碳边境调节机制与世界贸易组织规则适应性探讨与启示

安琪

( 国家发展和改革委员会能源研究所）

碳边境调节机制与国际贸易法规、地缘政治和后疫情时期世界经济绿色复苏密切相关。近期，以欧盟、美国民主党为代表的有关方面提出了通过以碳关税为主的碳边境调节机制（BCA）应对气候变化的主张，引起国际社会对碳边境调节机制是否符合世界贸易组织（WTO）规则的争议。争论的核心在于，世界贸易组织一方面保护成员国在基本贸易自由规则下的权利，另一方面也保护成员国在正当政策目标下提出新的监管措施的权利。某一碳边境调节机制是否适应世界贸易组织规则取决于特定的政策设计，需采取个案分析原则，逐例进行分析。本文结合《关税与贸易总协定》（GATT）及相关经济体主张，从原则一致性、规则适用范围及机制正当性3个方面判断碳边境调节机制与世界贸易组织规则的整体适应性。

1 碳关税与世界贸易组织核心原则的一致性

出台与世界贸易组织核心原则兼容的碳关税机制存在较大障碍。一是碳关税的生产足迹属性不符合最惠国待遇原则。《关税与贸易总协定》第I条款即提出了普遍最惠国待遇原则。在最惠国待遇原则下，缔约国禁止区别对待进口自不同国家和生产者的“同类产品”。这里“同类产品”的判断基于4个原则：产品特性、产品的终端使用、产品在缔约国相关规则下的属性和消费者行为（即产品是否针对相似的消费人群）。也就是说，在最惠国待遇原则下不能以“生产方式”区别对待产品，例如两辆以不同能耗生产的汽车，在边境应当作为类似产品同等对待。碳关税的税基基于产品生产过程中的碳足迹，原则上不能作为区别对待的理由，即碳关税在属性上不符合最惠国待遇原则。

二是碳关税的贸易限制属性不符合国民待遇原则。按照国民待遇原则，缔约国不应区别对待进口和国内生产的“同类产品”，也就是不能根据某同类产品在国内生产和在国外生产的不同碳足迹，提出不同的税率，但是可以征收与碳足迹无关的同等税率。相关条款指出，“与任何缔约方相关的……属其他缔约方领土的产品，在进口至与该减让表相关的领土时，在遵守该减让表中所列条款、条件或限制的前提下，应免征超过其中所列所规定的普通关税的部分。”[1]此外，在《关税与贸易总协定》第Ⅱ.1条款下，缔约国现有的关税制度应被尊重。在最惠国待遇原则下，降低关税的措施易于顺利通过，增加关税则需要通过谈判达成缔约国共识，较为困难。

2 世界贸易组织规则对碳关税的适用范围

尽管碳关税不符合世界贸易组织的核心原则，但从适用范围看，世界贸易组织存在例外情况下引入贸易限制规则的条款，这给碳边境调节机制出台提供了依据，也提供了一定机会。其中，《关税与贸易总协定》第Ⅱ.2条款可能是为碳关税提供出台依据的最重要的世界贸易组织条款。条款内容指出“本条的任何规定不得阻止任何缔约方对任何产品的进口随时征收下列关税或费用：（a）对于同类国产品或对于用于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收的、与第3条第2款（Ⅲ.2）的规定相一致且等于国内税的费用……”也就是说，该条款下，缔约国可以对全部或部分进口产品征收与同类国内产品国内税相当的税费，这为参照国内标准征收进口税提供了一个角度——表面上与进口产品的碳含量无关，但是一旦某类型产品的国内税基与生产过程的碳足迹挂钩，则参照此国内产品标准征收的关税，就相当于碳关税。世界贸易组织要求，此条款的适用必须建立在透明的税基和税率测算基础上。

