环境行政公益诉讼诉前程序研究

张波,秦玉娈

(河北地质大学 法政学院， 河北 石家庄 050000)

环境行政公益诉讼制度从试点探索到运行至今，虽整体运行成效显著，但在诉前程序方面有待完善。学术界对于环境行政公益诉讼诉前程序的研究大都采用文献分析法，主要针对诉前程序的可行性与必要性(1)参见胡卫列，田凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究[J].行政法学研究,2017(2):19-35；刘辉.检察机关提起公益诉讼诉前程序研究[J].中国检察官，2017(3):71-74；张锋.检察环境公益诉讼之诉前程序研究[J].政治与法律，2018(11):151-160。、诉前程序检察建议的法律属性(2)参见张晋邦.论检察建议的监督属性——以行政公益诉讼中行政机关执行检察建议为视角[J].四川师范大学学报(社会科学版)，2018，45(6):71-78；王万华.完善检察机关 提起行政公益诉讼制度的若干问题[J].法学杂志，2018，39(1):96-108；黄学贤.行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2018，39(2):41-53，191。等问题予以分析，缺乏对诉前程序相关案例的研究。本文从最高人民检察院(以下简称“最高检”)发布的环境行政公益诉讼诉前程序指导性案例以及典型案例入手，对当下环境行政公益诉讼诉前程序运行过程中的困境——行政机关“履行职责”的认定、审查标准的类型化分析、检察建议的优化、特殊期限的回应以及与诉讼程序的衔接等问题进行检视，以期能够在实践上妥善解决以上相关问题。

一、环境行政公益诉讼诉前程序：本质反思与成效评估

(一)本质反思

环境行政公益诉讼诉前程序作为我国检察公益诉讼的特色制度之一，从试点至今，一直被学术界和实务界所推崇、所热议。究其原因，一方面在于诉前程序强大的分流功效[1]，另一方面在于其自身特有的价值导向。首先，诉前程序的分流功效表现为“阻断剂”或“桥梁”的作用。诉前程序的“阻断”作用主要是指行政机关在诉前程序期间依法全面履行职责，环境公益受损情况脱离侵害状态，则可“阻断”检察机关环境行政公益诉讼程序的提起；诉前程序的“桥梁”作用则是作为诉讼程序启动的“起点”，开启了司法渠道上的追责。其次，就诉前程序制度的价值导向而言，在检察环境公益诉讼试点之初，最高检相关负责人就对此作出了初步的解读——切实提高检察监督的效力、充分发挥行政机关履行职责的能动性、有效节约有限的司法资源。在试点过程中，最高检又再一次重申了该制度的价值优越性——通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现。最后，为了防止诉前程序制度分流功效与价值导向的“定时淘汰”，亟须对该制度进行本质反思。

环境行政公益诉讼诉前程序依托环境行政公益诉讼制度而展开，因而对于其本质的反思仍需借助环境行政公益诉讼制度作为分析支点。为了对诉前程序的本质予以全面反思，需要对环境行政公益诉讼制度进行新视角考究，即将制度性质、核心要义以及根本目的三者融合。明确一项法律制度的性质，是研究该制度后续相关内容的基准；核心要义则是在解析制度性质的基础上，根据制度设计自身的特点找寻出发点和落脚点；而根本目的则是解决制度实践运行规律中的相关问题。环境行政公益诉讼制度新视角考究的切入点则是重新审视司法权(检察权)与行政权之间的关系[2]，即准确界定环境行政公益诉讼范围内的“法律监督”性质，规范检察权的审慎行使边界，尊重行政权正常运行规律，为保障行政权依法行使提供“照明灯”[3]。

