基层治理法治化视域下的公民参与研究

李 懿

（广西师范大学法学院，广西 桂林 541006）

问题的提出

基层是国家的基础和重心，基层治理是国家治理的根基所在。2020 年9 月，习近平总书记在基层代表座谈会上的讲话中强调，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫[1]。“基层社会治理是指在党的领导下，运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解、创造平安和谐舒适生活环境的活动”[2]①关于“治理”最具权威性和代表性的定义出自全球治理委员会的研究报告《我们的全球伙伴关系》，该报告提出，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。对于“基层治理”这一概念，尚无统一定义。笔者从人民网、新华网、共产党员网、光明网等网站中广泛搜集了习近平关于城市治理和城乡基层治理的重要讲话以及其他相关文献，本文所使用的定义是笔者在参考《光明日报》相关表述基础上总结得出的定义。。

公民是基层治理的见证者和参与者。公民参与是指“公民通过合法的途径或者方式，以政策主体和客体的双重身份直接或间接地参与到公共政策过程中，提供信息或表达自身利益诉求和意愿，通过与行政机关的互动，影响社会资源和利益分配的行为”[3]②近年来，学界对于“公民参与”这一概念在表述、翻译和界定上存在分歧。《公共政策过程中公民参与研究的回顾与展望——基于2003—2017 年 CSSCI 文献的分析》一文运用文献计量法，选取2013 年—2017年中国学术期刊网络出版总库（CNKI）共143 篇有效中文文献作为样本来源，以公民参与为研究对象，就其研究方法、内容、视角及相关概念在学界中的普遍接受度进行了定量分析与验证探索，提出了“公民参与”的定义，笔者认为该定义具有一定代表性，故采用此定义。。在基层治理活动中，发挥自身技能及优势，贡献自身力量，从而强化基层社区功能，促进基层治理有序化、规范化发展。

基层治理法治化与公民参与是彼此依赖、互相促进的。一方面，基层治理离不开公民参与。在法治化进程中，如果没有公民参与，其本质只是一种制度安排，无法反映基层实质问题及民众基本诉求。而公民参与是基层治理民主化的重要体现，关注的是公民个体权益的保障及社会公共利益的实现，可以及时反映基层群众的民生诉求，维护基层社会和谐稳定[4]。另一方面,公民参与离不开基层治理。公民参与需要广阔的平台、畅通的渠道和完备的制度体系作为支撑。基层治理则要求治理重心下移，建设多主体参与、多元化发展的治理模式，这为公民参与提供了良好契机。

当前，我国公民参与与基层治理在一定程度上和一定范围内仍然存在公民参与热情度不高、主动性及自觉性不强，监督反馈机制不完善、公民信息接收不全面、参与深度有限等问题，面临着理论、制度、实践与实效等不同层面的治理困境[5]。公民参与是基层治理制度化、民主化、科学化、规范化的内在要求和外在保障，公民参与的广度、高度和深度直接影响了基层治理法治化的效果和水平。因此，公民参与基层治理的着力点应该放在提高公民主体意识、完善权利保障机制、拓宽公民参与的深度与广度上，主动预防和有效解决参与困境的问题。

1 基层治理法治化中公民参与的现实境遇

1.1 公民主体意识存在单薄

党和政府历来重视从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。2000 年10 月，党的十五届五中全会第一次在党的文献中提出“扩大公民有序的政治参与”这一命题。党的十八大以来，我国公民参与进一步得到肯定和认可。一方面，党和政府准确识变、科学应变、主动求变，创新社会治理体制，建立社会治理新格局,为公民参与提供制度保障。另一方面，权利意识的不断增强使公民认识到只有选出自己信任的“当家人”，才有可能通过合理、合法的途径改变决策不当、机会不均等问题，但这也反映出了以下几个矛盾。

第一，公民参与的主观意愿较弱。公民往往只愿意关心与自身有血缘、地域关系的事情，无法从心理上改变对参与基层治理的情感、态度及价值取向[6]。

第二，公民参与的客观能力有待加强。由于公民自身在教育背景、专业技能和个人能力等方面存在位势差，公民对基层治理中政策及问题的认识和解读不够全面，很多民众在意识、理论、实践、经验及技术等方面缺乏分析评估能力。金字塔尖的专家们的结论又很难被普通公民理解，导致公民无法适应和处理经济发展中日益积累的基层治理问题，从而产生抗拒表达个人看法和建议的观念。由此可见，公民的主观认知和客观能力已然成为推进基层治理的主要障碍因素之一。

