公安机关关于警务指挥应急预案体系建设思考

周 旸，金 晋

（中国人民公安大学，北京 100038）

2003年非典事件发生以后，为提高对突发公共事件的应对能力，加强应急管理，我国开始推行以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，并逐步建立健全了应急预案体系。公安机关作为维稳处突的专业力量，担负着处置突发事（案）件的重要职责，应更加重视应急预案的编制与应用。在突发事（案）件的处置行动中，指挥是作战力诸因素中最关键的因素，是释放作战潜力的钥匙，也是提高作战效益的重要途径。因此，公安机关应当站在警务指挥的角度，本着应急预案应服务于警务指挥的原则，扎实推进应急预案体系建设，从而提高应对和处置突发事（案）件的能力。相比一些发达国家，我国应急预案体系建设起步较晚，也存在诸多问题，本文以警务指挥为角度，试图发掘当前公安机关应急预案体系建设过程中存在的不足并探讨改进的对策。

一、相关定义

（一）警务指挥

“警务指挥”也被称为“公安指挥”，目前“警务指挥”的提法更为警学界所接受和认可，因为“警务”突出了警务指挥的针对性，强调警务指挥不同于日常的领导与管理，针对的往往是紧急的、重大的警务处置行动。警务指挥是指“公安领导者及其警务指挥机构为达到一定目的，对所属警力和相关资源的警务行动进行运筹谋划和发令调度的行为。”[1]这一定义的具体内涵是：警务指挥实质上是一种有目的的行为；主体是公安领导者及其警务指挥机构；对象是所属警力和相关资源；本质属性是运筹谋划和发令调度。在警务作战中，指挥的正确与否关乎到整个作战行动的成败，警务指挥是警务处置行动的核心要素。警务指挥具有对抗性、强制性、风险性、可靠性、时效性、谋略性、法制性等特点。

（二）应急预案

目前，关于应急预案尚未形成统一的定义，各个领域的专家学者从不同角度对应急预案定义提出了不同的观点。有学者认为应急预案是指“在充分搜集危机事件相关信息，在调查本地区实际情况，分析危机应对能力的基础上针对可能发生的重大自然灾害、重大事故灾难以及各种突发公共事件而预先制定的有关计划和方案，以保证迅速、有效地展开应急与救援活动，降低危机造成的损失。”[2]作者认为站在警务指挥的角度，应急预案是指公安指挥机构针对各种可能突发的治安案件、刑事案件以及灾难事故，在充分调研相关信息和风险评估的基础上，依据相关的法律法规，以书面文字的形式所制定的一系列具体的紧急行动实施方案，以保证在突发事（案）件发生时能够快速反应、有效指挥、果断处置。应急预案具有针对性、法制性、预见性、科学性、实战性、动态性等特点。

（三）应急预案体系

根据《现代汉语辞典》的解释，体系是指若干有关事物或思想意识互相联系而构成的一个整体。应急预案体系是指“由不同层级、不同类型预案组成的、互相联系、全方位、多层次的预案网络。”[3]我国应急预案体系的特点为“横向到边、纵向到底”，即横向上要覆盖各种类型的突发事件，纵向上要覆盖从国家到地方的各个行政层级。公安机关应急预案体系作为我国应急预案体系的一个子系统，同样符合“横向到边、纵向到底”的特点。即纵向上覆盖各级公安机关，横向上覆盖各类突发事（案）件，常见的类型主要包括治安案件类应急预案、刑事案件类应急预案、灾难事故类应急预案、大型活动安保类应急预案。此外，还有其他主管部门制定的需要公安机关配合处置的应急预案，也应当作为公安机关应急预案体系的一部分进行研究。

