完善河北省创业投资法制建设——基于与鲁鄂两省对比分析

孙克新 庞 博

(河北经贸大学 河北 石家庄 050061)

一、创业投资法律法规完善的必要性

法律法规的完善对创业投资的发展起着风向标的作用，在中国特殊的经济体制下，完善的法律法规能够带领一个行业前进，也能够引导利益相关者对企业进行帮助。但是我国关于创业投资的法律建设在时间上起步较晚、在发展程度上也比较落后。早在1953年美国国会就通过了《小企业法案》，并设立小企业管理局，为创业投资项目提供多种金融扶持服务。[7]，1963年日本制定《中小企业基本法》，并于1999年重新修订，之后又多次补充。为中小型创业企业提供了资金和服务上的支持。虽然，自2005年11月国家发改委，科学技术部，财政部联合发布《创业投资企业管理暂行办法》以来，我国各省也在创业投资法规政策方面不断实践。但我国尚未形成一部完整的创业投资金融法或有关规范中小企业创业投资相关的法律，导致我国创业投资企业多处进退维亟的境遇。[8]

二、基于法规的差异分析

根据青科研究网站公布的2016-2018年度政府引导基金排行榜的数据显示，只有湖北省和山东省两个省级单位的政府引导基金连续三年蝉联前五，除此之外没有其他省级单位连续挺进前五。排名评分参考项有累计投资、新增投资、累计退出金额和累计回报金额。在拓宽创投企业融资渠道的政策方面，山东省在文件数量上遥遥领先，而湖北省在效力等级上高于其他省份，《立法法》中七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。根据北大法宝网站统计，关于拓宽创业投资企业融资渠道的省级地方性法规仅有一部，即2016年湖北省出台的《湖北省自主创新促进条例》，第五章金融支持提到省政府完善创新创业投资融资制度，引导金融机构与创业投资相结合。基于此，笔者认为山东省和湖北省在关于创业投资的法律法规建设上较为先进，本文将基于下列文件把河北省的法规政策发展与山东和湖北进行对比分析。

(一)河北省法规中存在的不足

1.引导基金管理机构设置上，法律地位不明确

河北省文件中规定的引导基金存在资金来源渠道少，受托管理机构权力小的问题。

从引导基金的运作方式上看，河北省缺乏融资担保，《河北省战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法》中第一章第三条规定“引导基金资金来源主要包括：河北省战略性新兴产业专项资金、引导基金运作所产生的收益、社会资金等其他资金”。而湖北省和山东省发布的文件中均涉及到了这一内容，比如《山东省省级创业投资引导基金管理暂行办法》中第一章第四条提到“引导基金的来源主要包括四个方面：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。”又如《湖北省创业投资引导基金管理暂行办法》中引导基金资金来源包括“引导基金的投资收益、担保收益、利息收益”的内容，在引导基金运作方式上包含融资担保。所以，对比湖北、山东，河北省的引导基金资金来源渠道在一定程度上落后于其他两省。

湖北、山东和河北省的创业引导基金都采取受托管理模式，分为理事会和管理机构双轨制管理，理事会负责审议管理机构提案，管理机构对理事会负责。山东省委托鲁信集团进行基金运作，河北省委托冀财集团，而湖北省由省科技厅召集托管。虽然运作模式相似，但是，山东省和湖北省给予了受托管理机构较大的权利，湖北省《基金管理暂行办法》第二章基金管理中第七条强调“高度授权”，山东省文件中也给予了鲁信集团更多的自主运作基金的权利。而河北省实行“引导基金实行决策、评审和日常管理相分离的管理体制”，冀财集团只负责管理，而没有决策权。受托管理机构在投资、运作基金方面有更多的经验和人才，应给予更多自主权，集权于理事会不利于引导基金的发展。

2.融资渠道上，忽略创新项目聚集区的吸引作用

对比湖北和山东，河北省的法规在拓宽融资渠道上没有发挥创新创业项目聚集区的作用，忽略品牌效应。

山东省发布的《关于促进创业投资持续健康发展的通知》第二部分拓宽创业投资融资渠道的第四条中提到了培育壮大创业创新项目聚集区。“充分发挥建设山东半岛国家自主创新示范区、青岛财富管理金融综合改革试验区、青岛跨境电子商务综合试验区以及“特色小镇”的先行先试政策优势，并且完善相关配套服务，将更多创业投资资源配置到重点领域”。这条规定充分体现了创新示范区、实验基地等实体平台的集聚效应，能够扩大创业投资引资的规模和数量。而湖北省出台的《促进创业投资持续健康发展的实施意见》中提到了支持以湖北省高新技术产业投资有限公司等为代表的本地创业投资机构创建知名品牌，提高省内龙头创业投资机构的市场影响力。河北省出台的《促进创业投资持续健康发展的实施意见》中未提及相关内容，缺乏具有市场竞争力品牌不利于吸引创业投资。

3.创业投资服务环境有待加强

河北省法规中没有创新创业投资服务活动的形势，忽视了简化审批流程的重要性。

山东省发布的《山东省人民政府关于促进创业投资持续健康发展的通知》中提到了通过举办创业创新主题培训、“双创”高峰论坛、行业沙龙、融资路演等形式多样的创业投资服务活动，吸引更多优秀人才从事创业投资。丰富多样的服务活动形式不仅有利于发挥行业自律管理的作用，也能吸引优秀人才参与创业投资工作。

湖北省则提出大力推进“一窗受理、集成服务”，全面推广应用企业网上登记“网上办理、一次办成”。优化创业投资企业设立、工商变更等事项的审批流程，实现审批事项在线申报全覆盖。这一举措简化了企业办事流程，提高了工作效率，更享受到了互联网技术带来的便利。河北省政府对于审批流程的简化没有过多提及，仅仅在《意见》中提到“落实备案制度，简化管理流程”应该拟定相应的具体措施，重视企业登记、审批流程的精简。