从试点之初，最高检就强调环境行政公益诉讼的性质是督促之诉、协同之诉。督促之诉指的就是司法权(检察权)对行政权的制约，制约方式为法律监督。新时代检察机关的法律监督可被理解为“法律的守护人”[4]，检察机关办理公益诉讼案件的主要任务则是充分发挥法律监督的职能作用，这一点也与“四大检察”理论[5]——行政检察、民事检察、刑事检察以及公益诉讼检察相契合。2018年，最高检对“法律监督”的具体内涵作出新解，环境行政公益诉讼“法律监督”的性质在“四大检察”理论中得到全面解析。环境行政公益诉讼“法律监督”的性质，即“发力点”在于对国家利益和社会公共利益的保护，是“公益的守护人”。在环境行政公益诉讼领域下，公益是待检测的“标本”，行政机关的“履行职责”则是作为公益是否得到全面维护的“检测剂”。若“检测剂”发生反应，则证明“标本”存在问题，即公益存在受损情形，此时检察机关作为“标本”的“守护者”和“检测剂”的“管理者”，应尽快采取相应措施予以解决。

应当明确，环境行政公益诉讼不同于环境民事公益诉讼，其更加注重的是“非诉”而不是“诉讼”。“非诉”强调司法权(检察权)对行政权的法律监督，而诉前程序正是作为有效实施“非诉”这一目的而确立的新型法律监督模式。所以，诉前程序的本质仍是环境行政公益诉讼本质的“前置延伸”。诉前程序的整体运行仍需重新摆正司法权(检察权)与行政权之间的制约关系——行政机关作为公益的“第一守护人”，依法全面履行生态环境保护的职责；而检察机关作为公益诉讼人，应及时依法对破坏生态环境的行为启动前置性“非诉”程序。

(二)成效评估

环境行政公益诉前程序的成效评估主要包括两部分：一方面是环境行政公益诉讼法律规范的实际实施效果，另一方面是已完结的环境行政公益诉讼诉前程序案件回溯剖析。

试点先行离不开法律规范的导引。2014年，十八届四中全会中提出 “探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年，全国人大常委会作出决定，授权13个省市的检察机关开展探索建立检察机关公益诉讼制度的试点工作。同年7月，最高检印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称“《试点方案》”)，就检察机关提起公益诉讼制度中的起诉范围、诉前程序等相关内容进行了初步的规定。为有效落实《试点方案》中的具体内容，同年12月，最高检又发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称“《试点实施办法》”)，对《试点方案》中没有规定但实践中需要的相关内容作了进一步的规范，并加强了诉前程序方面的具体要求。2017年，为更好地满足检察机关提起公益诉讼的法律依据，《中华人民共和国民事诉讼法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》同时就该问题作出了修正，为公益诉讼的稳定开展提供了更充实的法律援引。2018年最高人民法院以及最高检联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《检察公益诉讼解释》”)，整合现行公益诉讼中的实践经验，对检察行政公益诉讼制度进行了全面且详实的规范。

此外，13个试点省市在国家政策的指导下相继开展了民事以及行政公益诉讼案件的探索，并颁布了一系列法律规范，如山东省此前颁发的《关于在环境保护行政执法检察监督工作中加强协作配合的意见》以及《山东省检察机关提起公益诉讼试点实施方案》等；北京市颁发的《北京市检察机关开展提起民事公益诉讼、行政公益诉讼试点工作方案》及其实施细则。截止2020年年初，全国范围内各省市已相继颁布了诸多环境行政公益诉讼案件的方案、实施细则以及办案指南等法律文件，为环境行政公益诉讼的全面实施打下了深厚的法律根基。

环境公益是否在已完结案件中脱离侵害状态并得到有效恢复，是对环境行政公益诉讼案件最公正的检验标准，与此同时，特殊时期下公益案件的办理，也是对环境行政公益诉讼制度的一次“大考”。2019年度检察公益诉讼办理诉前程序案件10万余件，提起检察公益诉讼4 700余件，各省市的公益诉讼案件完结情况良好[6]。日前，最高检就2020年第一季度检察公益诉讼办案数据予以公布[7]。诉前程序方面，相较于民事公益诉讼，环境行政公益诉讼诉前程序占比较小，且诉前程序以生态环境和资源保护领域为重。诉讼程序方面，环境行政公益诉讼案件大幅下降，占比较小；民事公益诉讼案件比重较大。办案效果方面，生态环境和资源保护领域得到了全面的保护，诸如林地、湿地等恢复力度达8万多亩。此外，就相关污染严重型的企业予以大幅度关停和整治，并索赔环境损害赔偿金以及生态治理恢复费用。