二、应急预案在警务指挥中的作用

（一）科学完善的应急预案为警务指挥提供指导和依据

“凡事预则立，不预则废”，这句古语阐述了一个道理：充分的准备是做事成功的前提。站在警务作战的角度理解，如果事先没有做足准备，在指挥警务处置行动的过程中必然会杂乱无章，漏洞百出，也可能错失有利战机，甚至最终导致整个行动的失败。应急预案的本质属性就是针对各种可能的突发事（案）件以计划和方案形式做出的先期准备，在事件发生后，应急预案能够为指挥活动提供指导和依据。具体表现为以下几个方面：第一，应急预案会明确自身的适用范围以及工作原则，以便在突发事（案）件发生后能够根据突发事（案）件的具体类型快速启动相应的应急预案，同时保证指挥活动在大的方向上不会出错。第二，应急预案会明确规定处置行动的组织指挥体系，包括总指挥部和现场指挥部的指挥员组成、设立地点、职责作用，以理清指挥关系，避免多头指挥和混乱指挥。第三，应急预案会规定部门分工以及处置程序和措施，为制定具体的现场行动方案提供参考，起到辅助决策的作用。因此，科学完善的应急预案可以为警务指挥提供依据，保证指挥活动的顺利实施，从而提高成功处置突发事（案）件的概率。

（二）科学完善的应急预案有利于警务指挥的快速反应和果断决策

快速反应和果断决策是警务指挥的重要原则，因为突发事（案）件往往是突然发生的，现场情况瞬息万变，战机稍纵即逝，必须快速响应，把握战机，才能赢得主动。一部科学完善的应急预案是在经过信息收集、风险评估的基础上编制的，对一切可能进行了充分的预测和构想并提出了应对措施，具有很强的前瞻性、预判性和可操作性。当突发事（案）件发生时，相关单位如果能够迅速启动应急预案，并按照应急预案的要求快速构建指挥体系，对所属警力明确分工、明确职责，依照处理流程有条不紊地开展行动，就能把握住战机，从而有利于指挥的快速反应和果断决策。另外，随着治安形势的变化，在特定的区域、特殊的时间节点往往可能发生新类型的突发事（案）件，应急预案同时也会相应地更新和完善。

（三）科学完善的应急预案有利于加强警务指挥的控制和协调

“作战控制是指挥员对所属警力作战行动的掌握和制约，是指挥员通过行使职权而采取的一种强制性的行为。作战协调是指挥员对所属警力的作战行动在时间、空间、目标及各部署之间的配合等方面所进行的调整、调节与优化。”[4]控制和协调是实施指挥的重要手段，指挥行动的有效实施有赖于不间断的控制与协调。纵向上，一部科学完善的应急预案涵盖了警务指挥活动的整个流程，实现了从指挥体系建立到处置行动终止的各个环节的无缝衔接，保证了指挥的有序和流畅。横向上，许多复杂的突发事（案）件往往要求各区域、各部门、各警种协同作战。协同作战的指挥难度大，各处置力量之间协调配合困难，构建联动的应急预案体系可以有效解决这一问题，通过理顺指挥关系，明确责任划分和部门分工，加强彼此间的配合和协调，使所有的处置力量按照统一部署形成合力，以发挥出整体效能优势。因此，科学完善的应急预案加强了指挥员对所属警力作战行动的控制与协调，从而能保证指挥活动的有效实施。

（四）科学完善的应急预案保证警务指挥的合法实施

警务指挥作为一种执法行为，必须以宪法和法律作为活动准则，要求指挥员在指挥警务处置行动时必须严谨，绝不可逾越法律允许的范围，否则要担负法律责任并受到法律制裁。在处置突发事（案）件的指挥中，指挥员往往没有足够的时间充分思考，很容易因一时慌乱而做出不恰当、甚至违法的决策，参照应急预案进行指挥可以帮助指挥员把握好法律尺度。具体表现为以下几点：第一，应急预案本身具有法制性，《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》为应急预案编制的指导性法律依据，明确要求应急预案的编制要合法合规。第二，在应急预案编制过程中，专家人员会充分研究处置相关突发事（案）件所涉及的法律法规，在预案中以工作原则的形式划定底线，并制定出合理合法的处置措施，从法律层面上约束和保障指挥员的指挥活动。因此，科学完善的应急预案能够降低警务指挥的法律风险，保证警务指挥的合法实施。

