新型城镇化背景下的农村土地流转政策分析——以关中地区农村土地流转模式为例

郭春香

(陕西服装工程学院 陕西 咸阳 712046)

随着经济社会的不断发展，中共中央于2008年10月12日十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下称《决定》)，这一决定明确提出了“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。《决定》的出台，意味着土地流转政策的出台，这一政策的提出至今已经十二个年头，土地流转政策是处理土地矛盾和解决推动城镇化进程的基石政策。

改革开放以来，我国城镇化过程进入一个加速上升的轨道中(阮骋，2014)，通过查阅相关资料可知，截至2018年的数据显示，关中地区的新开工及其在建设的项目达到了300个以上，与此同时，完成的投资额超过80亿元，且关中地区的镇区面积累计也在逐渐扩大，扩大面积累计达到30平方公里以上，这些举措吸纳了越来越多的人才进入城镇，进镇人口达到了30万人以上。除此之外，通过调查发现，关中地区的开工建设的新型农村社区也达到了500个以上，累计完成的投资额也在500亿元以上，其中包括了已经基本建成的项目、集中安置了的农民总量也在15万人以上。通过对这些数据的整理，不难看出，陕西省的人民政府及其相关部门，突出了对关中地区的农民的住房保障工作、整体的规划带头指导工作、城乡均衡发展的建设等工作，及其政府召开了的关于关中地区不断推进新型城镇化的一系列的工作重要会议中，对关中城市新型城镇化建设取得了重要作用，这些举措也得到了全方位的推进(海花，2015)。随着关中城市新型城镇化建设的逐步推进，通过相关资料的显示，可以看出陕西省关中地区的耕地资源总量逐年减少，同时人均土地占有量也在大幅度减少，这一现象导致了大量的农村青年劳动力逐步开始向第二三产业转移。因此，这一现象的出现也使得农民的土地承包经营权也在逐步向专业大户、家庭农场、农业专业合作社与农业龙头企业转移，越来越多的农民愿意有偿放弃土地。

让土地流转合法化、流程化，就是把土地流转从灰色地带走向有序化、公开化，使土地发挥更大的价值，在土地开发的过程中产生更多的附加价值。本文以关中地区的土地流转模式作为切入点，通过对关中地区的土地流转模式进行分析，找出目前土地流转政策存在的不足之处，并提出可参考的意见。

一、关中地区农村土地流转政策的概述

土地流转政策通过强化家庭联产承包责任制来巩固集体经济的重要性，主要举措是通过限制明确土地的实际运用进而确保了粮食的安全供应，提倡扩大农民的种植面积来提高农民的收入，以此来实现一些宏观的政策目标，也提高了农民的收益。因此，农村土地流转的过程中，体现出的主要目的可以归结为以下三点：通过一系列措施巩固集体经济的重要性、在土地流转过程中保障口粮的供应充足、鼓励现有农民扩大经营面积。

(一)关中地区土地流转概述

农村土地流转的特点主要有：第一，形式多样。关中地区的土地流转形式呈现多样化，主要有三种模式。一是由企业或大型农户发起为主，农户的土地投入为辅，年底以土地的参股分红；二是合作共建共赢模式，各户按照投入比例进行分红；三是流转增补模式，即由村社或乡镇发起集体土地流转给企业，并给农户一定的补偿，逐年增补。第二，流转用途多样。关中地区的土地流转的经营主体多元化，出现了专业合作社、龙头企业、专业大户等，用得到的土地发展种植业、养殖业等。第三，期限较长。关中地区的土地流转所使用的期限较长，调查中的农户的使用期限都达到了十年以上。

(二)农村土地流转的模式

据实地走访的调查以及查阅相关资料显示，关中地区的土地流转形式多种多样，不但包括了农民之间的相互土地转让、互换、入股，同时也存在着转让承包和土地的出租这些形式。据相关调查，超过一半的转让承包是本村农户之间进行；与外村人员和企业之间进行最多的转换模式为租用，超过所有流转用地的1/3。而土地流转对象也同时表现得非常多元化，据相关调查，在对一部分农户调查后的统计中发现，其中四分之一的土地流出到农村的合作社，而流出到专业大户和其他农户土地均占比也达到了四分之一，土地流入到农业龙头企业得比例也达到了15%左右。在土地用途方面，有的农户选择进行经济作物种植，也有不少农户进行粮食种植和畜牧养殖，以及少部分选择进行开发农业产业园和休闲观光。

土地流转同时也是为了发展适度的规模经济，更高效的运用现代化科技，解放人力，提高生产效率(阮骋，2014)。随着土地流转政策的逐步完善，农民出让土地可以得到的补偿的规范性加强，越来越多的农民愿意有偿放弃土地。在现阶段的发展情况下，农民更倾向于外出务工，这使得大部分农民逐渐人口城镇化。同时土地流转带动促进了当地的规模化生产，提高了农业生产效率，进而产生了较多剩余的劳动生产者，积极推动着城镇化的改革与完善。

二、基于公平与效率的视角分析土地流转政策的现状与问题

国家对有关土地流转政策的提出及完善实施的过程，其实也是对土地资源的合理科学利用起到了积极作用，更加地刺激了农村原有的劳动者的进城务工，为农业后期规模发展的奠定了强大的基础。

