中国互联网治理模式综述

杨 婧 刘俊英

(河南大学 河南 开封 475004)

一、引言

首先，互联网治理的含义是“政府、私人部门和公民社会制定并应用影响互联网发展与使用的共同原则，其中包含规范、条例、法规、决策流程与纲领等方面。”钟忠在《中国互联网治理问题研究》中指出互联网治理的主要思想来源之一是自1990年以来在国际经济、政治和管理领域流行的公共治理理论。其中提到互联网治理是指由共同目标支持的管理活动，它是政府与私人部门，公共部门和私人部门之间的合作与互动，以及各种公共或私人机构有共同的目标且以多种方式进行的管理活动。[1]学者蒋力啸提出互联网治理是指政府、私营部门、公民社会和技术专家，通过制定政策、规则和争端解决程序，主要目标是使确定互联网技术标准、分配互联网资源利益和对网络安全事件的响应等问题得到解决；[2]学者张显龙认为互联网治理是指利用现代信息技术，科学理论和各种法律法规来保护公民、企业、社会组织、国家机构和国际组织的合法权益和正常的网络秩序，以达到促进网络空间互动协调，保障网络空间健康、安全、顺利与和谐发展。[3]尽管当前学术界对互联网治理的定义并不完全相同，但人们一致认为互联网治理的基本特征是强调“共同治理”，其治理模式也更倾向于共治，简而言之就是多个主体共同参与治理，在过程中发挥各自的作用，最终达成治理协作的总体效应。

二、中国互联网治理模式现状

(一)中国互联网治理现有模式

中国互联网治理起步相对较晚，互联网治理模式也体现出具有中国特色的政府主导型。许多学者对中国互联网治理模式进行研究，其中叶敏提出中国互联网治理是一种政府主导型的互联网治理模式，而中国的互联网治理表现出了一些比较明显的治理特征，其中主要包括联合型治理、学习型治理、冲击回应型治理以及疏堵结合型治理。[4]由中国互联网治理历程看我国互联网治理模式大体分为控制型、自治型、共治型三种，并且在这三种治理模式下不同学者还提出自己对于互联网治理的认识。

第一种是互联网控制模式。互联网控制模式主要特征是由政府控制的单向管理，总的来说就是传统的政府治理逻辑向互联网的延伸，其主要表现在公权力对网络谣言反应迟缓甚至无反应和进行选择性删帖、屏蔽有关言论等等。这种模式显示出公权力的傲慢以及对秩序的选择性维护，其结果易出现纵容互联网谣言等各种践踏权利的行为，影响整个互联网环境，同时也会影响社会风气，致使政府威信力降低，从而造成公权力的执法成本上升等等不良影响。这种选择性控制模式下互联网的治理完全依赖公权力的责任约束，这就要求政府的互联网治理能力较高，拥有较强的自我监督意识。在我国互联网发展飞速的今天，由于我国处于飞速发展情况较为复杂阶段，此种模式存在明显的缺陷与不足。

第二种是互联网自净模式。这种模式引发广泛热议与实践主要是在2006年到2010年左右，它最早来源于人们发现互联网与现实世界的异质性，并强调在互联网的发展中应遵循“己所不欲、勿施于人”的准则，在这种传统思想下自然而然衍生出互联网自净论。通过研究可发现自净模式是建立在互联网是需要秩序的基础上，但由于我国在此方面缺乏相关的法律规定，并且有关政府文件也不是系统与完善的，在互联网治理方面的立法相对滞后，且政府没有较为规范性的管理，如果完全依靠网络自净，会引发互联网秩序混乱等严重后果。当前我国互联网发展迅速，网民数量飞增，据最新《中国互联网络发展状况统计报告》统计显示，截至2019年6月网民规模已经达到8.54亿人，稳居世界第一。在如此庞大的网民数量面前，我国互联网秩序的形成表现为网民们自发、自愿的不断进步与完善，在自发秩序的基础上形成整个互联网空间的秩序。这种自发秩序一定程度上与公权力形成互补，能够克服公权力的缺位和越位，是对于互联网飞速发展和管理相对滞后的一种市场的直接反应，此种模式建立在对于互联网主体负责任行为的信任基础上，要求互联网主体必须是主动对自身行为负责，但是我们清楚秩序的形成和维护是需要权威和执法的，开放和共享不等于权威和执法的自然产生，只有各方合力才可能形成互联网自净的前提。总而言之，自净模式只能存在于互联网发展特定时期，其逻辑出发点是在无政府状态下对公众参与互联网行为的信任，但其缺少政府的在场，就如同市场经济下市场有其自身难以克服的弊端，而公众参与互联网行为也有一定的自发性与盲目性，容易受到他人或者虚假信息的影响，因此政府的宏观调控显得必不可少，从这个层面上来说自净难以成为互联网治理秩序的现实。