(二)河北省法规存在的优势

1.重视重点企业发展，风险控制严格

河北省重视科技型中小企业和战略性新兴企业引导基金的发展，风险把控严格。

河北省出台了《河北省科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》和《河北省战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法》，对于促进科技型中小企业的发展起到了极大的推动作用。

除此之外，河北省对于创业投资引导基金的风险控制较为严格，在《河北省战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法》中第五章，第二十八条提到：“引导基金不得作为投资企业普通合伙人，在不干预参股设立投资企业正常运作前提下，通过发起人协议、章程或合伙协议约定，对投资企业违反法律法规、偏离政策导向和违反发起人协议、章程或合伙协议的行为，具有一票否决权。”一票否决权制度能够大大降低出现违反法规合章程的投资行为出现。

2.强调投贷联动体系发展，关注投资的质量

河北省强调打造多层次投贷联动体系、倡导长期投资和价值投资理念。

相比于其他两个省份，河北省将打造投贷联动体系单独进行说明，对于金融机构与创业投资相结合上给予了更多关注，文件中提到降低保险资金进入我省投资的门槛，大力吸引保险资金。支持银行业金融机构开展并购贷款业务，鼓励银行对科技型创新企业的支持，形成银行、政府、投资公司三方信息交流机制、融资项目推荐机制、专家服务机制和联合工作机制。

此外，倡导长期投资和价值投资理念。《意见》第四部分，形成促进创业投资发展合力的第四条提到“落实国家政策对投资企业发行债券，项目对接，退出机制的支持”。为创业投资企业在本省的长期发展提供政策支持，这一规定有利于创业投资企业对本省的投资具有长期性和稳定性。

3.重视人才培养，提供物质保障

河北省强调人才培养，重视创业投资人才的物质奖励。

创业投资人才对于优化创投服务环境具有深远的积极影响，因此留住人才和培养人才对于提升创业投资服务环境的整体素质和发展潜力大有益处。从业人员既需要有某一领域的专业技术知识背景，有一定的管理实践经验，又需要掌握必要的金融、证券、财务和法律知识；既要了解国情，又要有国际化视野。[1]在人才培养上，河北省提到制定实施创业投资人才专项工作计划。实行培养与引进相结合的形式，一方面，吸引外来人才扎根我省，为其提供居住、解决子女教育、提供医疗和出入境等便利条件。另一方面，对省内现有的创业投资管理人员加强培训和交流，定期与国内外具有管理经验和实践经验的先进个人和团体进行交流，加强创业投资工作人员的专业素质。

三、促进河北省创业投资法规发展的建议

(一)尽快立法明确受托责任机构的权力

对比其他创业投资引导基金发展良好的省份，河北省对于受托管理机构的放权不够，更多的权力集中在理事会的手中。这也可以看作是市场调节和政府计划的博弈，受托管理机构的决策上报理事会审批虽然降低了风险，但是对于运作基金的自主权却受到了限制。因此，引导基金理事会应该赋予冀财集团更多的投资决策权，实行“高度托管”机制。对政府引导基金的监管逐渐过渡到市场化管理，建立较为完善的考核机制，从监管过渡到完善考核机制，逐渐做到真正的市场化管理。但是对于受托管理机构的放权，建立在机构的专业化，人才素质高的基础上，因此受托管理机构要加强对人员的培训，从点到线、从线到面。要建立完善专业的创业投资引导基金管理团队，具备高素质的业务人员、风控人员等，人员能力培训不但要包括管理能力，还要包括引导基金管理制度的设计和更新调整能力。[2]

(二)尽快立法拓宽资金进入的渠道

产业集聚效应对于某一领域的产业发展大有裨益，河北省应该借鉴其他省份的先进经验，培育创业创新项目聚集区。河北省地处环渤海经济圈和京津冀一体产业集聚效应对于某一领域的产业发展大有裨益，河北省应该借鉴其他省份的先进经验，培育创业创新项目聚集区。河北省地处环渤海经济圈和京津冀一体化的范围中，大可以把握政策的红利，联合北京、天津、雄安新区，建立区域化信息共享，资源共享的创新创业项目示范区。培育和推介优质投资项目源，完善扶持政策和个性化配套服务，吸引风投机构、中介服务机构以及管理机构、金融机构等创业投资相关市场主体集聚发展。流入更多社会资源，引导创业投资资源流入重点领域。

另外，注重品牌效应。推进创业投资企业品牌建设，允许一部分创业投资企业先发展起来，形成一定的规模和市场影响力，再带动其他创投企业发展，由点到面，以强带弱。支持创业投资企业定向孵化，有计划、有步骤地实施创业投资企业定向指导和培育工程，培养一批本地创业投资机构知名品牌，提高省内龙头创业投资机构的市场影响力。

(三)尽快立法鼓励信息化服务形式

河北省还应该借鉴他省经验，创新投资服务活动的形式，丰富活动形式。除了现有的投融资交流、项目路演会、创业大赛等活动，还可以增加业“内人员创业创新主题交流培训会”、“行业沙龙”、“双创高峰论坛”等等多种形式的活动以此来促进行业从业者的工作积极性，吸引更多人才加入创业投资行业。

除此之外，还应简化企业投资审批流程。建设移动客户端审批形式，委托专业机构开发手机终端可操作的办事APP,加快网上办事与线下一体的审批办事流程。打破线上线下的界限，全面推广应用企业网上登记、网上办理、一次办成，深化“多证合一”改革，进一步整合企业办事所需证件，确保涉企信息互联共享，信息互联互通。进一步优化创业投资企业设立、工商变更等事项的审批流程，实现线上审批全覆盖。