引导型嵌入：社会组织参与扶贫的政策文本分析

胡玉乐

（安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241002）

社会组织扶贫政策是扶贫政策的特殊组成部分。2014年、2017年中央分别印发了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号）和《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（国开发〔2017〕12 号）。为了贯彻中央扶贫政策理念，各省在深入基层和社会组织调研的基础上，出台了“关于动员社会力量或社会组织参与扶贫”一系列政策文件，为社会组织参与扶贫提供了政策引导和制度保障。社会扶贫是指公共部门之外的民营企业、社会组织和社会公众，利用自身资源为贫困地区开展一系列扶贫活动。本文研究的扶贫主体是社会组织参与扶贫的力量，社会组织是指“介于政府和企业之间的，在民政部门登记注册的或者期望获得民政部门登记注册的，不以营利为目的组织机构，包括各类社会团体、民办非企业单位，基金会等组织形式”[1]。为了探索社会组织与政府在扶贫领域的关系，本文收集了中国各省关于“引导社会力量或社会组织参与扶贫”的政策文件进行系统分析和整理，把握其动态，提出有益于中国各省“引导社会力量和社会组织参与扶贫政策”设计的建议供参考。

一、社会组织参与扶贫的政策文本数据分析

本文研究所选择的文本是中国各省出台且可以查询到的相关具有代表性的扶贫政策文本。扶贫政策文本是指中国各省政府官方公布且有发文文号的关于“动员社会力量或社会组织参与扶贫开发”政策文本内容的汇总分析。

（一）社会组织参与扶贫政策文本的选择

围绕“社会力量、社会组织、扶贫政策”等关键词在中国各省人民政府办公厅网站、扶贫开发领导小组办公室网站、民政厅以及民政局网站进行初步搜索，共收集57 份相关政策文本。为了确保研究的可信度，所选取的文本，其发文单位是省级政府；政策主题直接关于社会力量或社会组织参与扶贫；政策类型主要为意见、通知、方案、办法等，最终梳理出省级层面关联性较强的典型政策文本共计31份。台湾省、澳门特别行政区、香港特别行政区由于地区的特殊性也没有纳入样本中。样本的构成情况如表1所示。

（二）社会组织参与扶贫政策文本的发文类型

从图1可以看出，各省政策文本主要以“意见”“通知”“方案”3 大文种。其中，“意见”文种共计17 份，占比54.84%，这表明政府在政策上指导社会组织参与扶贫，强调扶贫政策的指导性；“通知”文种共计13 份，占比41.94%，直接反映出国家在政策上承认社会组织作为扶贫力量的重要组成部分，强调扶贫政策的落实性；“实施方案”文种1份，占比3.23%，反映出政府制定具体的社会组织参与扶贫实施方案比较少。

资料来源：根据各省政府官网发布的相关文件整理而成。

图1 扶贫政策发文文种类型

（三）社会组织参与扶贫政策文本的发文数量

根据图2扶贫政策文本发文数量统计发现，国务院印发的《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号）和《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（国开发〔2017〕12号）是“社会组织参与扶贫”政策分水岭，可以将社会组织参与扶贫政策大致分为2007—2014年、2015—2016年、2017—2019年三个阶段。

第一阶段为社会力量参与扶贫的萌芽阶段（2007—2014 年）。该阶段扶贫政策较少，内容相对空泛，仅有河北省和广西壮族自治区出台了关于“动员社会力量参与扶贫”政策，其他各省政府官网没有出台其相关扶贫政策。

第二阶段为社会力量参与扶贫发展阶段（2015—2016 年）。该阶段扶贫政策呈现明显增长，社会力量扶贫提到国家政策层面，起源于国务院印发了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号）政策，各省为了贯彻中央“动员社会力量参与扶贫”精神，2015—2016年各省相继出台17份“关于动员社会力量参与扶贫的政策”，尤其集中在2015 年，共计13 个省分别出台了13 份相关政策。这表明国家政策对社会力量参与扶贫的重视，同时也反映出国家政策对各省制定政策的核心影响力。其中，吉林省、安徽省、重庆市三省市发布的主题直接关于“动员社会组织力量参与扶贫”的政策。说明政府引导社会组织参与扶贫从两个方面，一是广泛动员社会力量参与扶贫，逐渐培育公众扶贫济困理念；二是培育专业能力强的社会组织参与扶贫。如“希望工程”“母亲水窖”等。

