《挪威技能政策战略（2017-2021）》探析与启示

王敏 李晓康

摘   要：挪威于2017年10月13日发布了《挪威技能政策战略（2017-2021）》，该战略提出三大目标导向，即构建全政府参与的实施路径、确保政策与实践的协同效应和明确战略实施的多层级受众，重点强调了行动计划的技能开发、激活和应用三大支柱。文章通过对该战略进行解读与梳理，对我国职业教育发展提出了三点建议：制定有针对性的技能人才培养战略、构建结构化的职业教育与培训体系、推进技能政策与实践措施的一致性。

关键词：挪威 技能政策战略 职业教育 基本技能

欧盟、经济合作与发展组织（OECD）、国际劳工组织等在内的重要国际组织陆续推出了技能行动战略，各国也将提升全体劳动力的技能水平作为技能强国的总体目标。[1]

挪威于2017年10月13日发布了《挪威技能政策战略（2017-2021）》（Norwegian Strategy for Skills Policy（2017-2021），以下简称《技能战略》）[2]，作为整个社会和劳动力市场技能开发、激活和应用的总体政策，旨在确保个人和企业获得核心技能，为挪威创建有竞争力的商业环境、高效健全的公共部门和包容性强的劳动力市场。本文将在《技能战略》背景分析的基础之上，着重探讨其目标导向，梳理其行动计划，以期为我国相关技能政策战略的制定提供参考。

一、背景分析

（一）全球技术加速变革提供就业机会

自20世纪以来，经济全球化的加速发展带来了技术和组织的快速变革，对私营部门和公共服务行业的研究和创新都产生了至关重要的影响。如今挪威正面临着“三重过渡”要求：更加多元化和强劲的经济转变;转向更具有竞争力、更高效的创新体系;支持一系列社会挑战（气候变化、粮食安全、老龄化、健康等）的研究和创新活动[3]。传统行业的数字化变革浪潮迭起，挪威实行组织变革的机构占据了80%的劳动力市场，数字化和自动化技术赋予这些机构较高的经济增长潜力，降低了原有的资本生产成本，持续创造了优质的生产服务和多样的就业机会。组织变革与技术发展通常是相互伴随的，越来越多的组织为了适应全球技术发展而改变原本僵化的管理模式。与此同时，技术发展也要求劳动者能够升级原有工作所需的专门技能，塑造更强的工作灵活性以随时适应新的工作内容和岗位变化。这意味着快速的技术发展在创造就业机会的同时，不断提高了人们进入劳动力市场的门槛，使劳动者原有人力资本和新技能需求之间出现差距[4]。因此，雇员就业能力的提升是组织实现变革的必要条件，只有接受过良好培训、就业能力较强的员工才能适应全球技术发展带来的新的就业机会。

（二）知识型社会提高员工就业标准

挪威是就业率、人均生產率最高的国家之一，与其他OECD成员国相比，挪威员工拥有扎实的阅读、计算和ICT基础技能，对技能发展的参与度和适应力也很高[5]。然而，近年来，越来越多的国家在教育和终身学习领域投入巨资，其基础技能水平大幅提升，挪威不再处于领先地位。2016年，OECD调查显示，挪威未就业、未接受教育与培训的群体中，15～29岁青年比例为9%，比2008年增加了2%。就业机会未能与快速增长的青年人口相匹配，导致青年就业率逐渐下降[6]。此外，知识型社会的到来催生了劳动力市场重组，特别是手工产业正在被先进技术所取代，企业对员工的就业岗位要求和技能标准持续升高。技能的可用性落后于技能的需求，严重制约了劳动力市场的就业增长，技能差距也带来了收入的不平等。因此，挪威认为解决这一挑战的最好战略是大范围内进行教育投资，在知识型社会必须通过继续教育和培训的手段为各个行业领域提供广泛、多学科的高质量专业知识，持续提高员工技能供应的质量和效力。