第三种是互联网共治模式。现如今很多领域都提出了共治，同时它也适用于互联网领域，这种互联网领域的共同治理突破了传统权威管理模式，能够完全适应互联网的开放、共享逻辑和互联网时代权力的分散性和治理主体的多元性特点，同时紧密贴合了我国服务型政府的发展趋势。互联网共治的基础是为了建立一个政府与社会公众交流互动的平台，利用网络媒体的优势促进政府与百姓沟通与了解，同时政府在互联网平台进行政民互动，严格把控互联网平台的底线，对政府建立相关约束机制，从而形成政府主导的共治生态。在社会治理越来愈强调共治与多元发展的今天，这种共治思维显然最适合当下我国互联网治理的，引起越来越多学者的关注与研究。

(二)共治思维下的不同治理模式

在互联网共治思维下，众多学者提出了不同侧重点的互联网共治模式，主要有和谐治理、共同管理、网络虚拟社会综合治理、整体性治理模式等，这几种治理模式顺应了发展的大环境，虽然它们在某些方面存在差异，但其相同点就是共治思路下的互联网治理，强调政府的主体地位与多元主体参与。

王佳纬、屠瑾提出的和谐治理模式主要是在政府主导下，其他各个参与主体进行协调、合作和共同努力，通过立法、行政、技术等各种治理手段，实现互联网健康、平等、有序、安全和活力的可持续发展，以达到促进社会、经济、政治、文化全面和谐建设，最终实现多维和谐的治理的目标。[5]有学者认为共治就是指共同管理模式，它是强调公共管理与私人管理相结合，在治理主体权力分配上并不是均等划分，而是坚持政府权力仍然是互联网治理中的主导力量，政府在加强法治的同时应保证其他主体的有效参与，充分发挥行业自律性，并采用联合管制方法以适应新的治理方式，最终实现治理的法治目标。[6]谢俊贵提出网络虚拟社会综合治理模式是在政府领导下，各个网络管理部门、网络有关的职能部门以及各个企事业单位共同协调和管理，依靠广大的社会组织和公众通过行政，道德，法律，技术和社会手段，通过虚拟社会建设，达到教育与引导网民、预防和控制网络犯罪、治理网群事件的目标，而保证虚拟社会的和谐发展的前提就是依靠多种手段和方式去系统解决其出现的各种社会问题并进行相应的系统维护。[7]赵玉林提出的整体性治理就是以公民需求为导向，关注民主价值和公共利益，以协调、整合为主要机制和基本要求，对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系等进行重新建构，为公民提供无缝隙服务的治理模式，且这种整体性治理模式在目标、协调对策、整合对策、技术等方面都适用中国当前互联网现状。[8]

总而言之，学术界所提出的这些模式都在很大程度上肯定了中国互联网治理模式应当符合中国的国情与发展现状，其核心表现在中国互联网的治理体制应当坚持政府的主导，且具体的实践探索都是强化政府和民众之间互信关系的创新之举，在地方层面形成了政府跟公众讨论和互动的空间，有助于减少冲突和消解因权力流散而带来的权威剥夺感，这是一种共治性秩序探索。当前我国政府的职能处于不断调整完善过程中，互联网时代下为治理过程中权力的分散提供了有利条件，这种共治模式的核心主要是在社会各方都负起责任的基础上对公权力与公民权利的再配置，这个过程需要多主体的积极参与，共同建构互联网时代下新的社会政治秩序。