综上，尽管环境行政公益诉讼制度整体运行效果良好，但2019年度检察公益诉讼数据报告中也反映出诉前程序存在检察建议落实不到位、事后反弹等问题。因此，为了日后避免以上现象的再次出现，需要对环境行政公益诉讼诉前程序整体制度予以检视及完善。

二、环境行政公益诉讼诉前程序制度检视

诉前程序作为环境行政公益诉讼“非诉”的前端，其整体实施模式分为启动、运行以及终止三大阶段。本文以最高检发布的指导性案例以及典型案例为索引，以此分析各阶段的症结——检察机关履行职责的判断、行政不作为的认定、检察建议的性质及实践适用以及回复期限的适用等情形，从而优化并完善诉前程序制度。

(一)启动阶段：“履职”认定不明与审查标准判断失衡

环境行政公益诉讼诉前程序启动阶段分为最初起始点和真正意义上的启动标准。诉前程序的起点强调的是相关主体的行为范式，本文主要指行政机关与检察机关在维护公益过程中的正常履职行为。此处主要对检察机关“履行职责”的行为进行分析，行政机关“履行职责”的判定在下文诉前程序的审查标准中进行解析。据最高检发布的指导性案例以及典型案例来看，几乎所有的案件都是检察机关在履行职责中主动发现公益受损情形，继而提起公益诉讼[8]。但实践中也存在检察机关在履行法律职责过程中未发现的“漏网之鱼”，即“若行政机关在执法过程中出现执法不严现象，并且行政相对人对此保持缄默，则此时检察机关对于因执法不严的行政行为所导致的公益受损情形的掌握情况处于‘一片空白’的困境”[9]。虽然《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称“《办案指南》”)中就“履行职责”的范围进行了扩张解释，将检察机关、行政机关以及刑事机关在联合平台中所发现的公益线索也视为“在履行职责中发现”，但是根据2019年度公益诉讼办案数据显示，“漏网之鱼”现象依然存在。

诉前程序判断标准与诉讼程序判断标准是形式性与实质性的关系[10]。诉前程序启动标准是具体判断是否真正启动诉前程序，启动标准与诉前程序之间是充分与必要的关系。学界对于诉前程序的启动标准持双重标准观点，即行政不作为说与公益受损说；而对于诉前程序终止标准的认定问题，则坚持“公益恢复说”单一标准。此外，由于诉前程序特殊的转化作用，如何认定 “行政不作为”成为判定行政行为可诉性的基本标准[11]，但针对“行政不作为”的认定标准也是意见不一，诸如全面履行完成说、公益完全恢复说或履行检察建议说，等等。综上，程序标准的判断失衡，会导致实践运行过程的“断续”——诉前程序整体运行模式“异化”以及后续诉讼程序不协调。