（三）挪威劳动市场模式催生技能需求

挪威劳动力市场模式实现了经济增长与社会公平的协调发展，其中和谐的劳资关系起到了重要作用，主要表现为政府与社会各部门深度合作、高度的工会化和协调的集体谈判制度①。此外，相对扁平的工作结构促进了员工间的信任、合作和知识共享，促使员工的参与度和积极性提高。然而，世界上大部分国家的就业形势不断恶化[7]，即使就业率相对较高的挪威，其制造业工人的工资收入及工会化程度也持续下降，对挪威劳动力市场模式构成了一定挑战。与其他国家相比，挪威劳动力市场模式具有相对较小的工资差距，使挪威企业能为那些没有接受过正规教育的人投入更多资金，提供相应的技能培训，从而确保因自动化技术被取代的失业员工能够适应新的工作岗位。此外，挪威劳工和福利管理局（Norwegian Labour and Welfare Administration）的调查显示，随着新市场的开发和国际化创造的新机遇，挪威北部的企业在满足技能需求和供应方面极具困难[8]，数字化和先进的生产方式更新了对劳动者的需求。因此，将员工培训与企业发展相联系，提高不同水平员工的职业技能，是满足劳动力市场需求的重要手段。

二、目标导向

（一）构建全政府参与的实施路径

挪威《技能战略》是整个社会和劳动力市场开发、激活和应用技能的总体政策，有助于劳动力市场的创新发展并提高社会生产力和竞争力，从而提升社会福利，实现个人的发展和成就感。挪威《技能战略》涉及广泛的政策领域，包括教育、技术、就业、工业、社会福利、公共财政等。因此，为保证不同政策领域之间的连贯性和一致性，挪威政府联合行政部门、社会合作伙伴、非政府组织和其他技能政策者共同参与，整合国家、区域和地方层面的技能政策，构建全政府参与的实施路径。全政府参与的实施途径可以识别不同政策领域之间的相互联系，避免政策“孤岛”，充分发挥技能战略的潜在效能，确保个人和企业的技能能够为挪威提供有竞争力的商业环境、高效健全的公共部门和包容性强的劳动力市场。

（二）确保政策与实践的协同效应

劳动力市场对《技能战略》至关重要，因为它既是技能的提供者又是需求者。《技能战略》通过对劳动力市场采取干预措施，即通过计划、目标、政策、激励机制等推动劳动力市场的良性运作。在实施过程中，如何处理政策与实践之间的关系是确保《技能战略》有效实施的重要决定因素。政府部门，包括地方和区域当局，作为各种服务的提供者、学校所有者和最大的公共雇主，在制定《技能战略》时发挥着重要作用。《技能战略》不仅要满足个人和企业的需求，还要与劳动力市场相协调，才能使挪威更有力地参与经济全球化的竞争。

（三）明确战略实施的多层级受众

《技能战略》的目标群体是整个成年人群体。技术的迅速发展要求劳动力技能有更大的灵活性，各级教育水平的人都面临着新的技能需求和劳动力市场的变化。因此，为维持劳动力市场的稳定，每个人都必须终身持续获得新技能。然而，知识经济和终身学习的时代，对未完成高中教育、基础技能差的成年人的就业现状和未来发展非常不利。教育和工作的过渡阶段对许多人来说是关键阶段，并不是每个人都能在毕业后得到一份与其所受教育相适应的工作。因此，为了解决以上问题，最关键、最有效的措施就是明确战略实施的受众，对不同年龄的个体和不同水平的公司采取差异化的技能投资模式，提升每个公民的技能水平，从而提高社会流动性和包容性。