(一)土地流转推动新型城镇化进程

从关中地区土地的流转现实情况中来看，土地流转逐步走向正常的轨道上，这一转变能使农民土地的流转从之前的不规范状态转向目前的科学、合理化，从另一层意义上来讲，这将更好地发挥了土地的价值。考虑到目前我国整体人多地少，关中地区也不例外、同时农业现代化发现已经具备相当水平，这一现实的矛盾导致了农村的待业人数增加，同时农村医疗社保等方面制度并不完善，土地仍然是农民生活的保障。

从实际走访的结果也可以发现，关中地区的农民将土地转让出租给其它农户后，为了生计及其更好地生活，大部分待业人员会选择进城打工，无形中也逐步进入了人口城镇化的轨道上来。土地流转提高了地区农业的规模化，提高了生产效率，因此而产生了多余的劳动力，所以，从生产效率的角度看出，实施土地流转政策可以进一步增加农民的收入，同时也充分发挥了土地潜在的可利用价值。

(二)土地流转提升土地利用效率

在土地利用的过程中，对于土地交易市场而言，土地的利用价值与公平是相互促进、相辅相成的。市场经济水平发展的高，市场对于公平的需求越严重，同时越有利于实现市场公平。同时，市场的公平制度及评判奖惩等规范措施越完善，越有利于市场生产效率，两者相互促进相互影响。但市场公平不等于社会分配收入公平，市场经济效率会影响社会收入分配的公平性，但并不能直接刺激和维持收入分配的公平性，这需要政府在经济成果分配的制度上引导，充分发挥政府这只“看得见的手”的作用。

政府对土地流转的模式的规范，向农户提供了全省统一的转让、转包、出租、互换及流转委托书的颁发，在一定程度上划清了土地流转双方各自应该履行的权利和义务，使其进一步合理合法。

(三)农村土地流转存在的问题

第一，由于小规模农户总体承包的土地面积较少，而没有办法形成具有规模生产。农户很难在原有的土地上进一步的增加收入，又没有额外的土地以提高耕地面积或生产规模，承包的土地同时还是经济收入保障不敢轻易放弃，土地面积有限使得农业生产的发展被限制，同时农民的收益也难以提高。

第二，小规模生产，农民收益很难提高。集中度低规模小的生产经营方式使得只能按照小农经济的模式发展，无法对农业结构进行调整和优化，限制了农业产业化的发展。同时高风险而低收益，流转性很低。农业同时受到自然和市场影响，收益率整体较低。

第三，没有明确的应对政策，使得监管也无法有效执行。中央农村政策中，提倡合理流转土地承包经营权。但是对土地流转的管理，从农业主管部门到基层没有形成具体的制度规范，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。

第四，对土地流转存在地池，承包土地难。外出的农民，有的对土地有很深的感情，对于土地经营权转让很抵触。据相关调查，部分地区存在超过10%的土地成为了季节性荒地。占据一定比例的荒地是农业生产过程中的严重浪费，每年都会因此产生巨大的经济损失。

三、讨论与思考

(一)推进城镇化过程中的土地流转市场监管的公平

城镇化的核心是将农民变成工人，这需要以城市带动农村、将工业生产技能和产品作用于农业生产中、地方龙头公司带领引导农户提高生产水平、产业化规模化的生产来促进改善生态。大多数农民工在城市中的生活质量反而比进城之前更差，生活水平不升反降。新型城镇化提出了一个可能的新的发展模式：由农民组成集体，发展农场：通过土地流转将土地装让承包给企业，同时企业负责农场的生产建设工具，培训安排农民进行生活活动；乡镇及村社主要负责统一流转过来的土地或者规范土地流转的过程合法合理，更好地保障农民的收入和权利，进一步减少城乡贫富差距。

(二)提供有效的土地流转信息

政府在土地流转的过程中，不仅要保证流转的公平性，其次，更要提升土地流转过程中的效率问题。相关部门要注意土地流转市场的公正透明，信息及时公布，制订政策时要把民生问题放在第一位，如果能彻底地解决土地流转中的问题，就能更好地消除外出农民的顾虑，解决农民工外出务工的后顾之忧，从而促进农村人口转移。

(三)完善土地产权相关法律法规

在尊重农民意愿、保护农民利益的基础上引导农民签订统一的书面合同并在政府或其它服务平台备案,从而增强土地流转合同的约束力，使流转工作更加专业高效(黄延信，2011)。保障产权清晰非常有助于达到帕累托最优的。所以，土地产权制度是土地管理制度的基础和重中之重。在推进关中地区城镇化进程的过程中，应该逐步完善土地流转的产权相关的法律法规，进一步切实保障农户的基本利益和收入。农地确权使得土地流转更加简单，刺激了土地流转的速度;同时土地流转越活跃，土地的价值体现越明显(程令国，2016)。

近年来，关中地区的城镇化水平在不断推进，人均耕地在不断减少，土地流转逐渐趋于合理有序，对土地流转的政策规制必不可少，才可以进一步保证农民的基本生活，保障农民的土地产权的明晰，保证土地流转的顺利进行。进一步缓解人多地少的矛盾，保障粮食安全，促进土地资源的合理利用。