广西区属高校公共财政预算支出执行问题研究

罗延博 张帆

(桂林航天工业学院 管理学院，广西 桂林 541004)

1 研究背景

随着国家对教育投入的增长，广西区属高校公共财政拨款经费也逐年上涨，区属高校公共财政预算管理也逐步加强。区财政厅要求各区属高校加强预算执行管理工作，并提出明确的公共财政预算执行总要求，全年要达到预算进度，更是采用了网上公开达不到执行进度要求的单位、约谈广西区属高校领导等一系列措施。然而，每年广西区属高校公共财政资金执行序时进度未达标的单位不在少数，年终结转结余资金比例整体较大，公共财政预算支出特别是项目资金的执行进度缓慢成为一个较为突出的问题。广西区属高校每年结转的公共财政资金也占了当年财政拨款收入的大部分，虽然大部分区属高校采取了签署责任状、通报执行进度、推进协调等措施，但部分高校的执行效果仍不理想，预算支出在执行过程中仍存在一些问题，导致支出进度达不到上级部门要求的序时进度。本文在实践的基础上进行研究，旨在增强公共财政预算资金执行力，以便高效及时地完成当年的预算，充分实现预算支出要达到的预期效果，也对区属高校公共财政预算资金执行存在的问题提出参考性的意见与建议，提高预算资金的执行效率。

2 广西区属高校公共财政预算资金执行的现状

目前广西区属高校采用的是“生均定额+专项拨款+绩效奖补”的财政拨款方式，从性质上划分就是“基本支出+项目支出”两大类。其中“生均定额”对应的是“基本支出”，主要是人员经费和日常公用经费部分，根据学生人数和定额标准进行核拨；“专项拨款”和“绩效奖补”对应的是“项目支出”，“项目支出” 预算资金主要由强基计划和创优计划两部分组成。强基计划项目经费由自治区按照各广西区属高校办学规模、办学层次、学科类型、绩效评价结果等因素进行平衡来分配；创优计划项目经费，由自治区统一设立建设项目，学校自主申报，通过竞争方式进行分配。“绩效奖补”则是从强基计划中拿出一部分经费，对上年度强基创优计划完成较好的广西区属高校进行专项奖补。所有财政拨款均通过统一支付平台下拨额度，各广西区属高校通过国库支付系统按要求进行用款计划申请与支付。广西区属高校公共财政预算资金的进度考核起步较晚，通过正式发文的方式提出考核要求，对考核进度不达标单位进行实质性的“扣减下年预算指标”惩罚。

财政资金的执行进度是按总支出占当年拨款总额来计算的，上半年各单位主要用公共财政资金中基本支出部分来支付人员经费、日常运行经费，而一些追加的项目资金也尚未到位，每年6月份基本能达到执行进度要求。到了下半年，基本支出所剩资金比重较小，而占学校拨款重头的项目资金又往往执行乏力，而受论证、采购、验收等流程的影响，每年7-11月度执行进度不达标单位比重较大，就会导致年底结转结余资金较多，比例较大。广西区属高校从上级拨入的公共预算资金，包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算主要用于维持学校正常运行，项目支出预算主要用于提高办学质量、办学特色等方面，包括学科建设、科研、意识形态建设、机制创新和人才队伍建设等专项资金。项目资金到位后，财务部门将项目资金及时下达到归口管理部门和各项目执行部门，同时将各项目支出预算指标录入账务软件预算指标管理模块，各部门可自行查询项目资金使用和结余情况。项目执行部门则应填报具体的项目执行计划(主要是支出项目、支出金额、支出时间)到财务部门，财务部门依此计划进行进度催促与协调。由于每年上半年基本支出预算执行比例较大，一般能达到教育主管部门支付进度要求，下半年基本支出较少，项目支出执行难的问题突显出来，使得公共预算资金执行缓慢。财务部门从预算资金到位开始跟踪各项目的执行情况，并每年从9月份开始每月召开一次公共预算项目资金执行进度推进会，由分管财务校领导、财务部门、国有资产管理部门、归口管理部门(教务部门、科研部门等)和各项目执行部门负责人参加，各部门负责人对项目的执行情况逐一进行汇报，会议对执行过程中出现的问题进行沟通协调，并责成各部门负责人按计划实施，但效果并不理想，仍存在公共预算资金执行难的问题。

