轨道交通PPP项目补偿机制影响因素研究

张艳英

(重庆交通大学经济与管理学院 重庆 400074)

一、研究的目的与意义

PPP项目兼容了私人企业项目和政府独立操作项目两者的优势，可更好地解决重大基础设施类项目财政资金不足的问题，且具有相互协调、共同决策、风险共担、利益共享等优势，并且能使公共项目建设、运营、管理更加高效，能有效地提高公共服务质量以及促进各方的优势整合[1]。政府与社会资本合作模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险分担。

随着中国城市化进程的深入，公众对绿色出行和城市交通的需求越来越高。城市轨道交通已成为解决人口密集城市公共交通出行的主要方式[1]。城市轨道交通准经营性使得其短期内现金流难以满足私营部门的投资需求，因此，政府部门提供一定的财政补贴是必要的。此外，城市轨道交通PPP项目建设投资巨大，难以准确预测受多种因素影响的客流量，这使得PPP项目的收益更加不确定。另外城市轨道交通项目由政府控制，因为它们的公共福利费用，仅仅依靠票价收入，社会资本，很难实现收支平衡，甚至没有收入。政府需要通过合理的财政补贴措施确保PPP项目的顺利实施，从而实现其巨大的社会效益和社会资本效益[3]。

轨道交通PPP项目现有的比较典型的补偿方式主要有三种：协议票价法，在北京地铁4号线、杭州地铁1号线等项目得到了运用；车公立法，在乌鲁木齐轨道交通2号线1期工程得到应用；财政部21号文中提到的补贴公式法及现金流法，目前只在福州地铁2号线得到了应用。这些模式都尚未形成轨道交通PPP领域政府提供补贴的标准模式，本身仍处于不断探索与完善当中。合理地确定轨道交通PPP项目资本补偿数量仍是理论研究中亟待解决的重要课题。

二、国内外轨道交通PPP模式研究

(一)国外研究现状

目前为止，国外轨道交通发展已经有一百年以上的历程，具有稳定的资金来源。Liou[4]从私人部门角度出发研究了建设期内的政府资本补偿问题，构建出建设期资本补偿模型。Antonio Lara Galera[5]从客流量的不确定性角度上分析，构建了政府担保收益补贴模型。Ashuri[6]等研究了政府的客流量保证机制。

(二)国内研究现状

虽然国内对轨道交通PPP项目的研究比国外晚，但近年来，学者们不断努力，不断深化实践，相关学者也取得了较为显著的成果。

高颖[5]等研究了PPP模式下当需求风险发生后政府如何补偿私人部门的需求，以实现私人部门收入和消费者剩余的帕累托改进。李皓[7]等从投资回报率和票价的角度设计了PPP项目补贴机制。王建斌[8]从票价和客流量的不确定性角度上分析构建了政府担保收益补贴模型。

综上所述，近年来我国PPP模式应用于轨道交通建设方面的研究已上升至战略层面。

三、轨道交通PPP项目补偿数量的影响因素研究

PPP模式有其明显的特点:建设期和运营期都较长，涉及利益群体多，地理影响范围大，法律结构复杂，影响其财政补贴的因素相对复杂，导致政府补贴金额的不确定性较大。如果补贴太少，运营企业很难承担成本，这将极大地阻碍社会资本进入轨道交通项目。如果补贴太大，将会给政府带来巨大的财政压力。因此，迫切需要分析PPP模式下城市轨道交通补贴模式的影响因素。

从利益相关者理论角度出发，政府部门、私人部门、以及公众本身都是PPP项目的直接利益相关者，对PPP项目的财政补贴数量都具有不可或缺的影响。

(一)政府的影响

1.评估合理性

政府是PPP项目投资的发起人，对该项目的实施可能性评估是否合理关乎着后期项目的实际运营，如果政府对于采用PPP模式建设的项目定位准确，及时调整规避一些不必要的风险因子，将可大大减少前期可控风险对于项目造成的损失，政府后期对于项目的补贴也可以省去不少。

2.政府定价

由于轨道交通项目的特殊性，其所能带来的社会效益与经济利益几乎都是政府拟定票价时的不可或缺的考虑因素。如若定价太高，将会大大影响轨道交通项目的社会公益性，同时对于公众的消费热情也会造成一定影响从而影响整个项目效益的回收，政府不得不加大后期的补贴投入；如若定价太低，即便公众消费热情有所提升，做到了社会公益性，却无形中给项目的运营增加了压力，很可能造成亏损的情况，政府就必须对项目给予补偿。

