经济行政垄断的法律规制问题研究

2020-03-13刘雅倩

广西质量监督导报 2020年9期

刘雅倩

(西北政法大学陕西西安 710000)

一、经济行政垄断的一般分析

(一)经济行政垄断的含义阐释

经济行政垄断是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为。①它是与经济垄断相对应的一种社会现象，经济垄断是市场经济自发形成的，是市场主体为了获取更大的经济利益而实施的，是市场经济运行的必然结果。而经济行政垄断是政府干预经济的结果，而且是采用政治手段不合理的干预市场经济的运行。政府常以维持市场秩序和管理经济事务等为名，滥用行政权力，干预市场经济，扭曲市场竞争，进而导致经济行政垄断的发生。我国《反垄断法》第八条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。这表明：经济行政垄断是有权机关以及组织滥用行政权力排除限制竞争的行为。以行为的对象是否特定为标准，将经济行政垄断分为具体经济行政垄断和抽象经济行政垄断。②具体经济行政垄断主要是限制外地商品进入本地市场，阻碍外地经营者到本地招投标、投资，以及政府违规定价，指定经营等行为，另一种行政机关实行的抽象经济行政垄断通常是指行政机关通过制定法律法规规章等方式，排除或者限制竞争。

(二)经济行政垄断的成因

经济行政垄断的成因多种多样，主要是经济转轨时期我国经济制度的影响，市场利益的驱动以及法律法规不健全等方面造成的。

1.经济制度的影响

我国正处在经济转型的关键时期，改革开放40多年来我国经济建设取得了巨大成就，在各方面都取得了巨大突破，但是在计划经济体制下形成的政府通过行政权力直接干预经济运行的深度依赖并未消除，仍然残留并直接或间接的影响着经济的运行。③我国长期处于计划经济体制下，政府运用行政权力干预经济的现象十分普遍，随着我国逐渐向社会主义市场经济转变，政府虽然降低了对市场的干预，由市场这只“看不见的手”自发调节经济，但是由于市场调节具有自发性、滞后性等缺陷，当市场调节失灵时，仍需要政府对市场经济进行正确的引导。在实际操作中，往往导致对市场的过度干预，形成经济行政垄断。

2.市场利益的驱动

行政权力的运行是一种公权力的行使，行政权力通过垄断行为限制竞争则是私益行为，因而行政权力具备了公益行为和私益行为的双重特性，这是经济行政垄断行为的本质特征。④从政府自身的角度来讲，地方政府为了地方的经济效益，为了政绩的考量，可能会对本地企业实行一定的扶持，甚至于限制外地商品进入本地市场。从企业发展的角度来讲，企业为了获得政治上的支持，可能会和政府单位的利益结合在一起，往往在利益的驱动之下，政府会滥用行政权力来干预市场的运行。

3.法律体系的缺失

我国目前尚未形成一个规制经济行政垄断的法律体系。我国对于经济行政垄断从法律层面上来讲，大体分为两类：一类是专门维护经济运行的专门性法律，比如《反垄断法》以及《反不正当竞争法》，第二类主要是《价格法》、《药品管理法》等行业监管法，其余对于经济行政垄断的法律规制主要体现在行政法规、地方性法规以及各规章上面，其权威性不够，尚未形成一个完整的针对经济行政垄断的法律，且《反垄断法》对于经济行政垄断的规定在立法上还存在不足，加上执法力度较弱，使得规制经济行政垄断的效果大打折扣。

(三)经济行政垄断的社会危害性

经济行政垄断的本质是运用公权力去排除、限制市场竞争，其危害性要远大于经济性垄断。首先经济行政垄断会破环市场竞争秩序，行政机关干预企业的经济决策，限制商品的自由流动，会使其他企业遭受到不平等的待遇，长此以往还会使得市场因缺乏竞争而失去活力，企业失去改革创新的能力，不利于经济的长久健康发展。其次经济行政垄断会滋生政府的腐败，破环政府的公信力。经济行政垄断是政府的利益和企业的利益联系在一起，在社会中易形成权钱交易的现象。不利于政府形象的建立以及行政机关的廉洁性建设。