3 广西区属高校公共财政预算执行存在的问题

3.1 基本支出拨款与项目支出拨款比例不合理

广西区属高校项目支出拨款占财政拨款总额比重大。随着高校的经营规模逐渐扩大，对人员经费和公用经费的需求日益加大。由于受生均综合定额标准的影响， 基本支出拨款不能满足学校日常运转所需，经费缺口较大；而财政部门对项目拨款比较重视，拨款力度较大，使得项目支出的财政资金越来越大，占财政拨款的比重越来越高，但项目拨款属专款专用，项目支出投入越多，固定资产的增加就越多，就会有更多的设备、房屋、公共设施等的维修、运行的基本支出费用，更使得基本支出经费的不足，再加上项目经费在使用过程中不可调整，造成财政拨款的结构失衡。

3.2 科研类项目建设期与资金使用期相矛盾

广西区属高校一些科研类项目研究周期与资金使用期(考核期)不一致，对口科研主管部门下达的科研项目立项批复文件列明项目研究周期往往是2年以上，但是资金却并不分年下达，而是一次性全部下达到立项当年，财政主管部门在下达当年以1年为期限进行考核，项目研究周期与资金执行期不匹配，成为拉低预算执行进度的硬伤。

3.3 项目建设实施流程复杂

目前广西区属高校公共财政预算执行中存在项目执行进度缓慢、资金使用无法匹配序时比例、上半年资金紧张、下半年执行乏力、年底形成列支结转资金等普遍性问题。广西区财政厅对区属高校一般当年9月份进行预算批复，并财政拨款到位，但使用部门实际执行差，没有达到要求的进度。另外论证工作在项目预算资金下拨后才开始组织，很多项目资金都是在每年4月份以后才下达，执行时间仅有8个月，还要从认证开始，明显预算资金拨付太过滞后。广西区属高校资金下达后校领导会结合学校发展规划对经费进行切块分配，教务部门形成初步的分配方案提交校长办公会讨论通过后，由各执行部门进行市场调查，编写实施方案。方案经专家论证后对其进行修改，然后再提交校长办公会、党委会审批。经批准的项目实施方案提交国有资产管理部门进入政府采购流程，按规定程序从申报采购确认书至签订政府采购合同需要两个月时间。合同履行过程中，从供货方备货、供货到最后验收也需要一段时间，大型设备多采用订单式生产需要的时间更长。如果中间某一环节出了问题，就会严重影响预算的执行效率。

3.4 预算执行监管、考评机制不健全

由于各广西区属高校对执行进度考核的意识较为淡薄，在项目资金申报时都很积极，一些项目执行部门还未能转变观念，重“申报”，轻“执行”。广西区属高校还缺乏完善的预算执行的分析考核办法，预算执行评价还不够科学。如果考核与奖惩力度不强，预算工作执行就没有保障，无法确保预算工作执行到位，预算管理也就无从谈起。另外考核意识还不够强，甚至预算绩效考评工作没有具体落实到所有项目上、没有对重点项目组织专家评审, 预算执行结果未与经济责任人的经济责任挂钩，预算考评达不到效果。对于预算的执行重视还不够，这架空了预算控制的职能，也严重削弱了预算的激励作用。

4 改进广西区属高校公共财政预算资金执行问题的建议

4.1 加大基本支出的拨款比例

广西区属大部分高校随着教师支出的提高和学生培养硬件成本的上涨，广西区属大部分高校对人员经费与公用经费的需求越来越多，而目前竞争力较弱的广西区属大部分高校主要的资金增长模式还是依靠财政的各类拨款，而这类拨款又主要是必须专款专用的项目拨款的方式下达，这就造成了需求与供给模式的不匹配，进而影响了广西区属大部分高校的预算执行进度，也严重影响了学校资金的盘活度。因此上级主管部门应逐步加大生均拨款额度，如可以将本科生生均拨款额逐年提高，同时，需要对财政拨款的资金结构进行调整，将基本支出拨款提高到拨款总额的50%～70%,才能使广西区属大部分高校提高资金使用的灵活度，满足学校运转的需要，特别是缓解上半年资金压力，进而提高公共财政预算资金的执行速度。