第三阶段为社会组织参与扶贫转型阶段（2017—2019 年）。该阶段“关于动员社会组织参与扶贫”的政策继续呈增长态势，前两个阶段政策涉及的扶贫主体是社会力量，社会组织作为社会扶贫的组成部分，这一阶段社会组织扶贫政策以独立的形式出现，内容更加细化深入。例如，中央印发的《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（国开发〔2017〕12 号），2017—2018 年各省相继出12 份相关主题政策，尤其2018 年是脱贫攻坚承上启下的一年，各省共计出台10 份相关文件。这一方面表明社会组织在一定程度上依靠政府给予政策倾斜和优惠得到了快速发展；另一方面说明政府在政策上开始逐步重视引导社会组织发展方向和服务功能的定位。

图2 动员社会力量参与扶贫政策发文数量统计

二、社会组织参与扶贫的政策文本内容分析

系统研读所搜索的文件内容，发现各省市主要从三个方面着手引导社会组织参与扶贫，一是扶贫的领域；二是扶贫的方式；三是扶贫的保障机制，以此，梳理出政府与社会组织之间是引导型嵌入式的伙伴关系，以引导型嵌入模式参与扶贫并取得了实质性的脱贫成效。

（一）明确了社会组织参与扶贫的重点领域

在全国各省市“动员社会力量或社会组织参与扶贫”政策文本中，通过词频查询可以看出，“产业”出现174次、“就业”出现106次、“教育”出现88次、“医疗+健康”出现82次、“搬迁”出现37次、“生态”出现27次，这些领域是政府扶贫的核心领域，表明政府鼓励社会组织参与脱贫攻坚的重点领域，这一认识促进了社会组织在扶贫领域的拓展[2]。

图3 社会组织参与扶贫领域词频统计

（二）创新了社会组织参与扶贫的方式

扶贫政策的制定影响社会组织扶贫方式的创新，社会组织参与扶贫方式主要根据中央扶贫政策展开，从图4可以看出，开展扶贫志愿行动项目共计19个省，明确提出动员志愿者参与扶贫，为贫困地区扶贫志愿者服务提供了政策的支持；打造扶贫公益品牌项目共计12 个省，引导了社会各方面资源向贫困地区聚集；构建信息服务平台项目共计16个省，推进了扶贫资源供给与扶贫需求有效对接机制；购买公共服务项目共计14个省，引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动，推动了政府职能转变，拓展了社会组织成长的社会空间。从扶贫方式可以看出，在政府的引导下，社会组织参与扶贫方式越来越趋于多元化。

图4 社会组织参与扶贫方式统计

（三）完善了社会组织参与扶贫的保障机制

社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，起着衔接社会资源与贫困地区精准匹配的桥梁纽带作用，是动员社会力量参与脱贫攻坚的重要载体，是构建“政府-市场-社会”大扶贫格局的重要组成部分[3]。从图5可以看出，落实优惠政策共计17个省，在政策文件中明确规定“为社会组织参与政府扶贫开发项目创造积极的政策环境”；建立考核评价激励机制共计19 个省，以绩效为导向建立荣誉性奖励政策；强化舆论宣传共计25个省，在开展社会扶贫工作中，各省通过组织各种形式的扶贫系列宣传活动，营造扶贫济困的社会氛围；改进管理服务共计19 个省，加强了对社会力量扶贫资源的筹集、配置、整合和使用的规范化管理；强化组织协调共计22个省，扶贫部门和相关部门密切合作，将政府扶贫理念、目标与社会组织发展利益相协调。这些扶贫保障机制的完善，推进了政府与社会组织之间长效合作扶贫工作机制的建立。