三、目前应急预案在警务指挥中存在的问题

（一）应急预案未能获得公安指挥员的足够重视

上文已经论述过应急预案对于警务指挥的重要性，但在现实中各级指挥员对于应急预案编制与运用的重视程度远远不够，导致应急预案对于警务指挥很难切实有效地发挥作用。第一，应急预案是群策群力、集体智慧的结晶，是科学指挥的一种手段，但由于我国公安机关的很多指挥员习惯于“粗放型”和“经验型”的指挥方式，科学指挥的观念没有深入到每个指挥员的心中，因而应急预案往往未能得到指挥员的青睐。第二，我国的应急预案体系起步和建设较晚，目前仍处于完善阶段，尽管现阶段应急预案的总体数量可观，公安机关也编制了大量的应急预案，但这些应急预案的质量往往良莠不齐。一些单位编制应急预案仅仅是为了应付上级下达的任务，科学性和实战性得不到保证，从而经不起实战的检验，久而久之便失去了指挥员和一线参战民警的认同，最终被束之高阁。

（二）应急预案未能有效地服务于警务指挥实战

从微观而言，我国公安机关应急预案的具体内容缺乏可操作性。应急预案是应用型文本，目的是为了能够有效指挥实战，但公安机关应急预案中的原则性语言普遍较多，同时作为应急预案核心要素的“处置程序与措施”所规定的责任主体、相关责任、处置方法等方面的内容又给人一种模棱两可的印象，这样应急预案就难以作为警务指挥的参考和依据在实战中发挥作用。从宏观而言，我国公安机关的应急预案体系缺乏联动性。公安机关在处置一些复杂棘手的突发事（案）件时通常需要不同行政区域的各级公安机关、公安机关内的不同部门、不同警种之间的协同配合，并且公安机关还要同其他职能部门展开积极合作，如民政部门、卫生部门、宣传部门、武警部队、消防救援队伍等，指挥的协调与控制难度极大。由于我国公安机关应急预案之间联动性差，主要表现为公安机关不同层级应急预案之间、不同部门应急预案之间的处置协作方面衔接不到位，从指挥组织体系构建、各部门职责划分、处置措施等方面存在一些盲点、重叠、矛盾的现象，因此，目前公安机关的应急预案很难有效地帮助指挥员实现对多个不同处突力量之间的协调与控制。

（三）应急预案未能对警务指挥提供科学的指导

应急预案本身应当具有科学性，即应急预案应当符合客观实际，准确地反映客观规律，并能够有效地指导客观实践。目前我国公安机关的应急预案在一定程度上缺乏科学性，具体表现为以下几个方面：第一，公安机关的应急预案未能形成一个科学统一的标准和规范，一些应急预案的基本结构不够完整，尤其对“应急保障”“善后工作”“支持附件”这几个部分普遍存在缺失的情况。站在警务指挥的角度，“指挥保障”和“善后工作”作为整个指挥活动有机整体的一部分是不容被忽略的，但一些应急预案则提供不了这方面的支持。第二，公安机关在编制过程中未能对本单位的实际情况以及本地区的治安形势进行认真有效的调研和分析，风险识别与评估的质量偏低。应急预案编制的核心工作是风险识别与评估，但一些基层公安机关的预案编制团队对风险识别和评估的相关知识掌握不够充分，并且缺乏相关领域专家的指导，因此导致风险识别和评估的过程流于形式，很多潜在风险无法被识别，从而致使这些应急预案的科学性得不到保证，难以对警务指挥实战进行有效的指导。

（四）应急预案未能得到完善的后续管理

尽管应急预案的编制是应急预案体系建设的核心工作，但并不意味着只要编制完成就能够一劳永逸，因为预案本身是开放和动态的，需要不断加强应急预案的后续管理。应急预案的后续管理通常包括评审、培训、演练、修改、更新几项工作，其中应急预案的演练是后续管理最为关键的部分。一部应急预案是否科学，是否能够服务于实战，不仅需要对其进行严格的评审，更需要通过实战或演练的方式对其进行检验，因为实践才是检验真理的唯一标准。相较于实战的检验，演练这种实践方式付出的成本低，并能够提前暴露应急预案本身所存在的问题，为应急预案的修改和完善提供依据。但是，目前公安机关应急预案演练的现状不容乐观，表现为：一是对演练的重要性缺乏认识，有些演练的开展仅仅是为了完成任务或者满足宣传的需要；二是对演练的形式不够严谨，由于考虑到大规模、多要素的演练付出的人力、物力成本较高，因此演练设置的虚拟背景往往比较简单，演练的过程也流于形式，难以对应急预案本身以及处突力量的指挥处置能力进行有效的检验。

