论农村房屋征收补偿法律问题研究

王子岩

(河北经贸大学 河北 石家庄 050000)

农村房屋征收以规模化、标准化成为城市化建设重要组成部分。在参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、民法典等相关的法律时，还应构建我国农村房屋征收补偿制度体系用以应对城乡规划出现的各种农村房屋征收补偿纠纷。“在2004年宪法修正案以来，我国立法针对被征收房屋的财产属性设定了补偿制度。”[1]“补偿公平”作为原则性的衡量标准为房屋征收补偿奠定了法律基础。近些年，理论与实务不仅侧重追求公平，更加注重补偿的具体规则，这对于农村房屋征收补偿立法的完善、维护农民土地上的权益、解决征收难题具有积极作用。现有的补偿标准不具有统一性，补偿方式单一，统一征收文件在实践中被分割成单份个体合同，且征收标准相对较低，如抚府办字[2013]74号，而经济的发展与物价的上涨，导致难以保障被征收人的有效生活。

一、农村房屋征收的现状与法律依据

目前农村房屋征收补偿没有单独的立法，征收行为所依据的是《物权法》(2021年1月1日生效民法典)、《农业法》、《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。上述法律对于征收事项、程序的原则性规定，不能涵盖当下“农村房屋补偿”所面临的一系列问题。如民法典物权编第234条(物权法第42条)，虽注重了对农民的利益保护，但原则性较强，没有细化实施程序。第4款规定中，明确了任何组织、个人不得作为的义务，但是没有对后果进行相应的制度设计，缺乏法律的威慑与强制效果。目前，“现有研究缺少对个案的详细解读，没有对征收冲突以及发生机制进行过程分析，因而难以真正理解房屋征收矛盾复杂性和微妙性，也难以全面认识现行征收制度下冲突的发生、升级以致难以化解的根本原因。”[2]农村房屋征收补偿制度的缺位状态值得思考弊与利。

(一)农村房屋征收补偿的现状

首先，国土资源局发布征地公告与明确征地价格，而农村房屋价值确认则依赖于评估机构，其征收价格与发展不相适而滞后，该种状态已经不能最大程度保证被征收人的财产利益；其次，农村征收补偿法律零星散落于不同法律部门中，缺乏具体可行的规范，农民素质及维权意识弱，很难利用法律维护其自身利益，征收补偿相关法律规定于农民而言是一个盲区，实践中，农民认为征收的补偿有较为可观的经济价值，极易接受拆迁补偿协议；最后，农村土地征收法定程序：状调查及确认；征询意见、组织听证；上报征地材料；征地审查、报批；实施补偿安置方案及交付土地；协调和裁决征地争议等。[3]但是在实践中部分程序的欠缺已成为一种常态或者程序设定过于形式化。

1.农村房屋的定性

农村房屋性质的定性现有两种不同的观点，一种是将房屋视为地上的附着物。其“忽视了对被征收的法律制度保护，这体现了《物权法》、《土地管理法》对地上附着物规范较为模糊和原则，对于具体的补偿标准、范围、和方式等由行政部门制定的规范性文件来决定。”[4]形成了“土地为中心”的立法思想，忽视了房屋作为一种物权存在的客体；另一种观点认为则以“房屋主义中心”，以各式各样的房屋形成于土地去之上供所有权人生活。本文认为折衷比较合适，农村房屋征收是立于土地征收基础上，但房屋性质本身不同于土地，价值赔偿的标准应该自成一系，土地征收补偿标准较为确定，而房屋的补偿因自身及评估标准不一，较有可能会出现“类房不同赔”的问题；再者，市场经济主义的环境中，房价的不断上涨，因法律缺位而形成的补偿法律原则已经难以约束现行出现的状况，需要更为体系的房屋征收规范与程序。

2.公共利益界定

征收先行须明确公共利益的界定，不能假借公共利益之名谋求个人利益。因而公共利益的确定应有标准，不能仅着眼社会效益机制和城市规划。“公共利益”一词广泛存在于我国法律体系中，但未有明确“什么是公共利益”。潜在的原则性与概念的模糊性容易造成对个人利益的侵害，使不应该让步个人利益让步于“公共利益”。《辞源》中对于公共的解释“谓公众共同也”，事实上，公共利益涵盖的范围是广泛，法律规范不尽详能，应该以判例指导的方式形成“公共利益”界定的标准。

3.征收程序欠缺

目前，我国的农村房屋征收没有统一的程序规范体系，农村房屋征收内容泛泛，存在一系列的问题。其虽不违反法律规定，但是不能让农民房屋征收的权利人准确把握自己的权利，无法充分保障被征收人的知情权、确认权、参与权。

