姚建龙：新未保法促未检向综合检察拓展

本期客座总编辑

姚建龙：上海社会科学院法学研究所所长、博士生导师;兼任中国预防青少年犯罪研究会副会长、上海市预防青少年犯罪研究会会长、上海市法学会未成年人法研究会会长;曾任上海市长宁区人民检察院副检察长，上海政法学院党委常委、副校长，团中央权益部副部长等;荣膺全国未成年人思想道德建设工作先进工作者、第十八届“上海十大杰出青年”、上海市第五届“优秀中青年法学家”、上海市“曙光学者”等称号。

人民有所呼，修法有所应

《检察风云》：首先，作为未成年人法领域的专家，您如何评价新出台的未保法？

姚建龙：改革开放40年来，很少会有一部法律的修订，会像本次《未成年人保护法》这样受到如此热烈的关注。也很少有一部法律的修订，尚在过程之中就受到高度评价，刚一公布便赞美之声鹊起。

未成年人保护关系千家万户，本次修法拓展公众参与立法方式，广泛听取各界意见和建议，包括未成年人意见。仅修订草案一审稿在公开征求意见期间就收到4.9万条修改意见，其中，近半数由未成年人提出。全国人大法工委对于这些意见均进行了认真研究和吸收，对近些年来舆论关注的未成年人保护热点问题，诸如学生欺凌、性侵、儿童色情、网络沉迷、课业负担、儿童安全座椅、高空坠落、意外溺水、未成年人门票减免、儿童友好卫生设施等等，新未保法都增设或者完善了相关条款。可谓“人民有所呼，修法有所应”，是一次人民立法的生动实践。

修订后的新未保法构建了新时代未成年人保护工作新体制。这一新体制的设计“用心良苦”，既吸收了国际社会未成年人保护工作的经验，也充分发挥了中国特色社会主义的制度优势，同时还兼顾到了我国仍然存在发展不平衡不充分的国情，充分体现了“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”的要求。

《检察风云》：新未保法的出台对恶性事件的遏制建立了哪些初步反应机制？

姚建龙：近些年来，南京饿死女童案、毕节垃圾桶闷死留守儿童案等触犯人伦底线的涉未成年人恶性事件引起社会广泛关注。只有建立包括监测预防、发现报告、应急处置、评估转介、帮扶干预、督查追责为一体的未成年人保护综合反应机制，才能有效防止类似事件的发生。尽管是初步的，但新未保法仍在未成年人保护综合反应机制的建设上取得了以下重大进步：一是开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报（第九十七条）。二是建立密切接触未成年人单位工作人员在招聘时及入职后定期查询是否具有性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录以及相应从业禁止制度（第六十二条、第九十八条等）。三是建立发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的强制报告制度（第十一条等）。四是要求在公共场所设置走失未成年人安全警报系统（第五十五条第二款）。五是预留检察机关对负有未成年人保护法律责任部门的监督空间。新未保法第一百零五条规定：“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。”该条一个“等”字，含义深远。

新未保法将检察机关明确为监督机关

《检察风云》：新未保法赋予了检察机关怎样的角色定位？ 

姚建龙：修订后的新未保法所确立的未保工作新体制，上下一体、协调有序、责任明确，特别是将检察机关明确为监督机关，非常具有针对性，有助于保障未保工作新体制的流畅运作，破解“责任稀释”困境，形成未成年人保护合力。

《检察风云》：作为曾经在检察战线上的检务专家，您认为新未保法赋予了未成年人检察怎样的独特性？

姚建龙：宪法规定人民检察院是法律监督机关，《人民检察院组织法》第二十条第八款规定人民检察院所行使的职权包括“法律规定的其他职权”。修订后的新未保法立足检察机关基本职能，明确人民检察院在未保工作体制中的监督机关定位，是根据新时代未成年人保护工作发展的需要对检察机关法定职能的细化与深化。目前，从最高人民检察院到基层人民检察院，检察系统已经建立起相对完善的未检专门机构体系，未检职能也从传统的未成年人刑事检察向综合检察发展，有能力履行未保工作新体制中监督机关的职责。修订后的新未保法的颁布，也意味着未成年人检察已经在法律上具备了不同于刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察的独特性。在我看来，可以也应当视为第五大检察。

五大体系，打通未成年人保护任督二脉

《检察风云》：总体而言，新未保法有哪些值得关注的亮点？

姚建龙：我认为，新未保法有以下几个亮点。第一，建立协调机制。修订后的新未保法在细化主要相关国家机关未成年人保护具体职能的基础上，在总则中明确“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”。工作协调机制的建立，标志着未成年人保护正式成为政府的法定职责。

第二，明确牵头部门。修订后的新未保法第九条规定，“协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担”。尽管这一条款考虑我国地方的差异留下了省级人民政府可以确立牵头部门的弹性空间，但确立了“民政牵头为原则，其他部门牵头为例外”的法律要求，解决了自1991年以来未保法执法责任主体不明的难题。

第三，赋权协助单位。修订后的新未保法第十条规定：“共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人聯合会、关心下一代工作委员会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他人民团体、有关社会组织，应当协助各级人民政府及其有关部门、人民检察院、人民法院做好未成年人保护工作，维护未成年人合法权益。”相对原条文，这一规定增加了“应当”的表述，明确做好未成年人保护工作是人民团体和有关社会组织协助政府、司法机关的法定职责，同时也进一步明晰了人民团体和有关社会组织在未成年人保护工作新体制中的法定角色为“协助”而非“替代”。

第四，畅通专门力量。未保工作力量的专门化是避免未成年人保护工作体制“华而不实”的关键。修订后的新未保法明确要求政府自上而下建立未成年人保护工作专门机构与专门力量：首先，县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。其次，乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务。再次，支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。修订后的新未保法还要求国家司法机关“应当确定专门机构或者指定专门人员，负责办理涉及未成年人案件。办理涉及未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点”。

第五，确立监督机关。修订后的新未保法赋予了检察机关在未保工作体制中监督机关的地位，具体体现在三个方面：（1）对涉及未成年人事项的检察监督不限于“诉讼活动”。（2）明确将未成年人权益纳入公益诉讼范围。（3）明确了检察建议这一重要监督途径，并对被建议单位回复时间与方式提出要求，强化了检察建议的刚性。第一百一十四条规定，人民检察院“发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在一个月内作出书面回复”。尽管该条也同时赋予了公安机关、人民法院和司法行政部门建议权，但是由于检察机关作为法律监督机关的宪法定位以及检察建议可以公益诉讼为后盾，这种形式的检察监督更具专门性和独特性。

采写：张亮   编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com