政府在职业教育中的主导作用探析

杨顺灵

（江门职业技术学院，广东 江门 529040）

2010年5月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（后面简称“纲要”）中提出，我国职业教育将“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”。提出了“要调动行业企业积极性，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制订促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”的发展目标。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，优先发展教育事业。完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。同时，明确通过完善办学机制、加强立法来推进校企合作，在政府的大力推动下，理论界针对企业参与职业教育的模式提出了一些参考，即企业可通过直接创办学校、委托职业院校实施培训、企业接纳学生及教师实践、企业对职业教育投资等参与职业教育。不过，在具体实践过程中，政府以怎样的角色出现，如何发挥“主导”作用，仍是一个需要学术界、实践界以及教育主管部门深入思考的问题。因此，在职业教育研究中，探讨政府如何发挥主导作用，促使行业企业积极参与职业教育，对于推动我国职业教育的改革与发展有着重要的理论与现实意义。

1 政府指导行业企业参与职业教育现状

随着纲要的落地，产教合作、校企合作、工学结合的办学理念在高职教育中占据了主流地位，在职业教育界得到了广泛的认同和普遍的重视。在中央的大力倡导下，许多地方政府已经陆续制订了一些校企合作地方法规，有意识地引导企业参与职业教育，为校企合作的深入开展提供了一定的依据，但政府干预与直接介入过多、社会力量参与程度偏低，校企合作的推进仍然困难重重，行业企业参与的积极性普遍不高，企业参与职业技术教育无论是深度还是广度都还不尽如人意。从政府的层面来看，主要存在以下问题：

1.1 校企合作相关法律法规不完善

我国1996年颁布的《中华人民共和国职业技术教育法》第六条规定，各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划，行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务，作为我国职业教育领域的基本法，从法理上明确了政府、企业在职业教育中的责任和义务。但是没有具体的操作指引，可操作性不强。在实施过程中，虽然地方政府也陆续出台过一些相关的地方法规，但仍属于各自为政，缺乏法律层面的统一规定，无法在具体实践中发挥作用。

1.2 政府职责的角色定位不清晰

在我国现行的职业教育管理体制中，职业教育管理归口教育主管部门。政府以管理者的身份介入职业教育，主要表现为教育经费的投入和相应的监督管理。目前，政府财政资金投入是职业教育机构最主要的资金来源，但政府教育经费投入主要方向是普通教育而不是职业教育，同时政府的监督管理多以行政命令的方式出现，导致管理效率不高，一定程度上制约了职业教育的发展。

1.3 缺乏行业企业参与职业教育的相关激励机制

由于职业教育的“职业”性，行业企业在职业教育中发挥着不可替代的作用。但在学校本位的教育观影响下，政府主管职业教育，职业院校成为职业教育的绝对主体。目前，虽然校企合作观念已深入人心，但校企合作经常表现为一头热的情形，行业企业缺乏主动参与的欲望和需求。其原因主要是：企业作为一个自主经营、自负盈亏的经济组织，获取最大利益是其开展日常经营活动的终极目标，从成本效益角度分析，企业参与职业教育的成本大于其获得的收益。比如目前企业投资创办民办职业院校，政府几乎没有任何政策支持，企业接受职业院校学生实习和专业教师挂职锻炼，不存在成本优势，企业对职业院校的捐赠，也不属于公益性捐赠无法享受税前扣除的优惠等，由于缺乏政府的有效支持，完全按照市场经济规律来决策，企业自然不会主动参与职业教育。同时，作为有效沟通企业与职业院校的行业组织，由于我国的实际情况，大多数行业组织与政府行政管理部门之间联系密切。有的行业部门是由政府机构直接设立的，而有的行业部门本身就是政府内部机构转化而来。行业组织的这种明显的官方背景，使其形同虚设，基本上成为了政府部门的延伸。目前大部分行业组织的职能主要集中在学术研究上，无法有效地联通企业和职业院校的需求。因此，由于缺乏政府有效的政策引导和支持，“行业指导，企业参与”成了一句空口号，职业教育的“职业性”也大打折扣，造成了目前校企合作只是学校一头热的尴尬局面。