3 碳边境调节机制在世界贸易组织框架下的正当性

世界贸易组织规则具有国际法效力，条款中认定了“在某些条件下，成员国可以采取旨在保护环境的与贸易有关的措施”。但长期以来，人们对“绿色贸易壁垒”的争议较大。国际贸易中，借环境保护之名，制定高于国际平均水平的环保标准，对进口产品加以限制，是长期存在的一种贸易保护措施。“绿色贸易壁垒”主要表现为绿色关税制度、市场准入制度、绿色技术标准制度、绿色环境标志制度、绿色包装制度、环境卫生检疫制度、补贴制度等[2]。

在世界贸易组织框架下，围绕环境相关政策是否符合世界贸易组织相关条约曾发生过多次诉讼，包括大气污染治理、商业捕鱼中保护海龟免受误捕、保护人类健康免受石棉危害的风险、保护人类健康免受废轮胎堆积危害的风险等。这些历史判例的结论显示，相关环境规则必须符合两个原则，才能被认为具备国际条约下的正当性：一是该措施不可以属于非正当歧视，二是该措施不可以变相限制贸易。具体正当性的判断取决于特定案例。

4 欧美碳边境调节机制主张及合规性设计

欧盟宣布提高2030年和2050年碳减排目标后，各成员国减排成本增加，导致制造业生产成本上升。欧盟认为，《巴黎协定》框架内的其他排放国（主要指中国）被允许增加排放量至2030年，而美国已完全退出《巴黎协定》，并在降低环境标准，这造成了欧盟外的碳泄漏，也使欧盟相对于全球最大两个排放国不具备经济成本竞争优势。所以，欧盟在2020年初发布的《绿色协议》中提出，要出台碳边境调节机制。提升应对气候变化的努力也是美国民主党的一项重要政策主张，因此碳边境调节机制有可能是拜登贸易政策议程的一个组成部分。

为了达成世界贸易组织合规性，欧盟各界研究提出了兼容世界贸易组织规则的碳边境调节机制的各种设想。欧盟的相关设想总体上是利用世界贸易组织贸易限制的例外条款，出台“曲线碳关税”，具体操作方式可能会分为3个步骤。第一步是改革欧盟碳交易机制（ETS），使其转变为一个“准碳税”机制。欧盟有方案提出，可以为“欧洲碳排放配额”引入一个很小的碳排放价格范围，该范围的下限用作关税调整参考税率，并据此提出一个“欧盟最优技术标准”[3]。第二步是参考此碳排放价格范围，在世界贸易组织规则下引入关税。有了国内的税收机制，就能绕开禁止区别对待生产方式的世界贸易组织原则，通过前述关税与贸易总协定第Ⅱ.2条款，为出台碳关税找到国际法依据。参考欧盟内部碳排放价格标准对进口产品碳足迹征税，这也就变相实现了碳关税。第三步是预防出口国的申诉。欧盟将通过世界贸易组织特定条款，在世界贸易组织专家面前申诉，尽管碳关税不符合最惠国待遇等原则，但是基于资源环境保护、应对气候变化等正当理由应当出台。关税与贸易总协定第XX、XVI等条款属于此列，这些条款还可以为欧盟出口产品的“碳退税”提供依据。

通过碳排放交易机制设计的碳关税在合规性和实际操作上仍然存在很大挑战。一是预计欧盟之外各国很难被纳入碳交易机制中。在《关税与贸易总协定》的Ⅺ条款下，禁止缔约国通过定量配额的方式限制贸易，也就是说，在符合世界贸易组织规则的情况下，欧盟很难将其他出口国纳入欧盟碳交易机制之中，例如2009年欧盟曾尝试将国际航空公司纳入欧盟碳交易机制未果。二是涉及隐含碳量测算、碳计量、合理碳排放价格等问题，税率设计极为困难。俄罗斯已率先提出了碳关税不符合世界贸易组织规则的质疑，2020年7月，俄罗斯经济部长向欧盟提出警告，碳关税计划是新的贸易限制措施，违反世界贸易组织原则。