三、行动计划

（一）技能开发——创造包容的劳动力市场

1.开发综合性的职业指导体系

综合性的职业指导旨在形成完整的服务体系，做好各方面的就业准备工作。综合性的职业指导帮助学生在教育的早期阶段树立正确的价值观和就业观，预防和减少辍学率及不良的职业选择;帮助老年人获得适应劳动力市场需求的技能，鼓励其再就业;促进社会员工的流动性;对移民的现有技能进行有针对性的精确评估，改善劳动力市场依附状态。此外，综合性的职业指导还旨在满足挪威萨米人②这一特殊群体的技能需求，他们的劳动力市场主要以传统工业为主，如农业、渔业等。综合性职业指导能够更快地促进教育领域与职业生涯之间的过渡，创造更大的社会经济效益。

2.推进教育与市场的密切合作

目前，挪威的高等教育领域与劳动力市场的合作已经制度化，但合作的程度和范围各不相同。为提高教育的相关性，一方面，挪威政府必须在现有的合作伙伴关系基础上，促进国家和区域的教育机构与劳动力市场在不同领域和部门之间的合作。另一方面，许多企业在确定技能需求和开发员工技能方面有所限制，因此，政府将采取干预措施加强企业与职业院校、普通高校等部门机构的合作，帮助企业确定技能需求，从而开发继续教育培训课程，更有效地促进技能迁移。此外，还可以利用在线教育和培训课程，以更灵活的方式将工作和教育相结合。

3.开辟新的职业教育和培训途径

隨着劳动力市场的巨大而迅速变化，不同行业的员工面临着技能与需求的差异，一些优秀技能人才也难以找到适合的工作岗位。因此，政策制定者要加快开辟新的职业教育和培训途径。首先，为确保员工专业技能能够满足雇主的业务需求，政策制定者鼓励高校提高职业教育入学率，增加学徒机会，让更多的学生获得技工证书或熟练工证书（craft certificate or journeymans certificate）等相关的职业证明。其次，促进职业学院教育和大学教育之间的有效过渡，提高职业教育的吸引力，满足劳动力市场对跨学科专业知识的需求。再次，挪威政府实行“工匠大师证书计划”（master craftsmans certificate scheme），加大对职业教育的投资。最后，通过资产净值支助系统（NAV support system）对雇员现有技能做出酌情评估，为其安排继续教育培训，防止雇员因技能不能适应工作要求而失业。

（二）技能激活——提升多元化的技能供求

1.满足劳动力市场需求

挪威大多数青年因工作技术含量低、受正规教育程度低、缺乏基本技能等与社会需求脱轨。为满足劳动力市场需求，挪威政府主要采取以下措施。一是为低技能青年提供再教育的机会。2018年4月，OECD报告显示，挪威应改善高中以下学历青年的就业前景，减少30岁以下待业、未接受教育和培训的人口比例，拓宽职业教育与培训途径，从而提高青年的就业率[9]。二是为成年人提供基本技能培训。基本技能是获得高级技能的基础，基本技能水平与劳动力市场参与度之间存在明显的相关性。随着社会服务数字化进程的加快，成年人只有掌握数字化技能才能成为更好的创新者和领导者。三是为成年人组织培训和资格认证。挪威政府将联合公共系统不同部门、私营提供者和非政府组织共同为成人制定培训计划，帮助其高效掌握工作技能。此外，政府也将设立专家委员会，为只有中小学教育程度的成年人提供生计支持的解决方案。

2.鼓励在工作场所开展学习及培训

在终身学习理念的倡导下，传统教育领域也发生着变革。学习逐渐从学校教育渗透到个体的日常生活和工作中，特别是工作场所的学习，有利于维持成年人职业发展所需的各种知识和技能。为了满足劳动力市场对新技术人才的需求，挪威政府鼓励将教育培训与工作场所有效结合。一是开展“技能+工作”计划，企业可以为员工申请基本技能（包括基本的挪威语技能）的培训补助。为激励受教育程度较低的员工积极参加基本技能培训，提供技工证书或熟练工证书的培训证明。二是为无业者提供工作场所学习机会。正规公司以工作或实习形式，为失业者提供工作场所的学习机会，帮助其掌握更多工作技能，从而摆脱“无业游民”的处境。三是为萨米人开展有针对性的培训。挪威政府开展“畜牧学学徒计划”（Apprenticeship Scheme for Reindeer Husbandry）和语言技能培训，帮助萨米人地区劳动力市场延续传统知识并征聘更多员工从事该行业。