(二)农村房屋征收补偿的法律依据

1.《民法典》关于征收的规定

2021年1月1日，民法典生效实施。民法总则第117条对于“征收、征用”予以原则性的规定，民法典物权编第243条对于征收土地、房屋与其他不动产进行了规定，体现了对于农民合法权益维护的宗旨，指导实践中征收的公平、合理，尤其是新增了补偿“农村村民住宅”以保障农民的生活。相较于《物权法》的规定更加注重私权利的保护，但是缺乏细致可落地的规范内容。

2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》之相关规定

第1条明确立法宗旨，意在维护公共利益，保障被征收人合法权益；总则中明确了负责征收与补偿的行政主体及相关主体享有的监督权；第二章规定征收决定是以公共利益为需要，第八条采取列举与兜底，前五项列举范围并非明确具体，第六项的兜底甚是模糊，从而取决于行政主体自由裁量权的认定。征收是公与私的衡量，补偿协议本身使被征收人处于被动地位。如何避免“行政主体”假名需要而进行征收，保护农民合法财产不受侵害，只有明确具体征收的条件与程序，不能单因政府认为“旧房危房”需要改造进而发布征收公告；第25条至28条明确了补偿协议内容及救济途径，具体救济制度也明确了复议与行政诉讼，考虑到“民不与官斗”的心理，救济途径应更加完善。、

3.《土地管理法》之相关规定

为了防止了相关主体假借之名实施征收行为，该法第46条第1款规定了征收行政主体并进行了限制。征收土地公告以及拟定补偿方案、安置方案仍属政府审批的范围，那么对于国家审批的形式审查其作用又怎样保证？另外该法中第47条第1款[5]、第3款[6]，农村房屋是否属于地上附着物，补偿标准由省、自治区、直辖市规定，本文认为权利下放的状态与《立法法》第八条第(七)项中的规定并不相符[7]，其参照水平标准本身就是赋予行政机关行使“自由裁量权”，其显露出弊端。“由于农村房屋拆迁缺乏统一的法律调整机制，各地制定的文本规范涉及农村房屋拆迁补偿标准、补偿范围各异。”[8]

4.《物权法》之相关规定

该法立法宗旨在于维护社会经济制度，明确物的归属以及物的效用，可见出于目的以及保护相对人所有权益的角度，第42条规定什么样的情形下可以征收以及征收需要支付相应的补偿。第3款[9]中对于征收个人房屋需要支付相应的对价，即依法进行补偿，该补偿基础立于市场价值规律的基础上，该款的宽泛跟上述的法律规定赘同且不利于现有的农村房屋征收补偿问题系列问题解决。

二、农村征收的立法现状

从法律的角度看，并没有一部专门的针对农村房屋拆迁补偿的立法，相关规范由于原则性而使得在实践中操作性尤甚较差，针对具体的问题没有明确的规范予以解决，这就从而使得问题、纠纷在解决上存在适法不一，缺乏理论的指导而致农村房屋征收纠纷矛盾尖锐与升级，诉讼不断增多。实践中，有关补偿标准以及征收条件的立法欠缺而相应的地方立法比较多，地方政府法规以及规章的中制定权则成了落实征收的主要法律依据。

(一)农村征收的立法乱象

1.地方法规立法权之授权冲突

《立法法》第73条关于地方法规可做规定的事项有二，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，以及第2款的兜底条款，可见政府有权制定地方法规的授权中《立法法》与《土地管理法》出现了偏差，然而在实践中则大多是根据《土地管理法》的授权而为之征收行为。

2.“公共需要”之碎片化

《宪法》第13条第3款[10]、民法典物权编第243条、《物权法》第42条及《土地管理法》第2条同时规定了满足公共需要时才可以进行征收或征用并给予补偿，“公共利益的需要”则就取决于政府的自由裁量，呈上所言“公共利益的需要”词语本身就宽泛，列举式加兜底条款须经法定程序，才会增加征收正当性、合理性以促进公平。