(二)运行阶段：检察建议原则化与期限设置刚性化

检察建议是诉前程序中的“必备工具”，它既是检察机关介入到行政公益诉讼并且发挥法律监督职能的“利剑”，同时也是行政机关依法全面履行保护公益职责的“说明书”。2018年《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称“《检察建议工作规定》”)对检察建议的内涵予以重新阐释，增加了“保护国家利益和社会公共利益”这一项，奠定检察建议在公益诉讼中行使的依据。通过对已办理完结的环境行政公益诉前程序案件的分析，诉前程序检察建议过于原则化，存在“一刀切”现象，未能充分考虑到行政机关是否可以全面履行职责以及环境公益是否可以全面恢复的实际情况。检察建议在实际运用中的问题主要为以下几个方面：首先，检察建议本身属性以及性质不明确，其定位到底是法律监督性质还是诉讼纠察性质，争鸣不断。其次，针对在公益诉讼线索举报移送平台上发现的“4+X领域”(3)“4+X”领域中的“4”指的是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，“X”指的是行政公益诉讼除了以上四种领域外的“等”领域。因现行检察公益诉讼范围处于探索之中，因而用“X”来代替。公益受损情形，若出现行政机关已经履行生态公益恢复的职责行为，是否也要发出检察建议。最后，环境行政公益诉讼因公益关联性和行政权运行机制[12]，检察建议的接收主体呈现多方性，检察机关对于各方行政主体的全面履职跟踪评价目标是秉持“一刀切”还是有所区别。

此前《试点方案》和《试点实施办法》均对于检察建议的相关期限作了初步规定，2019年《检察公益诉讼解释》又对该期限进行了类型化划分[13]。《检察公益诉讼解释》中规定行政机关应在接收到检察建议书之日起，根据公益受损的一般与特殊情节，分别在二个月内或十五日内依法履行职责，并书面回复检察机关。尽管检察建议期限已作类型化划分，但检察建议期限在实践中也存在诸多障碍：首先，针对《检察公益诉讼解释》中的“二个月”以及“十五日”的性质问题，到底是回复期限还是履职期限，学术界观点不一。其次，针对特殊情形下的公益受损，检察建议是否还有必要发出，还是创设新的法律监督方式。最后，若行政机关因延期未书面回复检察机关，但其已在法定期限内依法全面履行职责并且公益也脱离受侵害。针对该情形，检察机关是否还需启动行政公益诉讼程序。

(三)终止阶段：诉前程序与诉讼程序衔接不畅

诉前程序和诉讼程序是“一体两面”的关系，两者共同服务于环境行政公益诉讼的全过程。理想情形下，若行政机关在诉前程序中依法全面履行保护公益的职责，则诉讼程序“无用武之地”。但实践中，诉讼程序却占据了“半壁江山”。

根据《检察公益诉讼解释》的有关规定，环境行政公益诉讼程序的启动是由于行政机关怠于或拒绝履行生态环境保护职责。学术界针对诉前程序与诉讼程序之间是否适用同一审查标准，争议不一。实践中，就环境行政公益诉讼程序的运行而言，面临以下困境：首先，诉前程序中的检察建议作为衡量行政机关是否全面履行职责的标本，与诉讼程序中的诉讼请求密切相关。如何有效对接两者之间的内容，是后续诉讼程序能否正常进行开展的首要问题。实践中，也曾出现过行政机关在庭审中质疑检察建议与诉讼请求之间不相匹配，继而请求法院驳回检察机关诉讼请求的情形。其次，针对庭审过程中，行政机关依法全面履行职责的情况，此时检察机关是否保持谦抑性，撤诉还是变更诉讼请求？最后，根据全国各级法院的判例数据来看，检察机关提起的所有行政公益诉讼均是“大获全胜”，从无“败绩”。针对该种情形，该作何种理解？

三、环境行政公益诉讼诉前程序制度优化

(一)类型化厘清“履职”与审查标准

针对检察机关的“履行职责”认定，应在《办案指南》线索扩张的基础上，适时将发现主体予以扩张——将公众提供给检察机关的公益受损线索也应视为“检察机关在履行职责中发现”。尽管我国并未规定公民环境权，但生态文明的入宪也视为对公民环境权的一种呼应。《中华人民共和国环境保护法》“信息公开和公众参与”一章中对公众参与环保事业的方式与途径进行了详细的规定。公众作为公益受损影响的直接主体，其有义务通过合法途径对公益受损的情况进行私力救济，这体现在环境行政公益诉讼中表现为向公益诉讼人(检察机关)提供公益受损的线索。此外，还可借鉴域外国家的“吹哨人”制度，运用激励机制，补足检察机关在履行职责中“被动发现”的短板。在公益受损线索发现方面，设置有奖举报制度，将现行各省市生态环境有奖举报的范围予以扩大，增加向检察机关直接进行举报公益受损情形这一范围，全面加强环境公益的保护。