通过研究我们可以发现多元主体共治在互联网治理中是不可逆转的趋势，在互联网秩序形成中是不可或缺的基础。公共治理中提出重视多元主体的参与，而互联网秩序形成也需要多元主体之间沟通、分享，互联网的公共性、体验性、分享性和多中心性为互联网共治提供了可能，共治模式要求政府与社会公众分享权威，不再是传统的单向治理，强调在互联网的多中心化和共享化的形势下，多主体必须各自承担自身责任，同时要保证公众参与自由与参与过程的透明。

三、从不同角度研究中国互联网治理模式

中国的互联网治理正在形成一定的秩序，在秩序形成的过程中政府、企业、社会、个人之间也存在着互联网信息的博弈，可以肯定的是互联网治理的核心主要是明确多个主体的责任与参与。互联网治理的现有研究涉及多个学科，涵盖多个层次和多维角度，例如法律、经济、文化、社会管理和基础等等，当然在已有的研究中，众多学者也从不同的角度去深入了解和研究中国互联网治理模式，并提出了相应的建议与看法。

有的学者从伦理的角度研究认为，在当下的互联网治理中，由政治、政府主导的互联网治理普通网民的权益关注较少，但互联网时代是由无数个人组成的人人时代，公众的权利并未得到尊重，互联网上出现的失范问题还远远没有得到政府或者单个组织的解决，这就不仅仅要求社会各界的合作，更重要的是整个社会在互联网伦理上达到共识。[9]殷乐、李艺从保护隐私层面提出，基于社交媒体的社会监督和行业自律是保护隐私的好方法，同时还需要加强个人法律素养和道德素养才能更好地解决问题。[10]彭兰认为从自我组织和网络治理的角度来看，互联网治理的概念要求政府放松对社会的过度控制，逐步赋予社区和公民权力，并大力培育和发展公民组织，以不断增强公民的参与能力与参与意识。[11]于施洋、童楠楠、王建冬提出在逐渐适应互联网治理全球一体化趋势下，必须重视互联网参与主体的多样性特征，做好各国政府、政府间组织、跨国组织、非政府组织、私人部门等交流和摩擦日益频繁的应对措施，这就要求各国互联网治理必须积极适应互联网的全球化趋势，让互联网治理机制充分发挥有效的作用。[12]张咏华提出互联网治理中突出合作、参与、共治是互联网治理的一大特色和亮点，即多方参与的互动合作、以事中和事后监管为重点、发展与规范双目标并重。[13]宇文利在中国互联网治理的转型性特征一文中提到互联网治理预示着传统社会的“礼”治向网络社会“理”治的转型，换言之就是互联网治理需要的是现代理性治理，将实现的是从传统社会的礼治向网络社会理治的转型。[14]还有许多不同领域的专家学者也提出自己的有关中国互联网治理模式的看法与见解，这些观点都对中国互联网治理模式的研究与发展有不同程度的影响，成为我国互联网治理理论与模式形成的基础。

四、中国互联网治理模式的发展前景

纵观中国传统社会的治理模式大都是自上而下的单极化治理模式，但在互联网飞速发展的背景下，互联网治理正在由单向治理向多维治理转型，这种治理包含了上下交互、左右相关、内外联通的多元治理关系，形成了以多维治理为特征的扁平化的复合治理结构。我们可以发现不论是社会治理还是网络治理，都由单一的传统治理模式向着多元的现代治理模式转型，意味着在互联网领域中将出现治理领域边界的模糊化与交叉性的跨域治理。