图5 社会组织的保障机制措施

（四）界定了政府与社会组织的合作伙伴关系

通过对扶贫领域、扶贫方式、保障机制三方面的分析，梳理出政府与社会组织是引导型嵌入的合作伙伴关系。“引导型嵌入”是政府基于理念、组织、活动与人才的多重嵌入，实现了对社会组织的渗透，并以政策引导社会组织发展目标、服务方向、功能定位，以此形成良好的合作伙伴进行社会治理[4]。下文将利用Nvivo11.0 导入扶贫政策文本,运用词频分析法，深入政策文本分析，详细阐述政府与社会组织在扶贫领域的关系。从图6 可以看出，“扶贫”“社会”“社会组织”出现频次最高,这与本文研究的“社会组织扶贫”主题相符合，一方面，表明选择的样本政策关联性强、可信度高；另一方面，说明在社会力量扶贫中社会组织占主体部分，发挥主导作用。其次，从“动词”角度思考，“动员、鼓励、引导”词频出现较多，说明政府在政策上重视引导社会组织参与扶贫，同时反映社会组织在扶贫领域能力和服务功能定位不准确，需要政府出台政策引导，定位组织发展方向；“参与”出现次数频繁，反映政府与社会组织合作参与扶贫的伙伴关系。总之，政府承担着管政策，把方向的重要角色，给予社会组织参与扶贫政策保障，引导社会组织发展目标和方向，政府与社会组织是合作伙伴关系[5]。

图6 社会组织扶贫政策词频

三、引导型社会组织嵌入模式在扶贫领域的发展

（一）引导型社会组织嵌入模式发展的驱动因素

通过扶贫政策文本分析，可以清晰地发现社会组织参与扶贫是政府通过政策手段、资源渗透来引导社会组织嵌入扶贫治理体系，以此协助政府解决历史性的脱贫难题，是政府现实需要的结果，同时需要注意风险社会组织潜入扶贫领域带来的危害，应及时采取惩罚性规范措施，引导社会组织健康、有序、快速发展。

第一，国家扶贫政策的激励。通过政策文本分析，发现各省主要从三个方面认识到社会组织参与扶贫工作的重要性：一是打赢脱贫攻坚战的需要；二是衔接社会资源与贫困地区精准匹配的桥梁纽带；三是创新了社会扶贫方式。这种新的突破认识为社会组织在扶贫领域的拓展，创造了宽松的扶贫政策环境，从而激励社会组织主动参与扶贫。

第二，风险社会组织参与扶贫的潜在危害。各省社会组织响应国家扶贫号召，积极参与扶贫，为实现2020年稳步脱贫作出了重要贡献。但也存在个别社会组织打着“扶贫旗号敛财牟利”，如山东省“中华圆梦新时代慈善基金会”以入会、投入项目骗取国家巨额扶贫资金[6]。更为严重的是，一些社会组织被境外不法分子所利用，借其“政治工具”对我国进行“分化”，危害国家统一。为此，国务院扶贫办综合司联合民政部办公厅印发了《关于规范社会组织参与脱贫攻坚工作的通知》（国开办司发〔2019〕6 号文件），规范社会组织参与脱贫攻坚行为。

（二）引导型社会组织嵌入模式的应用价值

引导型社会组织嵌入模式的意义不仅在扶贫领域发挥着重要作用，更为有价值的是利用社会组织专业优势协助政府进行社会治理，有利于形成“小政府、大社会”政社合作治理格局。

第一，社会组织调动了各方力量，强化了社会合力。社会组织是链接社会资源和贫困地区需求的纽带，一方面，社会组织贴近公众，是公众诉求表达的载体，利用其优势调动各方力量参与扶贫；另一方面，社会组织将社会零散的资源通过扶贫项目呈现，体现出组织化的优势，强化社会合力，利于节约扶贫成本。

第二，承接了政府转移的职能，协助政府进行社会治理。我国正在建设服务型政府，政府转移出来的职能，正在寻求组织合作伙伴。如社会治理中的扶贫领域，政府出台大量关于社会组织扶贫政策，明确指出政府鼓励、支持、引导社会组织参与扶贫，承认政府与社会组织之间是合作伙伴的关系。