2 政府在职业教育中的角色地位分析

《辞海》对“主导”一词的解释是：“主要的并且引导事物向某方向发展的”。因此“政府主导”应从以下三个方面来解读：首先，政府在职业教育中居于核心地位，应该发挥“主要的”作用。其次，政府在职业教育中发挥作用应通过“引导”的方式，而不应该是强制的行政命令的方式。第三，政府引导职业教育应使其向符合其所规定的方向发展，这也是政府主导的终极目标。基于以上解读，我们对政府主导职业教育应综合阐述为：在职业教育发展中处于核心地位的政府利用引导的方式方法促成职业教育依据其所确定的方向发展。具体来说，政府在职业教育中应扮演如下两种角色：

2.1 支持的角色

发展职业教育，政府的支持是至关重要的。由于企业的趋利性特征，只要企业参与职业教育具有利益上的优势，或者有利于提高企业的声誉及社会地位，就能有效促使企业积极参与职业教育。因此政府作为职业教育的管理者，应充分发挥政府职能，通过制订相关法律法规，打消企业的顾虑，充分发挥指挥棒功能，从政策层面全面支持行业企业参与职业教育，比如给与企业资金的支持、税收的支持或者社会声誉上的支持等。只有获得了政府的支持，企业才会愿意参与职业教育，才能谈得上真正的校企合作，职业教育才能真正体现“职业性”的特定，全面提高人才培养质量。

2.2 统筹的角色

职业教育不同于普通教育，其“职业性”特征决定了职业教育的发展必须紧跟经济的发展步伐，培养经济建设所需的各类技术技能型人才。因此，政府部门应结合当前的经济发展形势，以市场需求为导向，将职业教育纳入经济发展的规划中，制订与产业发展紧密衔接的职业教育发展规划，为职业教育确定发展的大方向。同时，制订和落实促进校企合作的专项政策，建立健全相关制度，完善保障措施，采用积极引导的方式，搭建资源共享、校企合作平台，将行业、企业和学校有效串联起来，再通过整合教育资源和生产要素，统筹调配有限的人力、物力和财力，协调企业、行业和学校及其相关各方的关系。

3 政府主导职业教育的主要方式

基于以上分析，政府在主导职业教育的过程中应准确理解“主导”的内涵，充分发挥政府支持和统筹的角色作用，解决有所为有所不为的问题，在“放权”与“调控”之间寻找最佳平衡，从而最佳地发挥自己在推动本国职业教育发展中的作用。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，优先发展教育事业。完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。具体来说，政府应该在以下几个方面有所作为：

3.1 修订《职业教育法》

在法律层面进一步明确职业教育的定位以及政府、行业、企业以及学校等各要素在职业教育发展中的权利与义务等问题，做好职业教育发展的顶层设计。我国目前的《中华人民共和国职业教育法》是1996年制订并颁布的，是职业教育领域的基本法。其制订与实施使我国职业教育终于走上了有法可依的时代，在我国职业教育史上具有里程碑的意义。职业教育法实施至今，已有23年的历史。在这23年中，随着时代的发展，我国经济形势发生了翻天覆地的变化，产业结构和企业的管理模式发生了很大的改变，而作为职业教育领域基本法的《职业教育法》，将职业教育定位于职业技术与培训，在人才培养的针对性及质量、办学规模等方面已经跟不上经济发展对职业教育的需求。因此，我们应在充分借鉴国际发达国家的职业教育实践经验的基础上，对职业教育进行重新定位，同时进一步明确政府、行业、企业以及学校等要素的角色定位，细化各要素在职业教育发展中的权利与义务。