方兴东学者提出了具有中国特色的互联网治理模式创新的六个层次：首先达成“发展是硬道理”自上而下的共识；第二是先发展，后管理；第三是形成政府去中心化互联网管理系统；第四是形成准多利益相关方治理机制；第五就是建立准公私合作的管理机制；最后是形成与生俱来的与国际社会互动与融合互联网文化和商业模式。[15]以上六个层面的制度创新要求中国互联网摆脱传统单向管理的局限和束缚，并迅速发展的关键性制度创新，这是互联网治理模式的未来发展趋势，为中国互联网治理指明了方向。当前中国是世界上互联网用户最多的国家，因此从互联网治理的长远来看，中国的经验可能更符合未来互联网的发展趋势。随着中国互联网治理的不断发展和完善，政府为主导的多方参与模式逐渐形成与完善，治理手段已从最初的立法为主，演变为行业自律、社会监督等多种手段并用。

从长远来看，国家的互联网治理必须建立一个新的社会化体系，该体系可以实时动态监测、及时做出响应，多利益相关方模式随着网络空间失序的危险不断加剧，积累的矛盾日渐复杂，要求政府发挥更加积极和重要的作用，必须走出全知全能、大包大揽的传统思维。中国互联网治理模式应当符合中国的现实国情，当前多数观点主张改变单边治理机制，建立多方共同参与的治理体系，对于政府参与互联网治理的角色定位基本达成共识。目前主权国家或者特定地区对互联网治理是合法有效的，并且起主导作用，法律成为互联网治理的主要手段之一，我们应该考虑我国特殊性的同时，从法律制度的背景、价值、构成、衔接与效果等方面进行系统地比较研究和综合评估，充分学习和借鉴域外立法经验加强和完善我国互联网治理法律制度建设。我国互联网共治模式类似于美国、欧洲等倡导的多利益相关方模式，其中都包含了传统政府治理的去中心化机理，这种权力下放方式既符合中国这样后发国家的现实情况和实际需要，也是适应互联网全球治理的理念和发展趋势的必然选择。

五、总结

总而言之，伴随着中国政府所倡导的大力发展“互联网+”经济和产业的决策，中国互联网治理需要更多的关注，在外界环境不断变化的过程中，需对现有互联网治理模式进行动态的认识与评估，不仅仅是在制度上进行不断创新，还要积极应对共治模式下出现的问题和挑战。学者宇文利提出国家互联网治理要有掌控互联网发展全局与趋势的能力，全息研判互联网信息和价值的能力，促进网络融合与梯次创新的能力，解决网络突发事件及其衍生危机的能力，全面协调与有机联动的能力。[16]目前中国互联网治理还没有形成统一的模式，但是越来越多的国家意识到仅仅依靠政府管理或者单独依靠行业自我监管都无法实现互联网的良性治理。[17]因此，国内外在互联网治理模式的选择上逐渐形成共治的共识，在明确划分治理主体的权责的基础上，强调多个主体共同参与治理并发挥各自的作用和功能，形成协作的整体效用，主要采取法律与自律相结合的方式，综合运用一系列治理手段建立网络规则和秩序。

通过对有关互联网治理模式的现有研究可以发现，有关研究中除了理论研究不足外还存在许多亟需解决的问题，如：在当前治理模式下治理主体所占权重分配、多元主体间协调整合如何达到最优、治理模式的选择应侧重于效率还是公共服务需求等等问题。由于当前我国对于互联网治理模式研究基本停留在理论讨论层面，很少有对实践进行深入、具体的研究，这就需要我们接下来重点关注治理过程中出现的焦点性问题，进一步加强相关理论研究，同时借鉴国外互联网治理经验，探索适合中国飞速发展的网络时代的互联网治理模式，建立中国特色互联网治理体系。总之，互联网治理应告别垄断，加强多元主体之间的协同、合作，充分发挥各自特点和优势，防止互联网治理的权力单一性与简单化，同时应该客观面对互联网管理出现的问题和不足，继续探索和创新适合我国的互联网治理模式，为我国互联网的飞速发展保驾护航，为全球正在面临的网络空间治理挑战贡献中国经验。