四、引导型社会组织嵌入模式在扶贫实践中面临的障碍及对策

（一）引导型社会组织参与扶贫前途模式面临的障碍

扶贫政策在实践中存在着一些亟待解决的问题，这些问题产生的根源与“扶贫政策导向和上层工作指导有关，这就需要中央有关部门把自己摆进去，切实扛起整改的主体责任”[7]。

第一，社会组织优惠政策未能很好贯彻和执行。政府偏重政策制定的管理而管理程序复杂，优惠政策的真正落实落地仍需进一步加强。例如，现行政策虽然设置了社会组织的免税收入条款，但却没有规定社会组织的免税资格认证规则[8]。这就需要推进专项《扶贫法》的制定，以此规范扶贫项目操作流程。

第二，社会组织参与扶贫平台缺失。中央建立了中国社会扶贫网平台，但各省仍未建立社会扶贫信息统一平台，目前只有河北省、江西省、河南省、湖南省、四川省、甘肃省六省开展试点工作，扶贫信息平台技术还有待加强，以解决社会扶贫资源使用信息不对称问题。

第三，社会扶贫呈现“碎片化”特征。贵州省就是一个典型案例，扶贫责任体系分为三类：党政机关履行扶贫政治责任、民营企业坚持义利兼顾、社会组织和公众秉承扶贫济困。这凸显出政策分散，管理分散，资金分散，项目分散，宣传分散等，亟须国家综合治理[9]。

第四，社会扶贫理念不成熟。扶贫氛围的营造仅靠政府官方网站进行宣传，会让公众产生扶贫是政府的事，与己无关的误区。因此，政府需要社会扶贫环境的塑造，引导社会主体参与脱贫工作，充分协调政府、市场和社会三者的关系[10]。

第五，社会组织扶贫绩效考核机制不健全。目前国家还未建立统一的社会组织扶贫绩效考核机制；同时，政府也没有将社会组织参与扶贫纳入政府绩效考核指标，不能激发政府主动引导社会组织参与扶贫领域。

（二）推动引导型社会组织参与扶贫嵌入模式有效实施的对策

面对社会组织参与扶贫实践中遭遇的困境，其实质是上层扶贫政策可操作性比较弱，需要政府着力改进和优化其相关扶贫政策，以推进扶贫大格局目标顺利实施。

第一，推进专项《扶贫法》的建立。目前全国有18个省、自治区、直辖市制定了扶贫开发条例，实施结果表明各地区的扶贫开发工作更加科学、规范、高效，为国家制定《扶贫法》提供了有益的地方经验[11]。基于此，中央应该尽快制定出台《中华人民共和国扶贫开发法》规范扶贫工作。

第二，搭建社会组织参与扶贫的平台。例如，社会组织能力提升平台，提高社会组织参与扶贫的专业能力；信息服务网络平台，彻底解决社会组织扶贫资源使用的信息不对称问题；经费筹措平台，利用好政府购买服务的工具，给予社会组织扶贫资金保障，形成长效合作机制。

第三，完善社会组织参与扶贫的协调机制。解决扶贫“碎片化”问题，首先，应该促进各部门社会扶贫政策协调配合；其次，建立社会组织参与扶贫的联动机制；最后，应该整合各类社会资源与社会组织有效对接途径。

第四，营造社会组织参与扶贫氛围。例如，利用每年“10·17 扶贫日”宣传社会组织扶贫公益理念以及组织的服务功能；通过政府官方网站、报刊、电视和网络、微信等平台宣介优秀社会组织扶贫案例；特别是主流媒体和网络媒体应该在扶贫开发方面加强协作，如开设扶贫专栏、设立扶贫专题等，营造社会扶贫氛围，提高社会各界对社会组织参与扶贫的认可度，调动社会人员参与扶贫的积极性。

第五，规范社会组织扶贫绩效管理制度。社会组织绩效考核指标制定坚持可操作科学性原则、聘请专业机构评估、建设组织淘汰机制、建立组织年检制度、社会组织重大事项备案制[12]；同时，政府将社会组织参与扶贫作为附加分指标项目纳入政府部门考核指标，考察试行效果[13]。