四、完善公安机关应急预案体系建设的对策

（一）加强思想重视，提高认识

推进公安机关应急预案体系建设的首要前提是加强公安指挥员及一线民警对于应急预案的思想重视，并且把对于应急预案的认识提升到科学的高度，才能充分调动广大民警自身的主观能动性，自觉地为公安机关应急预案体系建设作出努力和贡献。第一，公安指挥员应当转变单纯凭借经验指挥的思想观念，把科学指挥的观念深入到脑海。科学指挥是指公安指挥员凭借科学的理论、思维和科学的方法与技术进行警务指挥活动，在当前“科技兴警”的时代要求下，更应当大力倡导科学指挥。应急预案是群策群力、集体智慧的结晶，是科学指挥的一种手段，因此，公安指挥员要积极主动地把应急预案应用到指挥实践中，严格贯彻落实科学指挥的要求。第二，公安机关的相关领导及负责人要加倍重视应急预案的编制工作，给予充足的物质保障和精神支持。应急预案编制小组成员应该由本单位的主要领导及负责人、指挥员和一线民警代表、具备相关知识的专家学者组成，编制过程中应当认真调研相关信息并进行科学的风险识别与评估，杜绝抄袭剽窃和闭门造车的现象，这样应急预案的质量和实战性才能够得到保证，自然也会获得广大民警的认同，从而自觉推动应急预案体系建设。第三，公安机关要加强应急预案的培训工作。培训对象主要针对公安指挥员以及一线民警，培训的目的一是为了让公安指挥员及一线民警对应急预案形成一个科学清晰的认识，包括掌握应急预案的基本知识，熟悉应急预案的基本结构与内容，以及了解应急预案的作用；二是为了使公安指挥员和一线民警明确自身的职责分工和协同配合，以提高自身的指挥能力和处置能力。总之，培训的根本目的就是为了让公安指挥员和一线民警提高对应急预案认识，在提高认识的基础上做到对应急预案的重视。

（二）规范预案内容，服务实战

提高公安机关应急预案的实战效果，首先要对应急预案的具体内容进行规范。一般情况下，层级级别越高的应急预案原则性语言越多，总结概括性越强，这样有利于发挥对下级预案的宏观指导作用；层次越低的应急预案专业性越强，在内容上就应当简明具体，因此，应当着重对于相对低层级的应急预案内容进行规范。第一，文风上要简明扼要。要求原则性的语言不宜过多，并且要在应急预案的附件中添加图表，具体包括：应急预案框架图、组织指挥体系结构图、应急指挥信息系统示意图、应急处置流程图、相关地图、风险识别与评估表单、突发公共事件分级标准表等。因为在突发事（案）件的警务处置行动中，指挥员往往来不及浏览大段的文字，也很难去把控重点，运用图表与文字相结合的形式可以使指挥员对应急预案的内容一目了然，从而增强指挥的效能。第二，应急预案的内容应当具体化。比如“组织指挥体系”部分要明确规定各级指挥部的指挥员人选，落实到具体的个人，同时明确指挥员职责、指挥部地点、联络方式等要素；“处置程序与措施”部分要明确处置突发事（案）件的责任主体、相关责任、处置方法、装备保障等要素。总之应急预案的内容要注重简化、实化、图表化和具体化，保证其贴合警务指挥实战的要求。

提高公安机关应急预案实战效果的另一个途径是建立联动的公安机关应急预案体系。建立联动的预案体系要注意上级与下级应急预案、不同业务单位应急预案之间的互相衔接，针对这个问题各单位可以建立一个互相交流合作的平台，实现信息数据共享，以加强应急预案之间的兼容协调。此外，公安机关还应当注重与其他相关职能部门的积极沟通，将应急预案与其他职能部门的预案进行对接，从而在处置突发事（案）件的实战中加强公安机关内部不同部门、不同警种以及与其他职能部门之间的协作，实现警务指挥的有序协调。

（三）把握科学原则，讲求实效

“编制预案的过程实际上是对科学规律的认识过程，也是把科学理性的认识落实到具体可操作的制度和对策安排上的过程。”[5]因此，应急预案的编制要从警务指挥活动的实战出发，准确把握警务指挥规律，建立科学成熟的标准规范。一部科学完善的应急预案的结构应当包含以下九个部分，即总则、组织指挥体系、预测预警机制、应急响应和处置、应急保障、善后工作、监督管理、附则、支持附件。尤其要注意完善“应急保障” “善后工作” “支持附件”这几个部分，避免出现缺失的情况，从而使应急预案能够贯穿于警务指挥的整个过程，为警务指挥活动提供连续而有力的参照与指导。