通过考察自试点以来发布的法律文件以及最高检发布的指导性案例以及典型案例来看，诉前程序终止标准应与启动标准相适应，采取双重标准——行为完成说+脱离侵害说，并排除公益恢复说。实践中，这一标准也被最高检所采用，体现在检例第30号案件(4)①参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第八批指导性案例的通知。案件旨要：判断负有监督管理职责的行政机关是否依法履职，关键要厘清行政机关的法定职责和行政机关是否依法履职到位；判断国家和社会公共利益是否受侵害，要看违法行政行为造成国家和社会公共利益的实然侵害，发出检察建议后要看国家和社会公共利益是否脱离被侵害状态。中。行为完成说既包括违法行为者主动停止对公益的侵害，也包括行政机关依法对违法行为者履行督促整改行为；脱离侵害说要求在行为完成说的基础上，公益受损情形能够及时按下“暂停键”，中断公益受损情形的进一步延展。之所以排除公益恢复说，是考虑到公益恢复效果涉及高额的修复成本、生态功能的涵养期等一系列长期养护的过程，但《检察公益诉讼解释》中却刚性要求行政机关在两个月内完成相关公益恢复工作。时间上的限时性无法满足公益得以完全恢复的全面性，因而实务界中排除公益恢复说，采取脱离侵害说，符合现实实际情况。

考察行政行为的依法履行，不能简单地判断行政机关对违法行政相对人所运用的行政行为，而是应以国家利益和社会公众利益脱离侵害状态为主要判断标准[14]。判断行政机关的不作为，即判断负有监督管理职责的行政机关是否依法履职，标准在于权力行使法律依据的确定以及行政权的正常运转机制。环境行政公益诉讼中行政机关的具体行政行为是与公益得以免于侵害相挂钩的。环境行政公益诉讼中的行政权法律依据应以“4+X领域”内的法律依据以及技术性法规为主，辅之行政领域的法律规范。行政权在环境行政公益诉讼中的正常运转机制以依法依规履行职责为表现方式。实践中，针对以上两个不同的标准，最高检也分别在检例第32号案件(5)参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第八批指导性案例的通知。案件旨要：行政相对人违法行为是否停止可以作为判断行政机关履行法定职责到位的一个标准。以及第49号案件(6)参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第十三批指导性案例的通知。案件旨要：对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。中予以明示。判断国家和社会公共利益是否受侵害，最基础的要认定何为公益，其次在认定的基础上分析公益受损情形。公益标准的明确是分析公益受损的第一步。就公益而言，标准不一，主要有主体标准、整体标准、私人标准以及程序标准等标准。实务中，检例第30号案件(7)参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第八批指导性案例的通知。提供了指引：“公益应当认定为由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益”[15]。该案件在指导意义中强调，检察公益诉讼中主要应从以下几个方面对公益的特性进行把握：主体的开放性，公益的基本性、整体性、发展性、重大性以及相对性。公益受损不能简单地以违法行为者所实施的侵害行为来认定，在环境行政公益诉讼中要以行政行为对公益的作用力来判断，着重分析行政不作为对国家和社会公众利益所造成的实然侵害，以及在接收到检察建议后，行政机关继而作出的全面履职行为是否使得国家和社会公众利益脱离被侵害的状态。

(二)优化检察建议与区分不同期限设置

《检察建议工作规定》第四条中强调“提出检察建议应当坚持必要审慎的原则”。检察建议作为检察机关行使法律监督职能的一项“工具”，是否必须发出该建议，则需要审慎地具体考量行政机关在“4+X领域”公益受损内的履职行为的全面性。因而，需要注意以下三点：