1.2 决策参与深度有限

在社会变迁进程中，我国公民在参与基层治理决策方面面临一系列新挑战。其一，政府开放的参与空间不足。减负放权给基层治理打了一针“强心剂”，把政策红利、民生保障、公共安全更贴近民生，但与公民自我服务、自主管理、互相监督、互惠互助的现实需求仍有一定差距。其二，公民参与组织性不强。公民参与大多是集体行为，个人动机并不可能完全一致。如果缺乏统一领导、管理和协调，内部发生冲突时，集体行为容易成为个别人满足个人私欲的工具。利用暴力或非理性手段实现公民诉求或目的，不仅无益于合理需求的表达和实现，也影响了正常的治理秩序，造成无序参与的局面[7]。其三，缺乏系统规范的决策参与链条。部分公民认为参与行为是零星、松散和非系统性的，对决策不会有实质性的影响，这种想法导致部分公民意见很难被纳入决策考量范畴。

1.3 信息传播情况复杂

随着新媒体的普及化发展，移动互联网成为公民参与和获取信息的主要途径之一。通过各类门户网站及官方微信公众号、微博账号，可以实时了解政务信息和基层治理动态，但这也引发了一些参与难题。

第一，信息传播面及传播效果不稳定。首先，网络媒体具有开放性和复杂性，无法自动筛选和辨别有效信息，而现有法律制度在规范和约束网络行为上也存在一定空白，继而导致网络信息来源的合法性存疑[8]。其次，网络使用主体越来越向低学历、低龄化发展。相关数据显示①据2020 年4 月发布的第45 次《中国互联网络发展状况统计报告》和2020 年5 月发布的《全国未成年人互联网使用情况研究报告》提供的数据，截至2020 年3 月，我国网民规模为9.04 亿，互联网普及率达64.5%。2019年我国未成年网民规模为1.75 亿，未成年人互联网普及率达到93.1%，其中，32.9%为小学生。，目前我国未成年网民数量较多，不少未成年网民在学龄前就开始使用互联网，信息传播的受众面不够稳定。同时，即使在网络如此发达的当下，还是存在部分地区信息设施落后，公民不会使用电子产品而无法上网的情况，信息传播的效果不稳定。

第二，政务信息公开范围有限。以环境信息公开为例，《环境信息公开办法（试行）》（国家环保总局令第35 号）规定环保部门必须主动公开的事项有17 项，企事业单位必须主动公开的事项有13 项，但公开的信息与公民需求不对应的情况屡见不鲜。

1.4 公民监督渠道不畅

监督权是公民参与基层治理的基本权利。公民参与决策、表达诉求和反馈意见，实际也是对民主决策进行监督的过程。随着基层治理的深入推进，公民监督各项工作取得积极成效，特别是2019 年5 月修订的《政府信息公开条例》以专章对信息的监督和保障内容作了较为系统的规定，为基层群众参与治理活动指明了方向。与此同时，公民监督也面临着新情况新问题。

第一，监督过程形式化。虽然公民可以通过信件、邮箱、举报热线或网站留言的方式进行监督和评议，但法律规定过于原则化，没有保障实施的细则及监督程序。个别地区和部门对公民常态化监督不重视，不少项目在立项、规划设计及可行化分析阶段少有公民参与，而主要集中在实施前期，以小型听证会或座谈会等形式为主。公民向上级机关反映或举报时，可能面临时间长、举证难、效果差等困难，监督的实效性也将大打折扣。

第二，监督反馈机制不完善。目前相关法规中缺乏针对监督反馈的法律责任规定，对政府听取意见、合理采纳政见、重大决策参与协商等义务的回应与反馈没有具体的约束性要求和硬性规定[9]，导致一些地方出现懒政怠政等消极现象。公民参与而无用，监督而不得反馈，长此以往，容易损害公民与政府间的政治信赖关系。