美国的碳边境调节机制进展取决于相关政党的主张和政策走向。从拜登以往政绩和相关竞选声明来看，拜登当选美国总统后，美国很可能重新加入世界贸易组织谈判[4]。拜登认为气候变化威胁人类生存，表示如果当选美国总统将立即重新加入《巴黎协定》，将在2025年实现美国温室气体排放量比2005年减少28%的目标，并希望美国在2050年前实现净零碳排放。拜登还提议，未来10年美国联邦政府斥资1.7万亿美元用于绿色科技研发[5]。因此，美国拜登政府将碳边境调节机制纳入应对气候变化和贸易政策议程的可能性较大。

5 对中国的启示

5.1 碳边境调节机制可能对中国产生的影响

中国作为世界上最大的贸易出口国、碳排放国和发展中国家，长期以来处于隐含碳净出口国位置，必将承担较大的应对气候变化的责任。2019年，欧盟、美国分别是中国第一、第三大贸易伙伴，合计贸易量为8.59万亿元，占贸易总量的27%。短期而言，欧美碳边境调节机制预计会在一定程度下增加中国的出口成本，冲击出口贸易，形成一定的不利影响。长期而言，碳关税的影响会随着中国能源转型进程的加速而减弱。清华大学的研究显示[6]，随着贸易结构优化及出口产品结构调整，中国出口产品内涵碳排放量得到了显著改善。

从“十二五”末期开始，中国已呈现出口内涵碳排放量与出口额脱钩的现象，出口产品隐含碳排放量在2013年前后达峰，2016年已回落到2010年的水平，约为14.7亿吨二氧化碳当量。相关测算条件下，最终需求中消费每替代投资1个百分点，将促使碳排放总量降低0.4%[6]。随着国内能源结构调整加速，贸易结构优化推进，出口商品的能耗强度和碳排放强度都将不断下降。随着碳排放2030年提前达峰、2060年碳中和目标的推进，预计中国出口隐含碳排放量会显著降低，因此，碳关税的影响将是一场与能源经济转型此消彼长的比赛。

5.2 降低碳边境调节机制影响的建议

从政策应对上看，须在深入研究欧美碳关税主张和具体机制设计的基础上，充分利用世界贸易组织规则等国际法律规则进行磋商，同时切实加速国内以碳中和为目标的碳减排路径，降低碳边境调节机制的影响。

一是通过“联合气候行动”应对“单边碳排放定价”。一方面，在世界贸易组织规则下，基于生产过程碳足迹的碳关税难以符合最惠国待遇、国民待遇等核心原则，可能形成变相贸易限制和绿色贸易壁垒，且任何增加关税的举措都需要通过谈判达成缔约国共识。另一方面，在呼吁贸易自由的同时，中国应加强参与和引领全球气候治理的进程，提升宣传中国在应对气候变化方面的努力。加强塑造与欧盟的伙伴关系，在国际多边气候治理框架中，促进中欧等联合气候行动。同时，通过“一带一路”绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式，促进与欧盟经济贸易合作，通过务实合作提升应对气候变化的努力。

二是加强中国贸易产品隐含碳排放量测算和计量的研究。中国长期以来处于隐含碳净出口国地位，从生产责任的角度看，贸易结构的确有待进一步优化。在下一步设计2060年碳中和路径中，应充分考虑贸易隐含碳排放的影响，加强研究测算，切实促进贸易结构优化，降低碳关税影响。

三是从加速碳中和进程入手降低碳关税不利影响。在2060年碳中和路径下，中国高比例可再生能源将加速部署，能源系统低碳化进程可能超出预期。与此同时，随着中国加速经济结构调整和供给侧改革，促进“双循环”经济格局发展，提升服务业和高附加值产业贸易比重，高耗能产业出口比重会逐步降低。长期而言，加速碳中和路径实施将从根本上降低中国出口产品隐含碳排放量，也就逐渐降低了碳关税的影响。