首先，判断一项检察建议的优良，要具体考察检察建议是否具备“两用两性”。“两用”指的是法律监督的作用以及释法说理的作用，而“两性”则指的是针对性和可操作性，“两用”与“两性”是相辅相成的。检察建议中的内容要体现行政权运行规律，无论是在初期的制定还是在后续跟踪评价环节，都要以行政机关全面履行职责为要义，通过联席会议、圆桌会议等相关协调机制，与被建议行政机关进行检察建议的磋商，从而保证检察建议的准确、合理以及可操作性。与此同时，检察建议不可过于干涉行政权自身运行规律，相关建议的规定要恪守权力边界，依法依规进行法律监督，不宜作扩张解释。

其次，对于行政机关已对公益受损情况正常履行职责的情况下，检察机关应审慎发出检察建议。检察机关应尊重行政机关已履行的生态公益恢复的合法履职行为，继而具体调查行政机关已履行的行政职责是否全面、是否行政处罚还在法定期限内以及公益是否在该期限下脱离侵害等情形。如果行政机关的正常履职行为符合以上情形，则检察权应保持谦抑性，不再发出检察建议，若情形反之，则应及时发出检察建议，督促行政机关全面履行职责。

最后，针对不同检察建议接收主体，应采取不同的跟踪评价目标。检例第50号案件(8)参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第十三批指导性案例的通知。以及检例第63号案件(9)参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第十六批指导性案例的通知。中指出，涉及多个行政机关监管职责所引起的公益损害行为，检察机关在发出检察建议之前，应采取类型化标准。检察机关应综合考量各行政机关的监管职责、履职尽责情况以及行政不作为与公益受损的关联程度等因素，对行政机关划分为重点和一般监督对象。检察机关根据两种监督对象监管职责的关联性以及受监督力度的不同，分别提出检察建议，督促其采取符合公益恢复的且履职过程中不侵害其他权利主体的合法措施。另外，甘肃省酒泉市肃州区校园周边“辣条”等“五毛食品”行政公益诉讼案(10)参见“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动典型案例。中也强调，检察机关除了依法向对食品安全负有监管职责的行政机关发送检察建议之外，也可以向教育部门发送社会治理类检察建议。社会治理类检察建议不同于公益诉讼检察建议，其在诉前程序中主要发挥配合行政机关尽快履行职责的作用，但不可否认的是，此类建议在日后环境行政公益诉讼中将发挥越来越重要的作用。

应当看到，《检察公益诉讼解释》对检察建议相关期限作类型化区分，也是体现了对行政机关自我纠正的尊重以及最大化地保障诉前程序的价值。这主要体现在以下三点：

首先，就期限的性质而言，部分学者认为该期限只是回复期限并不是履职期限，此观点混淆了诉前程序期限设置的目的。诉前程序内所有机制的设置都是以更好地督促行政机关依法全面履职继而使得公益脱离侵害状态为根本目的，因而根据相关司法实践来看，该期限的性质应是回复期限和履职期限的一体化，而不是某一期限的单一化。

其次，就公益受损特殊情形下是否坚持适用检察建议还是创设新的法律监督方式，《检察公益诉讼解释》与各试点省市之间有所不同。环境行政公益诉讼实践中，某些试点省市发展出了不同于检察建议的新的解决方式——云南省昆明市中院和云溪市中院以及重庆市高院分别就特殊情形下公益受损的状况创设了诉前禁止令[16]或先予执行。但通过对以上两种新方式的考察，两者各自存在适用领域窄的弊端——只适用于民事公益诉讼或生态环境资源领域，并不适用于整体环境行政公益诉讼。鉴于现行实践下检察建议仍能够发挥及时止损公益进一步扩大的效用，新型法律监督方式的创设应持审慎态度，避免“弄巧成拙”。