3.非政府组织提供培训机会

非政府组织是指除了国家政府系统和市场企业系统以外的以社会成员自发组织、自我管理和自我服务为主的系统，是以公益服务为宗旨、不以营利为目的的组织[10]。挪威政府将深度调整非政府组织的培训计划，加强挪威语培训力度并开展为期两年的职业培训计划。例如，成人教育协会为成年人提供广泛的课程和培训机会，帮助其获得语言、人际交往、学习能力等基本的技能。此外，非政府组织实行的“技能+”计划，为成年人提供基本的阅读、写作、算术、信息与通信技术等技能培训，加强对基本技能课程的重视，有效弥补了政府在很多服务领域供给能力不足的问题。非政府组织通过组织成年人就业培训，激发成年人的学习动机，提高他们的就业技能及人力资本。

（三）技能应用——提高技能体系运行效率

1.开发工作场所技能记录系统

挪威政府通过开发技能记录系统，记录个体通过教育、培训、工作经历或非正式环境下获得的知识、技能和能力资质，从而提高资格的透明度、市场相关性和一致性[11]。许多员工有丰富的工作经验，但很少有文档记录他们所掌握的技能，尚未形成良好的知识技能储备体系。对于萨米人来说，正式的技能记录也是传承手艺和文化必不可少的方式之一。总之，技能记录系统的创建能够帮助雇主挖掘员工的技能，提供现有技能与目标技能之间有效的信息传递，促进劳动力市场人员流动。

2.利用移民技术填补技能空白

挪威是一个拥有530万人口的国家，其中约100万都是移民及其后代，但是大批移民劳动参与度都较低，从长远角度看，并不具备可持续发展的可能性[12]。此外，挪威政府对移民技能并没有系统的统计与记录，难以长期匹配合适的技能人才。为了提高移民的就业率并填补技能空白，挪威提出以下解决措施。一是简化并完善外国职业资格的认可计划和评估制度。确保移民能够发挥其自身核心的技能，帮助企业更好地获得符合技能需求的劳动力。二是为移民提供有针对性的培训。挪威劳动力短缺的行业亟需移民的参与并为之作出贡献。然而，许多移民缺乏挪威劳动力市场所必需的教育和技能，据调查，2015-2016年，70%移居挪威的难民并未接受过教育，甚至只接受过小学教育[13]。因此，对移民进行有针对性的技能培训和提供早期工作准备对提高移民整体教育水平至关重要。此外，为了抵消劳动力市场两级分化的趋势，应该提高难民背景移民的资历，帮助他们获得劳动力市场所需的技能，而不是一味降低其最低工资。

四、总结与启示

以培养全体劳动者技能为目的的战略已经成为世界各国人力资源开发的重要趋势。《技能战略》的特征主要体现在三个方面。其一，强调以终身教育理念为基础，建设包容性、开放性和灵活性的职业教育与培训体系。其二，面向全民，特别是经济社会地位较低人口、失业人口等群体，开发更多培训机会，帮助其融入社会。其三，加强政府、行业与企业的合作，共同构建技能人才的开发路径。

近年来，为了促进就业和经济增长，我国在相关政策中也多次提出技能强国的目标。2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，把职业教育摆在突出位置，旨在于2020年形成现代职业教育体系，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。2014年，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，推动职业教育与经济社会同步发展，使人才培养的规模、质量、规格适应技术进步、生产方式变革和社会公共服务的需要[14]。然而，与国际社会相比，我国技能人才的培养还存在一定的问题，据2018年《中国青年人口和青年发展统计报告》，16～34岁城镇失业青年占城镇失业人员的51.2%左右，城镇失业青年失业的主要原因为毕业后未工作或因个人原因失去工作[15]。失业青年的现状必将导致劳动力市场人才供给数量低于市场需求数量，从而导致技工荒现状[16]。本文借鉴挪威《技能战略》的经验，为我国技能人才的培养提出以下建议。