1.5 权利救济途径单一

所谓“无救济无权利”。参与权是宪法赋予公民参与基层治理的基本权利，但如果没有相应的救济途径，参与权就只是“纸张上的权利”。目前，公民参与治理的司法救济主要来自《行政复议法》《行政复议法实施条例》和《行政诉讼法》等规定，但这些制度对参与权利的保障仍比较有限。

基层治理中的公民参与包括知情权、参与权、表达权、监督权等综合性权利。当基层政府未履行对公民权利的尊重和保障义务时，公民很难就此提起行政复议或诉讼，这在一定程度上限制了公民权利救济的行使条件[10]。

2 基层治理法治化中公民参与的守正创新

2.1 提升公民主体意识，激发公民参与活力

一是转变公民主体意识偏向，必须要激发公民参与的自主性和自觉性。把民意、民生、民忧作为治理工作的中心，通过社区（村）居民座谈会、基层事务线下讨论及政策上门普及等形式，促进公民参与意识的觉醒。二是增强公民政策分析和风险评估能力，强化基层治理人人有份的责任意识和使命感。三是强化基层社区功能，建立政府指导、社区自治的治理模式，明确社区治理权限及责任，以给实惠、立典型、建平台的形式凝聚民心，激发公民主动参与、愿意参与的意愿。

2.2 扩大公民参与范围，完善互动参与链条

完善公民参与的长效机制，开发决策参与新模式，构建民意征集、民疑回应、民忧可诉的参与制度。明晰公民参与范围、效果，将公民关心或希望获得的参与空间与基层政府减负范畴有机结合。同时，引导公民建立管理有序、合法有效、组织性强的政务参与组织，了解成员参与动机与主要诉求，建立统一的参与平台和协调机制。通过搭建决策参与互动链，阐释决策立意、主旨及中心，认真听取相关看法和观点，形成友好的互动交流模式，增强公民参与的有序性。

2.3 构建信息传播平台，优化公民参与渠道

丰富公民参与的信息化渠道，打造智能、便捷的信息传播平台。通过构建开放式信息收集和传送平台，细化信息公开实施细则及配套举措，有效回应和解决公民关切的焦点、痛点和难点。优化基层治理的大数据环境，加强对新媒体技术的普及与监管，搭建基层社区数字信息平台，建立以收集梳理、督办反馈和宣传引导为一体的政务服务系统，准确掌握公民网络技术使用情况。每日定点推送政务管理资讯，强化公民网络在线参与思维和能力。

2.4 健全监督反馈机制，畅通民意表达渠道

公民参与应当在平等、自由、自愿的语境下进行，注重公民监督的辩论性、过程性和融入性。明确监督程序及实施流程，合理界定公民参与的阶段、事项、方式及内容，将公民质询、评议、调查、反馈纳入决策各阶段。发挥新媒体、网络科技、民间组织等第三方力量的监督作用，在线上线下同步开展热点评议团、时事讨论会、社区焦点论坛等活动，让民主监督变得畅通、透明。完善监督核查、反馈和内容评估机制，加强公民与管理者循环式协商与沟通，确保公民监督反馈权利实质化[11]。

2.5 拓宽权利救济途径，保障公民基本权利

创新权利救济及纠纷化解形式，确保参与权的有效实现。扩大行政案件的受案范围，在人身、财产权益外，公民申诉权、控告权、知情权受到损害的，也可以纳入保护范围。公民权益受到侵害时，可先以积极主动的非诉方式和平协商，沟通无果的，考虑适当引入上级机关专项问题调查及个案监督机制，以谈话检查、责令改正或训勉等手段督促基层机关及时回应和反馈。建立平等、民主、和谐、包容的协商沟通机制，建构互助、互爱、互惠、互信的治理共同体，保障公民参与的程序化，解除公民参与的后顾之忧[12]。

3 结语

公民参与是基层治理不可忽视的主体性力量。公民参与基层治理要追求治理目标上的一致性、内容上的共同性、功能上的互补性、治理措施上的互动性。目前，限于公民主体意识、参与范围、信息传播、监督及救济等因素的影响与制约，需要通过不断优化公民参与渠道，完善互动参与链条，健全参与实施细则和配套保障设施等方式，从理念、制度、传播技术等层面推动公民参与基层治理向民主、公正、有序的方向继续前进。