最后，就行政机关超期未书面回复检察机关但在检察建议期间内全面依法履行职责，是否需要启动诉讼程序的情形，虽然没有相关的指导性案例，但可从《检察公益诉讼解释》第二十四条中找寻解决方案。依据非原旨主义的方法以及诉前程序终止的标准来看，对于上述情形，检察机关应审慎启动诉讼程序。上文中已经明确环境行政公益诉讼的根本目的在于依法督促行政机关依法全面履行职责，因而对于上述特殊情形，检察机关应暂启诉讼程序，积极进行公益恢复跟踪评价，核实公益是否已经脱离侵害状态或已经恢复。此外，检察机关可以建立约谈机制[17]，通过与行政机关进行面对面约谈，积极落实检察建议的回复问题。

(三)前瞻：保障最后一公里

前文已就诉前程序启动与终止标准作出了分析。对于诉前程序与诉前程序两者之间审查标准问题，可以作以下理解：根据反向解释，环境行政公益诉讼程序的启动标准等同于诉前程序的终止标准，即行为未完成说与公益未脱离侵害说。之所以作以上理解，是考虑到诉前程序与诉讼程序之间“一体两面”的关系。为了能够更好地实现诉前程序由“非诉”向“诉讼”的转化，实务界应统一审查标准，这也体现在了最高法发布的指导性案例与典型案例中。

诉讼请求的提出是根据检察建议的落实情况，即行政机关诉前程序履职行为的结果来决定的[18]。检察建议与诉讼请求之间的对接情况，存在三种可能性：完全相同、完全不相同、部分相同(不相同)。《检察公益诉讼解释》第二十四条规定了四种诉讼请求类别：确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责以及变更行政行为。相较于民事公益诉讼案件，环境行政公益诉讼案件中除了诉讼请求的撤回之外，检察机关还可以及时变更诉讼请求。这一特殊之处也是考虑到了行政机关自身纠错的可能性结果，给予行政机关以充分履职的机会。基于公益自身的重大性、关涉范围广等特性，针对检察机关依法提出的诉讼请求变更的行为，人民法院应以公益脱离侵害状态为主要认定原则，综合考虑行政机关的履职行为。检例第29号案件(11)①参见最高人民检察院关于印发最高人民检察院第八批指导性案例的通知。指导意义中，明确检察机关依法适时变更诉讼请求，能够更好地实现公益诉讼所带来的效果，达到最大化保护公益的目标。

《检察公益诉讼解释》第二十五条规定了五种环境行政公益诉讼案件的判决结果，与此同时，也规定人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关的上级行政机关等相关政府部门。环境行政公益诉讼判决结果中存在一种特殊情形，即被诉行政机关的行政行为合法合规，不存在违法使用职权或怠于履行职责的行为，或者检察机关的诉讼请求不成立的，人民法院判决驳回检察机关的诉求。这一判决结果在试点实践中不曾出现在相关司法判决中，究其原因，可作如下理解：一方面，检察机关基于案件偏好，对将要提起的行政公益诉讼案件，专挑“软柿子”并且做好了诉讼方面的“万全之策”；另一方面，基于现行检察行政公益诉讼处于“热潮”以及公众对于司法公正的信任背景下，人民法院环境行政公益诉讼的判决既要体现法律精神、也要考虑到国情，因而可能存在人民法院对于行政机关已依法全面履职的行政行为“鸡蛋里挑骨头”的情形，判决检察机关胜诉。应当明确，实践中若出现该种情况应及时启动司法追责机制、彰显司法公正精神。最后，环境行政公益诉讼判决的作出只是为公益脱离侵害状态搭建了程序上的“保护伞”，判决所带来的导向性作用应体现在行政机关依法履行职责的后续保障机制中——联席会议机制、专项整改活动等以点带面式地“检视”自身的行政行为以及对公益所造成的消极影响。

诚然，环境行政公益诉讼诉前程序只是公益诉讼中多重环节的一环，但其所带来的环境公益保护辐射效果不容小觑。当前检察行政公益诉讼诉前程序在督促行政机关依法全面履行职责、保护环境公益方面发挥了越来越重要的作用，因而日后须进一步加强对诉前程序理论与实践的研究。