（一）制定有针对性的技能人才培养战略

技能是提高国家生产力、创新性和包容性的关键因素。近年来，我国重视对技能人才的培养，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出把培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才作为基本指导思想。然而，我国对于技能人才的理解相对局限于特定专业技能人才，在相关政策文件中并没有形成关于技能的明确分类[17]，导致技能政策实施过程的路径不清晰、受众不明确。

首先，我国应明确技能必须贯穿于整个教育体系的始终，重视发展不同层次和类型的技能人才发展战略，提高技能人才培养及管理的效率和效益。其次，制定有针对性的技能人才培养战略，努力建构终身化的技能开发体系，重视提升各个教育阶段学习者的技能水平。最后，要提高技能战略执行的有效性，完善相关的法律体系，加强政策监督和宣传力度。这涉及到整个教育体系教育理念的革新，是技能人才培养可持续发展的关键。

（二）构建结构化的职业教育与培训体系

构建结构化的职业教育与培训体系，不仅可以通过职业教育的途径培养学习者全面的工作技能，还能在提升学习者专业能力的同时增强学习者适应工作变化的能力。随着高职教育改革的不断深化，我国很多高职院校已经认识到职业指导的重要性，将职业指导的课程纳入教学计划[18]，但是在实施过程中存在着将“职业指导”简单地理解为“就业指导”、职业指导工作缺乏实践环节、对职业指导工作机制和模式的研究不足等问题。[19]

针对以上问题，本文提出以下建议。一是责任分工。职业教育培训是个社会系统工程，要促进政府、企业、教育培训机构、行会工会、研究机构、劳动者个人等社会利益相关方的全面参与，构建全政府参与的实施路径。二是综合培训。要摒弃以单纯技能为主的职业教育培训，培养劳动者的综合素质发展，包括问题解决能力、沟通能力等基础职业能力，帮助劳动者融入知识经济的社会浪潮。三是财政支持。政府应加大财政支持，为低收入、无业、没有技术而又面临就业严重困难的青年和失业工人提供职业培训经费资助，帮助职业教育培训学员顺利度过就业求学的瓶颈期。

（三）推进技能政策与实践措施的一致性

十八届三中全会强调加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。然而，由于企业观念落后、员工参与积极性不高、合作运行机制不顺畅等原因，企业无法与高校合作[20]。为了持续推进技能政策与实践措施的一致性，可以采取“引进来、走出去”的政策，一方面，聘请具有丰富经验的企业专家走进课堂，把企业先进的生产流程和生产标准通过课堂直接傳授给学生，同时企业专家对职业教师进行专业知识培训，引导教师接触最新行业发展动态;另一方面，打破在企业办培训或者在学校办教育的传统思维，重视工作场所学习对职业发展的作用，员工通过参与日常工作任务巩固他们所学的知识，这对个体绩效的提高具有重要意义。工作场所的学习同样需要获得必要的指导和支持，为此，校企双方需要做到专兼结对、课程共担、资源共建等方面的合作[21]，从而保证校企双方能够充分发挥各自的作用。

注释：

①挪威强调以和平的方式解决劳资冲突，集体谈判可以通过缩小行业内部就业条件和待遇差异，减少劳动者为就业而竞相压低工资带来的竞争风险。[22]

②萨米人主要分布在芬兰北部，挪威、瑞典和俄罗斯西北部。《国际劳工组织公约》规定挪威有义务推行和保护萨米文化和语言。

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编辑 王亭亭   校对 朱婷婷