二、我国经济行政垄断法律规制的现状分析

(一)我国立法对于经济行政垄断的规制

1.我国《反垄断法》中的规定

首先，《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”明确了经济行政垄断是不被允许的，具有违法性。其次，《反垄断法》第五章专章列举了经济行政垄断的具体表现形式并做出禁止性规定，如限制交易、地方保护等行为；其中第三十七条的规定：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”由此可见，不仅是具体行政行为，这种抽象行政行为也属于被禁止的范畴，这对我国有效遏制经济行政垄断具有重大意义。再次，《反垄断法》第五十一条为经济行政垄断设置了相应的法律责任，即“政府部门或机关滥用行政权力，做出了干预、限制竞争行为的，由其直属的上级命令纠正；对直接负责的人依法给予处分。”但是其法律责任强制力不足，这一点将在后文详细分析。

2.其他法律中的规定

在反垄断的专门性法律中，《反不正当竞争法》第一次将经济行政垄断列为法律规制的对象，《反不正当竞争法》第七条：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”初步奠定了我国规制经济行政垄断的基础。

行业监管法律中规制经济行政垄断条款是反垄断专门性法律在特定行业中的体现，是经济行政垄断法律规制的具体化。在行业监管法律中，对经济行政垄断的规制主要将行业监管的需要与反垄断专门性法律的上位规定相结合而作出。例如，《招标投标法》明确禁止对应当依法招标的项目进行地方保护或部门保护，任何人不得违法干涉招标投标活动，以维护招标投标活动的公平竞争秩序。再如，《旅游法》第六条规定，禁止在旅游市场形成经济行政垄断和行业垄断，保护旅游市场的公平竞争，提高旅游市场效率，保护游客和旅游经营者的合法权益和社会公共利益。

除此之外还有一些地方性法规、规章对经济行政垄断做出了相应的规定，但是其规制力量较弱。

(二)我国经济行政垄断法律规制存在的问题

1.法律文件缺乏权威性

我国对经济行政垄断的规制大多是一些单行法律以及法规，没有一部专门针对经济行政垄断的法律，其余大多是一些行政法规、规章或地方性法规以及规章。现有的法律缺乏权威性。同时《反垄断法》第五十一条第二款的规定一定程度上弱化了《反垄断法》的权威性，降低了《反垄断法》规制经济行政垄断的成效。对第五十一条第二款可理解为，当其他的法律、行政法规对经济行政垄断行为有不同的处罚决定、方式和机构等规定，要依据其他的规定。这一规定不利于《反垄断法》法律作用的充分发挥。这使得规制经济行政垄断的相关法律杂乱无章，缺乏权威性以及统一性。

2.法律责任规定不全面

《反垄断法》第五十一条为经济行政垄断设置了相应的法律责任，但其责任主体的范围有限，法律责任也不严格，仅仅只有行政责任，且承担的责任较轻，缺乏刑事责任以及民事责任。一方面，根据第五十一条第一款的规定可知，经济行政垄断的责任主体仅局限于实施经济行政垄断的行政主体及其工作人员，却没有涉及到需要承担责任的另一群主体，即参与经济行政垄断并因此获益的企业或经营者。另一方面，从第五十一条第一款可以看出，目前对于经济行政垄断责任主体的处罚方式是令其改正和给予处分，仅限于行政责任的范畴，并没有其他形式的责任，关于经济行政垄断法律责任的设置也较轻，单靠行政责任不足以对违法行为进行威慑，更不能达到规制经济行政垄断行为的作用。⑤

3.执法机关的执法权存在缺陷

首先是执法机关的威慑力不足，层级低。2018年国家机构进行了大面积的机构管理体制改革，国务院成立的国家市场监督管理局，作为国务院的直属机构承担了国家发改委、商务部、国家工商总局的反垄断执法职能，负责具体执行的机构属于市场监督管理局的下一级机关，在级别上属于厅局级机构，如果遇到了同级或者更高一级的执法对象，将会使得执法效果大打折扣。因此行政机关来规制经济行政垄断的行为在实践过程中起到的作用将会不理想。