(二)实践中补偿具体操作之相关公告

以石家庄栾城征地公告为例，国土资源局下发《征地告知书》[11]中记载内容该开发地为住宅用地(事实上该征地用于建设道路公共设施)，该告知书所记载的补偿价格所依据文件为地方人民政府关于修订征地区片价的通知，《征地告知书》中被征收的土地有的包括农村房屋，实践中一旦被拆迁农民选择的补偿方式的单一，就难以保障被征收人的合法权益。根据被征收人房屋的具体设置条件其补偿的比例不尽相同，农民的房屋所建层数不同而区别对待，通常置换面积为一楼平地面积，二楼的面积则折换成货币，白墙与壁纸的补偿也有所差异，但对屋内所铺设的地板则大致相同，其赔偿标准相对滞后。标准确定的主动权并不在农民手中，在于政府。关于房屋评估标准的遴选以及是否遵循法定程序的监督在实践中也是相对缺位的。在征收补偿确定过程，对于是否认同评估的价值缺乏相应的知识，“人为刀俎，我为鱼肉”的地位较为明显。而且没有相关的监督主体，虽然征收公告赋予了异议权利，但公告公示性在实践中大多是形式权利，农民对于公告的内容、权利义务并不明晰，查询方式难以知晓，如果评估结果，存在关系或暗箱操作，会使公平、公正失去保障，错误难以纠正。

三、农村房屋征收补偿立法之完善

农村房屋征收补偿相关的立法的滞后引发的纠纷不断显现，应加快立法予以应对制定完善的农村房屋征收拆迁的法律法规，规范农村房屋征收中程序。城镇化是我国经济建设的重要部分，规模、力度逐渐深入，会涉及很多农村房屋征收的事宜，完善的规范体系有利于应对征收过程中各种问题。

(一)农村房屋征收补偿标准应与时俱进

农村房屋征收补偿标准由于立法缺乏而滞后，体现在补偿标准、安置方式以及征收程序。实践证明，如何保障被征收人的权益，一直是实务中的难题，致使司法评判困境丛生。为解决这一难题，出于追求法律规范的工具箱的可选择性，应完善相关立法。如《土地征收管理》对征地补偿标准做出了规定，但对农村房屋征收的补偿标准难以寻觅，应加紧制定相关法规以实现习近平同志新时代“人有所居”。

(二)农村房屋征收之规范程序

为解决征收程序中法定程序以及公开机制存在的问题，公告应及时公布保障农户的知情权，国家的形式审批以及相关政府的落实权应当制定规范的法定程序，主要有以下几个方面：一是对于“监督约束满足公共需要而进行征收行为”；二是拆迁过程中补偿方案的制定应当即公开而又法定，公开目的不仅在于宣告政府的决定，而在于听取民意、主动接受监督，让深涉自身利益的相关农户更多的参与到补偿方案的制定以实现公平公正；三是完善听证会制度，广纳意见，避免引起不必要的民愤；四是建立司法监督制度，征收决定意味着行使行政权力，司法权的独立性有利于监督行政权力的规范行使；五是完善救济制度，对于不符合法律规定的征收程序设置完善救济制度。

(三)补偿范围应全面

补偿范围应当综合考虑多种因素，农村房屋大多形式各异，但实则大有差别，精装修以及地上附着物也不尽相同，地板储物室以及果树也应当考虑在范围之内。农村的家庭中一般会设置养殖空间，如羊、牛以及兔子。虽然地上并没有房屋建筑设施，但应给予合理补偿方案。另外，对于违法建筑，在区别对待的基础上，给予适当值补偿。于农村而言，由于法律意识淡薄，较为容易法律的红线，当然并不是说要维护违法建筑的利益，而是保护它所承载的较为公平的利益，如占有利益。

(四)安置方式之多样选择

现行拆迁公告中列明的安置方式大多数采取的货币补偿，货币作为补偿方式并不能很好的保障农户的生存，一次性的货币补偿缺乏长远的利益保护，农户本身不具有理财的能力，应当设置更多的安置方式选择，如等面积兑换房产同货币补偿相结合。

(五)完善农村公共设施基金扣除的法定程序

由于拆迁过程中涉及的金钱账目的庞大，容易中饱私囊，实践中分配到农村集体组织成员手里的补偿大多数是被扣除相应的农村基础设施基金，为防范假借预存之名侵吞公共财产之实，应当设立严格的程序，对于扣除部分的用途也应当建立完善的支出账目，及时公开使用情况，保障农民的监督权。

结论

农村房屋征收的补偿对于被征主体是重要的财产，行政权力的行使使得财产所有权发生转移，没有具体的法律规范约束，那么两者之间很可能因为地位悬殊就造成强势主体滥用权力，弱势地位无处救济的境地，正所谓“国家权力必须装入制度的牢笼中”，然而现实中因缺乏统一的规范，不同农村房屋征收的补偿标准不尽相同，而再对农村房屋征收过程除了注重对公权力的限制，还应注重及时保障被征收人的权益，落实相应的补偿制度。本文认为应制定细化征收补偿规范，及时调整补偿的标准回应社会发展，这对于改善司法困境具有重要意义。