提高应急预案的科学性除了要注重应急预案结构的完整性，还应当注重风险识别与评估的质量。风险识别与评估是指运用各种科学的方法认识潜在的风险及原因，对不同类别风险源进行风险级别评估并给出相应的防范建议。风险识别与评估的主要目的是从客观实际出发找出风险并评估，为应急预案的编制提供依据，从而赋予应急预案很强的针对性，避免其成为一纸空文。此外，风险识别与评估为公安机关提供治安防范监督指导，为配置必要的警力保障资源提供参考，避免警力保障资源配置过剩或配置不足。提高风险识别与评估的质量主要把握以下工作原则：第一，要坚持运用系统的分析方法，跳出惯性的思维模式，对一切潜在的风险进行充分构想。第二，要充分运用科学的方法对风险进行识别，常用的方法有专家评估法、现场调查法、文献材料法、历史案例法等。第三，要综合考察和调研多方面的信息和因素，除了要精确地识别风险因素，还应当涉及本单位实际情况和环境信息。本单位实际情况包括我方的组织结构、警力配置、战斗力、武器装备、后勤保障装备等；环境信息主要包括自然环境（地理特征、气候气象）、社会环境（人文风俗、舆论）等。第四，要坚持具体问题具体分析，不同类型的事（案）件所对应的风险因素也是不同的，要紧密结合具体突发事（案）件的特点以及相关的时间、空间等要素，根据具体的实际情况开展工作。

（四）完善后续管理，加强检验

由于我国公安机关的应急预案存在后续管理不够完善的问题，因此应急预案制定完成后还应当对其针对性、科学性、可操作性、实战性进行检验，检验主要通过评审和演练这两种方式进行。针对应急预案的评审方法有形式评审和要素评审，“形式评审主要用于应急预案备案时的评审，重点审查应急预案的编制程序和规范性，具体包括对应急预案的结构、格式、内容、文字、附件等内容进行审查；要素评审主要用于生产经营单位组织的应急预案评审工作，具体包括对风险识别与评估、应急组织机构与职责、预测预警机制、基本应急程序、应急保障等关键要素进行审查。”[6]公安机关可以借鉴并结合这两种评审方法对应急预案展开严格的评审，以便及时发现应急预案中存在的缺陷并修改和完善。

除了要加强应急预案的评审工作，针对应急预案的演练工作也不可或缺。公安机关应急预案的演练是指“在公安机关的组织下，由来自多个公安业务部门、警种的人员联合社会相关组织、机构成员，针对模拟的紧急事（案）件，按照预先编制的程序执行实际紧急事（案）件发生时各自所承担任务的排练活动。”[7]演练的方法主要包括桌面演练、功能演练和全面演练，公安机关要根据自身的需要，针对性地选择合适的演练方法，在条件允许的情况下最好开展一次全面演练。全面演练是最贴近实战的演练方法，可以充分检验应急预案的全部或大部分应急响应功能的运行情况。通过演练，可以识别应急预案当中存在的问题并为其修改和完善提供依据；通过演练，可以使公安指挥员进一步熟悉应急预案并提高自身的指挥水平；通过演练，各处置单位也能更好地找准自身定位并明确自身职责，提升自身的反应速度和处置能力，并且有助于各处置单位之间的协调和配合。总之，加强对应急预案的评审与演练，是检验一部应急预案是否合规有效的重要途径。

综上所述，我国公安机关应急预案是服务于警务指挥的，从警务指挥的角度发掘了目前公安机关应急预案体系建设过程中所存在的问题，针对这些问题，作者认为首先要从思想上提高对于应急预案体系建设的重视，然后在应急预案的编制过程中要从实战需求出发，始终把握科学原则，并且要完善应急预案的后续管理，希望能为我国公安机关应急预案体系建设提供一些参考。随着时代的不断发展与进步，我国公安机关应急预案体系会越来越完善，从而更好地帮助公安机关提升对突发事（案）件的指挥与处置能力。