诉率从7.7%上升到50.9%，99.4%涉罪未成年人没有脱保或者重新犯罪。依托日益成熟的观护体系，2010年，上海检察机关创设合适保证人制度，委托观护基地负责人、社工、青保老师等无利害关系第三人，担任无法提供保证人、交纳保证金的涉罪未成年人的保证人，在取保候审期间对其进行监管、帮教，为我国取保候审制度的完善作出积极贡献。合适保证人制度已经写入2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》。

完善未检工作社会支持体系。为加强与专业社工组织的配合衔接，规范社会力量参与未成年人司法保护工作，上海检察机关先后与预青专项组、团市委、市服务保护办、市财政局等单位会签了《上海市关于进一步建立、完善和规范办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（2011）、《涉罪未成年人帮教与维权工作备忘录》（2013）、《上海市进一步推进重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作实施意见》（2013）等制度，将社会调查、观护帮教、监督考察、合适成年人到场等工作纳入青少年事务社工职能范围，并将相关经费列入政法机关办案经费。

为进一步提升社会支持体系保护功能和运行效率，2016年11月，全市16个区级未成年人检察社会服务中心全部成立。2017年7月21日，上海市未成年人检察社会指导中心成立，市区两级未成年人检察社会服务体系全面建成。上海检察机关的做法获得了最高检的充分肯定，2018年，最高检、团中央会签《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》，将上海模式向全国推广，并在全国启动了未检工作社会支持体系建设试点工作，闵行区未成年人检察社会服务中心被确定为首批试点单位。

今年5月，上海市检察院会同市青少年服务和权益保护办公室等联合制定了《未成年人司法社会工作服务规范》，设定了未成年人司法社会服务评估标准。今年10月，在上海市检察院的积极参与和推动下，团市委成立了民办非企业组织“上海市阳光星辰少年司法社会服务中心”，专门负责向本市公检法司提供未成年人司法保护转介服务，真正实现了未成年人检察社会服务体系向未成年人司法社会服务体系的再升级。

创新未检法律监督职能

新未保法亮點之六，突出强调了检察机关的法律监督职责，规定检察机关依法对涉及未成年人的诉讼活动等进行监督;检察机关对未成年人合法权益受到侵犯的案件，可以督促、支持起诉，对涉及公共利益的，可以提起公益诉讼（第一百零五条、第一百零六条）。

在未检工作创立之初，未检部门仅履行刑事检察职能。随着未成年人司法保护需求的不断升级，上海检察机关于2006年提出了未检工作“捕诉监防”一体化工作模式，逐步将未检部门法律监督职能向刑事执行、民事、行政检察等延伸。2012年，最高检明确“捕诉监防”一体化为全国未检工作基本模式。2018年1月，最高检在全国部分省市开展未成年人刑事执行、民事、行政检察业务统一集中办理试点工作，上海检察机关成为首批试点单位。2019年，上海市检察院发文明确未检部门实行刑事、民事、行政、公益诉讼“四合一”办案模式。

近年来，上海检察机关积极探索办理涉未新类型监督案件，如长宁区检察院支持未成年人向教育机构提起民事诉讼案、崇明区检察院督促区教育局依法履职案、长宁区检察院就知名儿童读物中存在不良信息督促文化执法部门履职案、宝山区检察院就一起侵犯未成年人信息案提起刑事附带民事公益诉讼案等，均取得了非常好的治理效果。