综上所述，政府的定价目标无论是过高或是过低都将会对项目造成影响，使得政府后期不得不加大补偿力度维持项目的运营。

3.财政补贴政策

政府的补贴政策反映了财政补贴的可承受性，财政补贴可以在政府可承受的范围内，根据项目的经营损失进行合理补贴。如果超出政府对财政补贴的承受能力，政府就不能无限期地弥补损失，否则会降低企业的积极性。

(二)私营投资企业的影响

1.项目定位

私营企业参与PPP项目的建设时，除了出资之外，还负责着特许经营期内该项目的建设运营，即便都是城轨项目，也会由于各地的地势与经济特殊性使得项目在运营过程中千差万别。如有的城市轨道交通项目营业收入主要来源于票价收入，如何让更多的公众群体选择此种出行方式是首要考虑的因素；有的城市营业收入主要来源于商业机构的入驻，如何让更多的商家选择在此运营是首要考虑因素；而又有的城市营业收入主要来源与与城轨项目随的周围地区的物业开发，如何开发物业又成为首要考虑因素。

因此，私人机构在建设运营过程中如若对项目本身定位准确，可大大提高城轨项目的经济收益，政府后期的补贴压力也可以大大降低。

2.服务水平

由于PPP项目的特殊性，通常特许经营期内都由私人投资部门全权负责城轨交通项目的运营管理，经济效益与社会效益本就相生相随，两者均处于合理位置时项目才可长久的持续下去。私人部门在运营过程中不能单独只考虑到自身所获得的经济效益，同时需要考虑带来的社会效益才能使城市轨道交通成为公众持续选择的出行方式。

因此，私营部门在运营过程中的服务水平是否到位至关重要，如车站工作人员能否及时为公众回答问题、解决问题，能否及时规避不安全的风险因素，工作人员能否及时、合理地处理突发事件，都关系到公众对城市轨道交通项目服务水平的满意度。随着满意度的提高，城市轨道的利用率也将大大提高。与此同时，社会和经济效益将会提高，政府也可以相对减少其补贴投入。如果公众的满意度下降，社会效益和经济效益将不可避免地下降，甚至项目也会亏损。政府将不得不增加补贴。

3.运营机制的透明性

一个项目的长久运营必然离不开一个健康透明的运营管理机制，对公众透明，对政府透明是最好的监督方式，可以有效的规避腐败情况，项目亏损的可能性也大大降低，财政补贴的需求也会相应降低。

(三)公众因素的影响

1.公众支付能力

城市轨道交通项目的票价是由政府拟定的，由于城市轨道项目的社会公益性这一特性，票价收入是远远无法弥补其成本的。政府的目标票价很大程度上取决于公众的消费水平，如若票价高于消费水平，那这个项目毫无疑问是没有意义的，反过来说，如果公众的消费水平较高，那么拟定的目标票价也可以相应提高，运营收入增加，政府所需要投入的财政补贴也就会减少。

2.公众的出行需求

公众出行需求直接关系到该城市轨道交通项目建设的效益，公众的出行需求越高，客流量越大，票价收入越高，政府补贴投入降低；公众的出行需求越低，客流量越小，票价收入越低，政府的补贴投入则必须加大。

(四)其他因素的影响

1.其他出行方式

随着城市的发达程度，可选择的出行方式也越来越多，公交、出租车、自驾、轨道交通以及近年来盛行的网约车均是城市中常见的交通出行方式，从中也形成了一张密布的竞争关系网。毫无疑问，其他出行方式的便捷程度，优惠程度，区间覆盖率都会对城市轨道交通产生不可忽视的竞争性，其他出行方式性价比更优于城市轨道交通项目时，项目的运营收入就会降低，政府补贴就需要提高；当城市轨道交通项目更优于其他出行方式时，项目的运营收入就会提高，政府的补贴投入也就可以相应降低。

2.自然灾害

自然灾害的影响是任何一个项目都必须考虑进去的风险因素，它的不确定性，不可控性极高，而且一旦发生带来的损伤也是极大。自然灾害发生的几率高时，政府的财政补贴投入就必须提高，自然灾害发生的几率极小时，政府的财政补贴投入就会降低。

四、结论

通过以上分析可以知道，政府部门、私人部门、以及公众本身对PPP项目的财政补贴数量的决策都具有不可或缺的影响。