4.2 内部激励与源头控制，变不可控为可控

广西区属高校科研项目是非程序化的创造性劳动，研究期限长，过程复杂，因为费用支出时间分配不均匀，不能生硬地按时间段进行平均进而考核执行进度，而完全按照科研主管部门这类主管部门下达的研究期限的最后一年来考核执行进度又不利于对科研项目研究过程的监管。因此科研项目业务主管部门应该在科研项目立项书的设计上，要求分年度填制研究内容与资金需求，并按审定的项目下达年度资金预算，并据此进行进度考核。科研项目因研究方面的重大突破而能大大缩短研究期限，或因不可抗力导致研究期限需延长，则由各项目组提出申请，提供相应的证明材料，由科研业务主管部门审批后，在对科研项目经费维持项目总拨款额的基础上，对年度拨款额进行预算调整。

区属高校像优秀教师出国等这类不可控的项目拨款，需要从学校内部和上级拨款部门两方面入手来加大执行力度。人才培养需要一个长期的过程，建议上级主管部门适当放宽选拔条件，为更多的年轻教师在没有家庭负担的年龄提供出国培训的机会，这样既能提高培训资金的使用效率，又能稳步推进长期可持续的人才培养工程。像优秀教师出国培训这类项目资金，上级主管部门应该在选拔结果出来后，及时根据实际情况，对实际入选人数与计划入选人数有差异的单位，及时下达调减预算文件，一方面化解各广西区属高校的执行进度难题，另一方面也让这些类资金真正起提高人才队伍水平的作用，以免形成执行进度不达标、资金闲置的双重不良影响。这样校内激励与按需分配两方面结合，确保预算资金当年能顺利执行。

4.3 规范项目入库管理，优化内部流程

广西区属高校应建立项目入库论证制度，规范项目入库管理。所有项目纳入项目库管理，只有经过研究、论证、评审等程序的项目方可纳入项目库，并根据轻重缓急和学校财力状况进行合理排序，年度预算安排项目从项目库中择优选取。组织管理部门、相关领域专家或具有资质的第三方中介独立机构对拟建项目从建设的必要性、经济的效益性、可行性等方面进行充分论证，并对项目进行滚动管理，在每年预算资金下拨时从项目库选取的项目可直接进入政府采购程序，为项目执行争取时间，也避免论证不充分的项目纳入预算，确保项目执行顺利推进。

由于公共财政预算资金普遍存在下拨晚，支出时间短的问题；但是上级主管部门又要求按期完成支付进度，如果未完成，轻则约谈广西区属高校财务负责人，重则扣减第二年预算等等，这就给各广西区属高校特别是追加项目资金较多的广西区属高校提出了难题。因为公共财政专项资金支付中大部分采购必须走政府采购程序，而政府采购程序又相当烦琐，从招投标到最后单位中标，完成采购、验收，整个过程会长达几个月的时间，如果购买的是进口设备或在采购过程中出现废标现象，所需时间就更长了。由于前期这些过程很复杂，烦琐，耗时过长，严重影响项目资金的序时进度，虽说项目在层层催促下基本能在每年12月底完成各项流程并形成支付，达到年度执行进度要求，每个月度考核时却总是处于落后。项目应进行科学充分的论证，优化内部审批流程，提高项目实施效率。

4.4 加强项目支出绩效评价，提高执行力度

广西区属高校由于各归口部门对公共财政预算资金执行的问题还没有引起足够的重视，因此建议应强化预算执行管理，使各归口部门转变观念，意识到公共财政资金不但重申请，还要重执行，重全过程的动态管理，充分认识加强预算执行的重要性和紧迫感，从思想上和行动上重视预算执行工作，提高执行预算的意识。学校应建立专门的考核机制，把责任落实到具体部门或个人。只有从制度上约束，从机制上激励，才能从根本上达到加快公共预算资金执行的进度，达到上级的要求。各广西区属高校应针对自身的情况，制订适合本广西区属高校的考核及激励机制，通过编制预算，执行进度和用款计划，分析进度缓慢的原因，督促归口部门加快预算执行进度和力度，以提高各归口部门对公共财政预算资金执行进度的重视程度。把考核结果与项目执行部门的绩效和下年预算资金核拨挂钩，对于资金执行优秀的部门和个人可适当增加年度绩效加分奖励；对于执行缓慢的部门按比例扣减下年度预算经费，在部门年度绩效考核中相应扣减分值，并实行项目执行问责制。这样才能从根本上调动实施项目的部门和个人的积极性，提升整体责任意识，提高公共预算资金的执行力。