3.2 创新办学机制及引入多元投资主体共建职业教育集团

职业教育主要为行业企业发展培养适用的技术技能型人才，这一“职业性”特点决定了高职院校的人才培养与行业企业的实际需求有着密不可分的联系，职业教育必须根据社会经济发展的需要和企业的实际需求设置专业、确定人才培养方案，在培养方式、课程设置、教学过程等方面与企业的实际需求紧密对接，因此行业企业也应该是职业教育不可或缺的重要主体。目前，我国的职业教育主要资金来源由财政性教育经费投入、学生学费收入、社会机构捐赠收入及其他收入等构成，其中政府财政资金投入和学生学费收入占85以上%。由于缺乏政策支持，作为高职服务对象的企业投入极其有限。这种官本位的办学机制使企业游离于职业教育之外，使职业教育与企业的实际需求发生偏离。因此政府应积极发挥主导作用，在地方产业规划布局中，同步规划覆盖全产业链的职业教育集团，对当地的职业教育资源进行有效整合，创新办学机制，通过各种政策机制鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育。按照市场导向、利益共享、合作互赢的原则进行市场化运作，形成政府企业合力出资，职业教育机构提供教育资源，政府部门提供职业认证的职业教育新模式，最终实现教育链对接地方产业链、教学改革对接企业流程改造、职业精神培育对接企业文化塑造，使企业真正成为职业教育的主体，积极参与职业教育，最终成长为教育型企业。

3.3 积极培育专业性的社会组织及充分发挥其在职业教育和企业之间的桥梁作用

职业教育的发展必须依托产业的发展，无论在发达国家还是在发展中国家，专业性的社会组织作为政府与市场之间的桥梁和纽带，在解决“市场失灵”和“政府失灵”问题方面发挥着不可替代的重要作用。随着我国改革开放的不断深入，各个行业也相继成立了行业协会、商会、基金会等专业性的社会组织。但是，对比其他发达国家，由于法律对行业协会的权利义务不明确，政府过度行政管理也使行业协会在职业教育和市场之间的沟通浮于表面。目前，我国行业协会、商会参与职业教育大多停留于学术研究领域，其广度和深度都有待进一步加强。因此，政府应该通过立法明确专业性社会组织的权利与义务，采取各种措施积极培育和扶持培育专业性的社会组织的发展，在行政管理上逐步放权，鼓励其制订行业标准、进行职业资格鉴定和认证，在职业教育教学管理、课程专业设置、评估机制、实习就业等多个领域发挥作用，同时促进企业和职业院校围绕产业关键技术、核心工艺和共性问题开展协同创新，引导基础研究成果向产业技术进行转化，提高行业内的企业与职业院校之间的校企合作深度和广度。

3.4 落实经费支持政策和打消企业顾虑及引导企业参与职业教育

由于企业是自主经营、自负因亏的经济实体，一直以来，企业缺乏参与职业教育的积极性。究其原因，一方面，企业社会责任意识淡薄，缺乏奉献精神；另一方面，盈利仍然是企业生产经营的最主要目标，缺乏有效的利益驱动是才是最根本的原因。因此在目前来看，无视企业的基本利益诉求，单方面要求企业履行职业教育义务是行不通的。政府应积极发挥主导作用，落实经费支持政策，打消企业顾虑，才能从根本上解决校企合作学校一头热，企业表面应付，无心参与的困境。相关的法律法规至少应该包括：一方面，政府要给与参与职业教育的企业一定的专项补助，用以弥补企业接纳学生实训和专业教师挂职锻炼所发生的成本；其次，政府应加大对参与职业教育的企业进行金融支持的力度，对于企业与职业院校联合设立职业教育实习实训基地、合作建设实验室或生产车间等投资行为给与政策性银行贷款支持，或鼓励企业发行教育债券，使企业能多渠道、低成本筹集所需资金；第三，给与参与职业教育的企业一定程度的税收优惠，如直接进行税费减免，或对企业接收实习生所实际发生的费用、企业与职业院校共同研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发费用等可给与企业所得税加计扣除等。

4 结语

职业教育发展本质上是一定历史阶段社会经济整体发展的产物。近三十年来，尽管我国政府始终重视职业教育的发展，不断出台发展职业教育的相关政策，但是职业教育仍然存在诸多问题。行业、企业本身由于种种原因决定了他们缺乏主动参与、推动职业教育发展积极性和主动性。要从根本上解决这些问题，还有赖社会整体的进步与发展。在此过程中，急于求成是行不通的。政府要积极转变职能，找准着力点，主动出击，充分发挥主导和统筹作用，切实在推动社会整体条件上下功夫，从而促进职业教育的健康、可持续发展。