其次《反垄断法》规定反垄断执法机构对行政主体的垄断行为只有建议权，而不是实施制裁的处罚权，规制的效力受到限制。对于一般的经济型垄断，反垄断执法机构通常可以自己行使制裁的权力，作出相应的惩罚。但由于经济行政垄断的特殊性，根据第五十一条的规定，真正行使制裁权的机构是“上级机关”，而反垄断执法机构只能“提出给予相应处理的建议”。

三、完善我国经济行政垄断法律规制的设想

(一)立法改革设想

1.完善经济行政垄断的法律责任

有学者指出；应当在时机成熟时重构经济行政垄断的法律责任。⑥根据《反垄断法》第五十一条的规定，我国经济行政垄断所要承担的法律责任主要有上级责令改正、给予相关责任人行政处分等行政方面的责任，均是行政机体系内部的责任，影响力相对较弱，无法起到很好的惩罚作用。因此，为有效遏制经济行政垄断现象的产生，我们可以参考外国相关的法律经验，设置严格的、多元化的责任追究制度。

首先在相关法律中直接增设刑事责任的有关规定，加大经济行政垄断行为的违法成本，在设置刑事责任的时候可以借鉴刑法上的“双罚制”，一方面对实施经济行政垄断行为的单位主体规定罚金，另一方面对其单位主管人员和直接责任人员视其情节给予不同程度的刑事处罚。

其次应该相应的增加民事责任，经济行政垄断行为的实施主体应该承担停止侵害和赔偿损失在内的民事赔偿责任，但承担民事责任的主体尤其是赔偿损失的主体笔者认为应当由通关过经济行政垄断受益的企业，而不应该是行政机关以及法律、法规授权的相应组织。

除此之外应当细化行政责任的承担方式，除了现行《反垄断法》规定的内容之外，建议增加诸如行政罚款、撤销行政违法行为、没收违法所得等方式，通过多种方式对经济行政垄断行为进行大力度的规制。

2.明确承担责任的主体范围

经济性垄断中的法律责任由直接参与或直接受益的企业或经营者来承担。但行政性垄断承担法律责任的主体却不包括参与垄断行为、并因行政主体做出的限制市场竞争行为而受益的企业或经营者，这显然对于打击经济行政垄断行为十分不利。同时对于经济行政垄断增加民事责任的相关规定，但由于行政主体的赔偿款来源于纳税人的钱，理论上政府的经济行政垄断的违法行为也不应由纳税人买单。但经济行政垄断行为带给受害的单位或企业带来的损害较大，民事赔偿有一定的必要性。因此在经济行政垄断中承担法律责任的主体应当扩大到受益的相关企业。

(二)执法改革设想

1.建立独立统一、权威高效的反垄断执法机构

刚出生的宝宝神经功能不协调，常常尿湿床单，在床单上肆意涂鸦。面对这些哭笑不得的地图，妈妈虽然无可奈何，但也可以忍受。不过，尿床如果持续至3岁依然存在，就成了妈妈们的噩梦了。

目前我国负责反垄断执法的机构对经济行政垄断案件的处理只有建议权，没有处罚权，执法权力十分有限，真正的反经济行政垄断处罚权掌握在“上级机关”手中，反垄断执法机构并不能直接追究责任人的法律责任。可见，其缺乏权威性，因此我国需要借鉴国外的相关经验，赋予反垄断执法机构相应的权力。

反垄断执法机构属于行政机关，行政机关监督处罚行政机关缺乏一定的独立性，如何才能使反垄断执法机构做到独立统一且权威高效呢？笔者认为可以借鉴监察体制改革的思路以及模式，组建一支独立统一的反垄断委员会。独立行使对垄断行为更重要的是对经济行政垄断的调查权以及处置权。

2.培养专业的反垄断执法队伍建设

反经济行政垄断工作的技术性要远高于一般案件，如果不具备专业化的执法人员，势必在审理相关经济行政垄断案件时，会遇到不同形式的阻力，其处理结果也不符合我国反垄断法的要求，由此造成的社会影响也不利于反垄断法的实施。⑦改善目前经济行政垄断面临的困境，不仅要建立一个独立统一、权威高效的反垄断执法机构，而且要重视执法队伍的建设，要培养熟悉经济学、法学、社会学多方面的复合型人才。同时还可以引进社会专业人士，丰富反垄断执法队伍的建设，加强对反垄断执法队伍人员的考核，保证工作质量。